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一、引言
鉴于中国人民银行与俄罗斯联邦中央银行于2011年6月23日签订了新的双边本币结算协定并经多次续签[1]，两国经济活动主体可自行决定用自由兑换货币、人民币和卢布进行商品和服务的结算与支付，此外中国于2015年建立了人民币跨境支付系统（CIPS）至今稳定运行，境外接入机构不断增加且业务量稳步增加（如图1所示），因此有观点认为，在美国对俄罗斯制裁政策下，中国与俄罗斯可通过使用人民币或卢布结算，有利于推动人民币在中俄双边贸易中的计价和结算比例，为在俄中国企业带来新一轮投资机遇。
图1：2015年至2020年CIPS日均处理跨境人民币业务笔数和金额
二、美国对俄罗斯制裁政策及其影响
美国对俄罗斯的制裁政策主要涉及以下几个方面：(1)SWIFT除名；(2)金融制裁：对俄罗斯金融机构实施SDN清单制裁、CAPTA制裁，限制其投融资活动；(3)贸易制裁：扩大出口管制范围。由于美国制裁政策具有域外效力，以上制裁政策极有可能波及在俄罗斯投资的中国企业。
1.SWIFT除名
SWIFT是世界领先的金融报文传送服务机构，其报文传送平台、产品和服务覆盖200多个国家和地区，超过全球80%的跨境清算业务使用SWIFT系统，短期内具有不可替代性。不同于SWIFT的报文体系，纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）、人民币跨境支付系统（CIPS）等主要是资金账户体系，基本均需要与SWIFT连接才能完成国际支付清算业务。
受俄罗斯部分金融机构从SWIFT除名的影响，俄罗斯与国际金融机构间交易信息收发将被阻断。中信建投研究团队表示，尽管仍可以通过电子邮件或传真联系汇款信息，但安全性不完善，大量数据需要人工交换，作为支付信息的传输路径极为脆弱。尽管资金流并未被切断，交易仍将面临毁灭性打击。
2.对俄罗斯金融机构的制裁
美国本轮对俄罗斯金融机构的直接制裁措施，包括将部分俄罗斯银行业金融机构加入特别指定国民清单（“SDN清单制裁”）冻结其资产、对俄罗斯受制裁金融机构实施代理行账户或通汇账户制裁（“CAPTA制裁”）[2]、权益类资产融资制裁[3]、外汇交易禁令[4]、禁止俄罗斯主权债券交易等，以切断俄罗斯筹集资金的重要途径。其中，SDN清单由美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）主管，OFAC通常禁止美国人士或实体与SDN清单中的指定实体或自然人进行交易。被列入SDN清单的自然人或实体，可能面临其在美国的资产被冻结而不得转移至海外或进行任何交易的后果。
3.贸易制裁
2月24日，美国商务部工业与安全局（BIS）对俄罗斯实施了一系列更为全面且严格的出口管制。BIS决定将现有的俄罗斯“军事最终用途”(MilitaryEndUse)和“军事最终用户”（MilitaryEndUser）管控范围扩大至几乎所有受《出口管理条例》（EAR）管制的物项，此外建立“外国直接产品规则”（“FDP规则”）[5]，使得更多的非美国制造的物项将被纳入受EAR管制范围。以上贸易制裁政策主要针对俄罗斯安全部门、军事和国防等部门，旨在限制俄罗斯获得维持军事能力所需的技术和物项。
通过分析美国过去对俄罗斯的制裁政策，其中部分制裁措施已具备二级制裁效力或者可能产生二级制裁的效果，将制裁范围扩大至可能对俄罗斯提供“实质性帮助”的任何交易主体。比如，2021年4月15日，总统发布第14024号行政命令（E.O.14024），决定“封锁与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产”。根据《第14024号行政命令》第1(6)条的规定：“为或支持以下项目提供了实质性帮助、赞助或提供财务、物质或技术支持，或商品或服务的任何主体：a.包含第1.(2)节所述的任何活动，如欺骗性或结构性交易或交易以规避任何美国制裁，包括通过使用数字货币或资产或使用实物资产；b.其财产和财产权益根据本命令被冻结。”因此，其内容涉及“提供实质性帮助”，从而这些措施将产生二级制裁的效力。
