[摘要]：全面实施依法治国和推进依法治教要求完善教育法治建设。新颁布的《民法典》丰富了我国的立法实践，以法典化引领教育立法为我国教育法提供了新的立法思路。教育法的法典化是针对教育领域内所有法律关系而制定一部具有基础性和权威性的《教育法典》。编纂《教育法典》应当加强全国人大的主导性，发展“一揽子修法”的立法思路，并参考借鉴域外教育法典的有益经验，探索编纂适合中国国情和实际的《教育法典》。此外，编纂《教育法典》需要加强关于立法原则、法典设计价值、法典编纂技术、法典体例编排、法典与其他法律和国际规范的衔接的理论研究。
[关键词]：法典化教育立法《教育法典》教育法治
前言
2020年5月28日，十三届全国人大表决通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）。这部首次以“法典”命名的法律，体现了中国特色社会主义法律体系的完善，也标志着我国民法进入了“法典化”时期。民法法典化的立法模式和立法技术丰富了我国的立法实践，为社会经济生活其他领域的立法提供了可资借鉴的经验。新中国成立七十年来，我国教育域从无法可依到初具法治，逐步建立起由多部单行法和行政法规及地方性法规组成的社会主义教育法律法规体系。这些教育法律法规保障和规范了我国的教育活动，推动了教育事业的科学发展。教育立法反映的是社会的教育发展水平；反之，社会发展也必然对教育立法提出新的挑战和问题。为了推进依法治教，全面实施依法治国的基本方略，应当加快教育法治建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。教育立法应借鉴《民法典》的立法思路，加强相应的法律制度建设，形成综合性、法典化的教育法律体系。本文通过总结《民法典》编纂对教育立法工作的启示，呼吁法典化应当成为我国教育立法的基本模式，发展以法典化引领教育立法的立法新思路，并对编纂《教育法典》过程中需要解决的几个重点问题提出思考和建议。
一、《民法典》对于我国教育立法的启示
从立法功能的角度看，《民法典》对我国教育立法的启示主要体现在法典的中国特色、法典化立法模式和立法策略三个方面。
（一）中国特色
中国的《民法典》是一部立足中国国情、回应中国当下经济社会发展需求、体现中国特色社会主义制度的重要立法成果。新时代的中国教育法律也要积极回应教育发展中的时代挑战，适应中国教育改革的时代需求。习近平总书记在全国教育大会上强调，培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是我国教育的根本任务，是教育现代化的方向目标。教育立法工作要从教育的根本任务和教育现代化的方向目标出发，立足于新时代新形势下的社会主义现代化建设，以更高远的历史站位、更宽广的国际视野、更科学的立法技术，为加快推进教育法治化、现代化，设计系统、全面、科学的法律制度，特别是通过《教育法典》集中、全面、系统地体现立德树人、培养社会主义事业建设者和接班人的重大主题。
（二）法典化立法模式
借鉴法典化理论，教育法的法典化就是按照特定的立法原则、根据特定的价值取向、选择特定的立法模式对教育法律规范进行创设、排列和编纂，使其形成体系完备、概念统一的规范体系的过程。推动教育法法典化就是要以法典化引领教育立法工作，完善教育立法模式，加强教育法律的系统化、科学化和规范化，促进教育法治和教育法学的繁荣发展。在我国进行《教育法典》的制定，必能将我国的教育立法工作提上新的层次和高度，使我国的教育法律更加科学、成熟和完善。
（三）立法策略
《民法典》编纂历时七十载，不仅全面总结和梳理了新中国成立以来，尤其是改革开放四十多年来在民商事法律实践中的良好经验，而且通过编纂过程中的充分调研和广泛征求意见，凝聚了社会对重要民生问题的普遍看法和认识，最终达成了较高程度的共识。在具体的立法策略上，《民法典》采取“总-分”两步走的策略，第一步先出台民法总则，第二步推进各分编的编纂，最终形成一部完整的《民法典》。这种立法策略兼顾我国经济社会与法制发展的需要，保障民事经济生活平稳、有序地经历新旧法律更迭，符合我国改革开放和经济社会发展规律。