三、二级制裁定义及其实践
1.二级制裁定义
美方对制裁目标国的经济制裁措施可以分为一级制裁(PrimarySanction)和二级制裁（SecondarySanctions）。一级制裁主要适用于美国人或在美国境内的主体从事的具有美国管辖权的活动；二级制裁可以直接适用于“非美国人”（例如中国自然人或实体），即美国在制裁目标国的同时，限制第三国的实体或自然人与受制裁国家进行金融和贸易往来，并对违反制裁规定的第三国实体或自然人施加处罚。
在判断一项美国制裁措施是否具有二级制裁的效力时，可以通过辨识该制裁措施的标识，如SDN清单标明的“具有二级制裁效力”（subjecttosecondarysanction）的备注信息，但是多数情况下应当结合该项制裁措施的法律依据具体内容以确定其二级制裁的效力。
2.违反二级制裁的后果
二级制裁是为了防止第三国实体与受制裁实体进行违反制裁政策的交易。有统计表明，在2019年美国财政部公布的受制裁中国企业名单上，约有70%的受制裁实体与美国对朝鲜和伊朗的制裁有关。[7]
从美国以往的制裁实践来看，针对违反二级制裁的第三国实体（“违反者”）的惩罚措施可以概括为以下几种：(1)将违反者列入SDN清单等“黑名单”，实施代理行账户或通汇账户制裁（CAPTA制裁）等；(2)冻结违反者及关联方在美国的财产；(3)限制或禁止美国实体或个人与违反者进行交易；(4)限制违反者在美国进行金融活动等。以SDN清单的二级制裁为例，美国禁止非美国人（如中国企业）同SDN清单所列受制裁实体进行交易，违反二级制裁的将被限制或移出美国金融体系，甚至有可能被列入SDN清单。
3.二级制裁实践
受美国二级制裁和出口管制的域外效力影响，美国针对俄罗斯的制裁范围将可能延申至与俄罗斯存在经济来往的第三方国家（包括中国企业），若该第三方国家企业违反美国二级制裁政策将可能受到惩罚。
表1：美国金融二级制裁实践案例
针对贸易制裁的二级制裁，以中兴事件（2018年）为例，美国认定中兴公司出售电信设备给伊朗电信（TCI）等行为违反了《伊朗交易与制裁条例》规定，对其展开调查并认定其行为属于(1)直接或间接向伊朗出口、销售或提供美国产品；(2)从第三国转出口美国《出口管制条例》限制的美国产品，且知晓这些产品最终将运往伊朗；(3)故意掩饰或利用第三方公司规避《伊朗交易与制裁条例》。中兴公司与美国BIS及OFAC于2017年3月达成和解协议并同意支付8.92亿美元罚款。2018年4月，美国BIS以中兴公司的虚假陈述违反了和解协议为由对其实施制裁，禁止美国企业在未来7年内向中兴通讯出口元器件（“拒绝令”）。2018年6月，中兴公司与美国BIS达成替代的和解协议，以替代美国此前对其施加的出口拒绝令，中兴公司同意：(1)支付高达10亿美元罚款，并额外缴纳4亿美元罚款存入监管账户；(2)重组董事会，与违规高层管理人员解除合同；(3)设立出口管制合规部门，设置首席合规官。
四、中国企业受二级制裁的风险及应对策略
美国频繁实施二级制裁措施，其呈现制裁发起多元化、制裁手段精密化、制裁对象模糊化的趋势，在授予OFAC极大的自由裁量权的同时，加大了中国企业对俄罗斯的投资风险。[11]由于大多数外国金融机构均与美元支付结算体系相连接，美国金融制裁政策能轻易延伸至二级制裁，同时结合美国以往对中国金融机构和科技企业等施加二级制裁的案例，因此不排除美国将本轮对俄罗斯制裁范围扩大至部分中国企业尤其是中国金融机构的可能性。据此，我们建议：