我国教育法治经过七十多年的发展，积累了教育领域内卓有成效的方针政策和立法实践。按照新时代国家对教育事业的战略规划和目标建设，加强科学立法、完善教育领域的法律制度是推进教育法治发展的重要任务。因此，教育领域中，既要系统规定教育法律中一系列重大、综合性法律制度，又要梳理、总结教育领域不同的法律关系，分别规定具体的法律保障制度，并按照法典体例系统整合这些法律资源，推动教育法法典化的发展，使我国的教育实践在《教育法典》的保障推动下，开创出全新的科学形态。
二、法典化应当成为我国教育立法的基本模式
（一）教育法法典化的必要性
1.法典化是推进科学立法、提高教育立法质量的根本途径
十八届四中全会提出，科学立法是推进全面依法治国、建设法治中国的前提。推进教育科学立法不仅是提高教育治理能力的体现，也是提高教育立法质量的根本途径。科学立法要求立法工作以人民群众的利益为根本，运用科学的立法技术，推动立法工作从数量型到质量型转变。《民法典》的制定标志着我国立法进入了“法典化”时期，法典化成为我国立法的方向和趋势。我国已经具备了一定数量的教育法律规范，未来还将有关于考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等多个立法事项的教育立法，这将会形成一个体系更加庞大的教育法律体系，使得教育法律更加复杂和分散。法典化的主要目标之一是法律的凝练，“是在一个内在一致的整体中规定简单的规范”。教育法法典化是对我国现行的教育法律法规进行重新编纂、修改和补充，整合并制定一部系统、全面、规范的《教育法典》。因此，教育法法典化是针对教育领域内所有法律关系而制定一部具有系统性、前瞻性和权威性的《教育法典》，是对我国教育立法之系统性、先导性和法理性的全面提升，从而进一步提高教育立法的质量。
2.法典化有助于推动教育法的体系化，保持教育立法资源的和谐统一
教育领域存在针对不同教育环节、教育主体和教育层级的立法活动，不仅有教育法律法规，而且还产生了大量关于教育的规章和行政规范性文件，这些效力等级不同的规范性文件有赖于立法中的备案审查制度来确保立法前后统一、协调一致。然而，由于备案审查的周期比较长，因此也影响了教育立法的进程。所以，从维护法制统一的角度来说，编纂统一的《教育法典》，在一部法典中集中对教育法律关系作出规定，这样有利于保持教育法制的统一。首先，编纂《教育法典》是对现行教育立法加以修订、整合和补充，不仅仅针对某一教育层级、某一教育主体或某一教育环节，而是着眼于教育事业的整体发展规划来立法，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法体系。其次，《教育法典》的编纂可以完善教育法制的统一，避免多层级立法之间的冲突和重叠，而且也可以减少针对教育领域或专门的教育问题而进行的单行法立法，因为相对于修改法典而言，单行法的立法过程更加漫长。
3.法典化是完善我国教育法治、提高教育治理现代化能力的表现
4.法典化为完善教育立法提供新的立法模式
法典化是按照一定的立法原则和价值取向，通过特定体例结构把具有内在逻辑性的具体规范编纂在一部法律中的立法活动。我国现有的教育立法在教育单行法律中多有原则性、倡导性、指引性条款，以至于有的倡导性的法律条文因没有关于法律后果的明确表述而缺乏适用性和强制力。而任何法律规范在逻辑结构上都是由行为模式和法律后果两部分构成。随着教育管理法治化程度的提高，教育行政执法的实践也要求立法更加具有可操作性和“集约化”。法典化注重法律条文的规范逻辑、权利义务的清晰界定以及法律责任的统一明确，为完善教育立法提供了一种新的立法模式。
（二）推动教育法法典化的现实性
1.现有教育法律体系是推动法典化的现实基础
2.新形势下教育法治对教育法法典化提出了现实要求
在全面推进依法治国的新形势下，教育法治的发展要求高度重视法治思维和法治方式，全面推进依法治教，健全教育法律规范制度，对优化和完善教育立法提出了现实要求。首先，依法治教的基础和根本就是健全教育法律规范体系，坚持教育立法和改革决策相衔接，为重大改革提供法律依据。其次，为了落实依法治教的总体目标，教育立法要重视先导性、全局性和法理性，结合国家教育改革发展的新形势、新要求和新任务，及时把重大改革决策上升为法律，适时调整不合时宜的法律规定，果断废止与上位法律相冲突的规范文件。第三，教育立法水平是教育治理能力的体现，提高教育治理能力要求教育立法要改进立法模式，运用法典化的立法技术引领教育立法，提高立法质量。
（四）我国教育法法典化的可行性
1.加强全国人大在《教育法典》编纂中的主导性，构建有利于教育优先发展的法治环境
加强《教育法典》的立法工作，也有利于为教育优先发展战略的实施构建良好的法治环境。在《教育法典》编纂过程中，要始终坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要抓手，提高教育立法的效率和质量；坚持教育为社会主义现代化建设服务的指导思想，重视教育法律对培养社会主义建设者和接班人的保障和激励；坚持发展具有中国特色、世界水平的现代教育，用完备的教育法律制度为中国特色社会主义教育事业保驾护航。
2.发展“一揽子修法”的立法思路，系统性整合教育法的内容
教育立法中的“一揽子修法”模式是2012年教育部提出的对包括《教育法》在内的四部法律进行修订时所采取的立法形式。这种立法思路在我国立法中具有开拓性。相比“一揽子修法”的立法思路，法典化的立法模式是编纂一部符合我国国情和实际、体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典。法典化不是对现有教育法律的小修小补，而是站在国家教育长远发展的历史角度规划一部综合性的《教育法典》。《教育法典》的编纂也不是“另起炉灶”，法典的编纂是对国家教育重大方针的具体落实。因此，编纂《教育法典》不是从无到有地制定一部全新的法典，而是通过建立科学的规范体系，使用准确、统一的法律概念，按照教育法治原则，对既有教育法律规范的整合、补充和修改，可以视为对教育单行法的再法典化。
法典化是教育立法的新思路，它不是仅仅着眼于解决和完善教育领域暴露出来的某一问题、某一制度、某一环节，而是从教育的整体性和宏观发展规划出发，设计具有全局性、先导性和系统性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育领域内的“问题导向”式立法，从教育法治发展目标和教育体制的整体优化出发，构建概念统一、逻辑严密、体系完整的规范体系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集约化”发展。《教育法典》颁布后，教育立法将主要围绕修改和完善《教育法典》展开，这可以减少不断增加立法数量和扩大立法范围的“粗放型”立法活动，一定程度上可以避免交叉立法和随机立法的现象。
3.域外教育法的法典化实践为我国《教育法典》的编纂提供了有益经验
在《教育法典》的实现形式上，世界各国的立法实践不尽相同。其中有代表性的立法模式主要有三种：一种是以法国为代表的“法典模式”，一种是以美国为代表的“汇编模式”，还有一种是以日本和英国为代表的“基本法+单行法模式”。这些域外法典化模式为我国《教育法典》的编纂提供了参考经验。
法国传统上被认为是大陆法系的代表，法典化是其法律制度的特色，也因此围绕社会重要问题制定了多部重要法典。其中，1999年第99-1071号法令颁布的《教育法典》（Codedel'education）是法国教育立法法典化的重要法律文本。法国的《教育法典》分为“法律”（legislatives）和“条例”（reglementaire）两个部分，其中“法律”部分按照“部”（partie）、“分部”（livre）、“编”（titre）和“章”（chapitre）的体例安排，具体内容包括教育总则、教育行政管理、中小学教育管理、中小学教育机构、中小学学校生活、高等教育管理、高等教育机构、大学生活和教育人事制度。法国的《教育法典》秉承大陆法系的法典传统，对教育法律关系的权利义务做了详尽的规定，并允许以单个规范性法律文件的形式对法典部分条文进行局部修改。[7]另一个采用“法典模式”的例子是2012年俄罗斯颁布的《俄罗斯联邦教育法》，该法是对20世纪90年代的《联邦教育法》和《高等教育法》的整合，以法典的形式全面涵盖了教育领域的法律关系。
根据美国宪法的分权原则和联邦主义，美国的教育立法分为联邦和州两级体制。各州根据宪法所赋予的权力制定在本州范围内适用的教育法律，因此各州制定的教育法从名称到内容都有很大差别。例如，加州制定的是《加州教育法典》（CodeofEducationinCalifornia），而纽约州则称之为《纽约州教育法》（NewYorkEducationLaw）。在联邦层面，美国国会把国会立法按照主题加以分类编排，称为《美国法典》（CodeofUnitedStates），“教育”是其第二十个主题名称。国会将每年的国会立法中关于教育的法条整理编排在第二十章下的“教育”主题中，这种通过二次汇编形成的“教育法典”仅仅是教育法律规范的汇总，缺乏内在的系统联系。