1.在俄投资企业，应加强自身合规体系建设，全面排查经济制裁风险
美国金融制裁领域的“二级制裁”和出口管制体系的域外效力，将会使得针对俄罗斯的制裁范围蔓延至与俄罗斯存在经济来往的中国企业，尤其是与俄罗斯金融机构进行美元结算的中国银行业金融机构。通过分析美国对俄罗斯的制裁政策，其中部分制裁措施已具备二级制裁效力或者可能产生二级制裁的效果，即将制裁范围扩大至可能对俄罗斯提供“实质性帮助”的任何交易主体。[12]
因此，若在俄投资的中国企业与受制裁实体的交易中涉及了美国的连接点，则会因违反美国的一级制裁而受到惩罚；即便不存在美国连接点，也可能受制于美国的二级制裁，一旦中国企业与受制裁实体的交易被认定为“实质性帮助”，同样可能面临违反制裁政策的惩罚。这些惩罚措施包括：出具违反制裁裁定书、罚款、出具禁止令（如禁止与美国实体交易、禁止对贸易企业进行美元信贷支持）、被列入SDN清单、财产冻结、追究高管的法律责任并要求重组管理层等措施。
对此，我们建议中国企业应当加强自身合规体系建设，完善经济制裁、出口管制风险警示机制。在对既有投资项目和新项目进行尽职调查、合同拟定时，应加强合规审查（如交易方是否被列入SDN等制裁清单），尤其是在俄乌危机高风险地区或涉及电子、通信、计算机、航空航天以及海事等行业的中国企业，应对其进行更深入的“黑名单”筛查工作，避免企业自身（尤其是在俄罗斯的分支机构）制裁风险。此外，中国企业还应严防员工欺诈风险，避免员工合谋帮助与俄罗斯有联系的客户交易而面临违反美国制裁政策的风险。
在昆仑银行被制裁案例中，美国将Tejarat银行列入SDN清单的第13382号行政命令具有二级制裁效力，而昆仑银行在Tejarat银行被实施制裁后仍与其开展交易，违反了美国的制裁规定。究其原因，昆仑银行与Tejarat银行交易前，其未及时跟踪和了解美国对伊朗制裁政策动态，也未对交易对象进行深入的尽职调查。若经基本的尽职调查即可发现受制裁实体已被列入SDN制裁清单，而中国企业或银行业金融机构仍与该受制裁实体频繁交易的，不排除该交易被认定构成故意违反美国制裁政策并实施从重处罚的情形。
3.受制裁的在俄中国企业，应积极沟通，依据阻断原则维护自身权益
注释
[1]《2021年人民币国际化报告》，载：
[5]BIS在《出口管理条例》（EAR）下新建2条外国直接产品规则（“FDP规则”），专门针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”，使得更多的非美国制造的物项将被纳入受EAR管制范围，该类物项在出口到俄罗斯前需要取得许可证。
[6]美国金融制裁洞察——昆仑银行违反美国《伊朗全面制裁、问责和撤资法》一案，载：
[7]王震：对新形势下美国对华“长臂管辖”政策的再认识，载：
[8]参见潘永建、孔焕志：《美国对中国企业制裁措施综述及合规应对》，
[9]孟刚,赵希伟.美国二级制裁和我方应对思考，载：
[10]任泽平.中美金融战：情景分析、工具手段及应对，载：
[11]梁冰洁,孟刚.美国二级制裁法律问题研究[J].财经法学,
2020(01):132-144.DOI:10.16823/j.cnki.10-1281/d.2020.01.010。
[12]根据美国白宫发布的《第14024号行政命令》第1(6)条，为或支持以下项目提供了实质性帮助、赞助或提供财务、物质或技术支持，或商品或服务的任何主体：a.包含第1.(2)节所述的任何活动，如欺骗性或结构性交易或交易以规避任何美国制裁，包括通过使用数字货币或资产或使用实物资产；b.其财产和财产权益根据本命令被冻结。
[13]保护正当合法权益维护国际经贸秩序——权威专家就《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》答记者问，载：