英国和日本的教育立法模式都是以教育基本法律为中心，根据不同的教育法律关系制定单行法律。例如，英国作为普通法系国家的代表，在1901年制定了《教育法》（EducationAct）之后，根据社会的发展不断地对《教育法》进行必要的修订，并且制定其他单行教育法律作为其必要补充。日本也是在1947年制定的《教育基本法》的基础上，制定《学校教育法》《私立学校法》等单行教育法律，是一种“松散型”法典化模式。
三、编纂《教育法典》需要解决的重点问题
（一）《教育法典》的立法原则问题
立法原则问题是关乎立法活动应当遵循怎样的指导思想的问题。《教育法典》的编纂是严肃的立法活动，应当遵循我国立法的基本原则。我国《立法法》规定，立法应当遵循《宪法》的基本原则，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严，体现人民的意志，发扬社会主义民主，科学合理地规定公民权利义务以及国家机关的权责。根据《宪法》所规定的基本原则和《立法法》规定的立法原则，《教育法典》的立法活动应当遵循以下四条基本原则：
第一，与《宪法》相统一的原则。《宪法》是国家根本大法，其他法律及下位法都不得与《宪法》相抵触，因此，教育立法应当坚持与《宪法》相统一的原则。按照这条原则，教育立法应当依据《宪法》进行，坚持党的领导、坚持社会主义道路，遵循我国《宪法》所规定的各项基本原则，制定符合中国国情的《教育法典》。
第二，法治原则。教育立法的法治原则要求教育立法权的存在必须按照法定的权限和程序，立法活动的每一个环节都要依法进行，立法机构要积极主动行使立法职权、履行法定职责。另一方面，教育立法还要注意从国家整体利益出发，坚持社会主义法制的统一，《教育法典》要与《宪法》保持一致，同时也要与同位阶的其他法典和法律规范衔接好，这样才能保障教育立法的统一性。
第三，民主原则。《教育法典》的民主原则体现在三个方面。首先，我国是人民主权国家，人民是国家的主人，人民群众是立法的真实主体；其次，立法是人民意志的体现，立法内容应当体现人民的根本利益，以维护公民的教育利益为目的；再次，立法活动应当坚持群众路线，采取有效措施，广泛听取人民群众的意见和建议，并在《教育法典》中得以体现。
第四，稳定原则。教育立法不同于普通的政策和措施，应当具有一定的稳定性而不能朝令夕改。这就要求教育立法应当具有一定的前瞻性，既要注意到当前教育领域需要解决和规制的问题，又要看到这些问题今后的发展趋势，以免因为频繁立法和修法而影响教育的持续发展。所以，《教育法典》一方面应当将教育改革和发展中的成功经验上升为法律，保障教育事业的法治化；另一方面，要在法典编纂中对现有教育法律中不适应教育改革发展的内容及时作出修改，为教育事业的发展提供可靠的法制保障。同时，《教育法典》也要注意与其他法律规范合理衔接，保障教育立法的科学性。
（二）《教育法典》的立法设计问题
《教育法典》的立法设计问题具体表现为：应不应该制定一部统一的《教育法典》？为什么要制定一部《教育法典》？这部《教育法典》是以什么样的基本原则和价值取向为基础的？这些立法设计问题是法典编纂过程中需要回应的理论挑战，它们本身不会出现在法典中，但是只有回答好这些问题，《教育法典》的编纂才能站位正确、立意高远。
我国目前的教育立法往往采取的是一种“问题导向”的立法模式，缺乏法典化的宏观考虑。现有的教育法律制度是以《教育法》《学位条例》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《民办教育促进法》等教育单行法律为主构建的，没有从法律原则和内在逻辑联系上把教育法律的内容体系化，在逻辑严密、概念统一、结构完备的教育法律体系的构建上还有所不足。
尽管传统法制理论认为我国属于以法典化为特征的大陆法系国家，但是从新中国成立以来的法制建设历程看，我国立法中的法典化特征并不明显。在《民法典》编纂过程中，民法学界首先开启了关于法典化的价值和立法模式的理论研究，为《民法典》的编纂提供了充分的理论依据，也启发了环境法、经济法、行政法等其他部门法对于法典化的思考。教育法的法典化首先需要从理论上研究法典化的意义以及教育法法典化的价值取向，以正确的立法价值取向推动教育立法向法典化方向发展。
（三）《教育法典》的立法技术问题
立法技术的问题具体表现为立法中的方法和策略。根据我国《民法典》的编纂历史，要编纂一部综合性的法典并不是一蹴而就的事情，而是一个渐进的甚至曲折缓慢的过程。编纂统一的《教育法典》应当采取何种策略，应当如何规划《教育法典》的立法工作，这些是立法机关在统筹协调立法工作时首先需要考虑的问题。
立法工作是一个系统工程，教育领域中尚存法律空白，需要拓展“一揽子修法”的思路，用“法典化”的策略推进教育立法工作。具体而言，立法机关根据教育改革和发展的现实需要，宏观规划立法内容，统筹立法资源，整合现有的教育法律，以《教育法》为《教育法典》的总纲，建构科学的法典体例，形成一部体系严谨、规范科学的《教育法典》。
（四）《教育法典》的体例安排问题
如何安排体例结构是法典成败的关键。在体例安排上，《教育法典》的编纂没有像欧陆经典《民法典》那样现成的体例参考，因为每个国家的教育制度和法典化程度不尽相同。尽管法国、俄罗斯等国制定了《教育法典》，英国、日本等国制定了系统的教育单行法，但是这些国家的教育和法律制度千差万别，难以完全照搬某个国家的教育法体例。因此，应从我国的国情和基本教育制度出发，设计符合我国国情的《教育法典》体例安排。
教育立法的根本出发点是保障受教育权利的实现，因此《教育法典》应当围绕受教育权的保障与实现，从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章。目前，教育法学界普遍认为，应将法律体系框架分别按照教育法渊源和教育法调整对象两个方面来划分，但对纵向的法律渊源层级和横向的教育法子部门构成，尚未达成一致意见。值得注意的是，我国已经制定了《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律，但在学前教育、特殊教育、家庭教育等教育领域还存在立法空白。如果要列举教育活动的专门领域，这个清单会很长，这样需要制定更多教育单行法律，导致立法资源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的导向下，《教育法典》的体例构建需要突破那种单纯以教育阶段或者教育领域为中心的“类型化”立法模式，而应该针对教育活动中的不同法律关系主体分别规定相应的权利和义务。
（五）《教育法典》的体系衔接问题
《教育法典》的体系衔接问题是关于《教育法典》在法律体系中的定位以及与其他法律之间如何衔接与协调的问题。《教育法典》是教育领域的基本立法，属于教育基本法律，内容上应当与《宪法》相一致，与其他基本法律相衔接，是教育行政法规、地方性法规和教育部门规章等下位法制定的基础。一方面，我国的民法、刑法和行政法中包含涉及教育领域的法律规范，这些包含教育内容的基本法律与《教育法典》形成了一般法与特别法的关系。另一方面，《教育法典》是对教育领域所有法律关系的基本规范，确定了教育法律的“共同标准”，与其他教育单行法律法规之间形成了一般法与特别法的关系。根据一般法与特别法的关系，在特别法有规定的情况下，优先适用特别法；在特别法没有规定的情况下，则应适用一般法的规定。由此可见，作为特别法的《教育法典》，可以补充一般法中关于教育的立法空白或不足；而作为一般法的《教育法典》，要求其他教育单行法律法规统一于《教育法典》之下，确保《教育法典》在教育法制中的基本性、权威性和全局性地位。
然而，我国在教育服务贸易领域仍然存在法律空白和制度空缺。尤其是根据WTO的《服务贸易总协定》，教育服务贸易有四种提供方式，包括跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动。这四种方式具体到中国教育领域，分别体现为线上远程教育、出国留学教育和来华留学教育、中外合作办学和境外办学，以及教师或教育工作者在不同国家的工作。随着教育市场的进一步对外开放，中国教育在更大范围内参与国际竞争，教育涉外服务领域也亟须加强监督和管理。为了在教育对外开放中坚定维护国家教育权与教育主权，更好地实施中国教育“走出去”战略，在编纂《教育法典》过程中，我们应当根据教育服务贸易的发展实际，注意与WTO的规则相衔接，吸收《教育法》和《中外合作办学条例》等法律法规中关于对外教育交流的规定，同时也要填补教育贸易中商业存在、境外消费、自然人流动、跨境交付以及涉外监管等方面的立法空白。