【中文关键词】法治中国；行政法治；立法法治；政党法治；宪法政治
【摘要】改革开放以来，国家现代化建设分别遭遇如何实现行政权合法化、法制统一、执政法治化和宪法至上等系列问题，法治中国建设随着这些问题的呈现而渐次推进，先后经历行政法治、立法法治和政党法治的阶段，正在迈向宪法政治。法治中国历史演进的实践表明，无论是依法治国还是依规治党，均必须坚持宪法至上，恪守宪法原则，协同一致，迈向宪法政治。
【全文】
2013年1月，习近平总书记在一次重要批示中提出“法治中国”[1]，随之，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将之确立为国家改革的目标，[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进而对法治中国建设作出具体安排和部署，确立了依法治国和依规治党的法治中国建设“双驱”结构和规范体系。[3]法治中国建设具有极强的“中国底色”，党规国法共同构成中国的法规范体系。这在理论上提出党内法规作为法渊源的课题。理论界或者通过对依法治国之“法”的概念重构，[4]或者通过探寻党内法规概念所蕴含的政理与法理[5]、政策与法律面向[6]，或者从发生学和语义变迁的视角证成依规治党的历史合理性，[7]后发性地为“党内法规”“依规治党”正名。这些学术上的尝试明晰了党内法规的属性、特征和地位，强化了依规治党的正当性，但同时提出依规治党的历史方位问题，即依规治党究竟是法治中国建设的阶段性命题，还是法治中国的终极目标？本文认为，法治中国建设是一个历史演进过程，经历了从行政法治、立法法治到政党法治的过程，其目标是实现宪法政治。依规治党处于这个过程的第三个阶段，而其走向是基于合宪性审查的宪法之治。
一、行政法治：法治中国建设的破局
1978年，我国开始了全面的拨乱反正，并拉开改革开放和国家现代化建设的序幕，经济建设成为中心工作。此前持续经年的计划经济将中国政府塑造成一个近似全权的管制机构，[8]并将中国的经济拖入濒临崩溃的边缘，“中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。”[9]邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——《解放思想，实事求是，团结一致向前看》——中提出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，并提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。最终，这十六字被确立为我国法制建设的基本方针。[10]在国家现代化的背景下，法治中国建设的核心任务是建立完善和完备的法治体系，[11]合理划定公权机关对经济社会管理的边界，形成政府与社会、“市长”与“市场”间合理的权力与权利关系。基于经济建设的需要，1982年的国务院机构改革设置了国家经济体制改革委员会，尝试由国务院总理兼主任，[12]推进计划经济向市场经济的转变。
1979年，我国集中制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》等七部法律，[13]完善了国家机构，释放出以法律促进和保障改革开放的信号。随后，为了进一步地推进改革开放，全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》(1980年)，在深圳、珠海和汕头设立经济特区，发展对外经济合作和技术交流，全国人大及其常委会又陆续制定了一系列民事和经济法律，如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》(1980年)、《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国经济合同法》(1981年)、《中华人民共和国外国企业所得税法》(1981年)、《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(1982年)、《中华人民共和国商标法》(1982年)、《中华人民共和国专利法》(1984年)、《中华人民共和国涉外经济合同法》(1985年)、《中华人民共和国继承法》(1985年)、《中华人民共和国外资企业法》(1986年)、《中华人民共和国民法通则》(1986年)、《中华人民共和国技术合同法》(1987年)、《中华人民共和国中外合作经营企业法》(1987年)，等等。这些法律的制定完善了民事经济法律制度，确认保障了公民的财产、经济和经营权利。
另外，在集中推进民事法制的同时，明确行政权力边界和法律责任的法制建设一直在进行。1982年的宪法修改确立了权利救济和国家赔偿制度，使得民事经济及其他法律所保障的民事权利获得公法上的保障，体现了无救济即无权利的法理。宪法修改前几个月通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》3条则规定行政案件的审判程序。至1989年3月《中华人民共和国行政诉讼法》制定时，“已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了1400多个行政审判庭，审理了不少行政案件”[20]。《中华人民共和国行政诉讼法》《行政复议条例》(1990年)及《中华人民共和国行政复议法》的通过，集中地表达了依法行政和行政法治的理念，前述民事经济法律所保障的权利，如各项经营自主权利、财产权利、市场参与权利(获得经营许可)被纳入受案范围，获得更为具体的制度化救济和保障。
二、立法法治：法治中国建设的纵深发展
行政法治理念、原则和制度的确立，为法治中国的纵深发展奠定了基础，而行政法治建设过程中暴露的行政立法和地方立法控制问题，恰恰构成了法治中国建设第二阶段的主题。立法法治以法治国家理念的宪法确认和制定《中华人民共和国立法法》的方式得以确立。
改革开放初期提出的十六字方针本质上是关于法制的论断，演化出以法治国和依法办事的要求，[27]依法办事被视作“加强法制建设的中心环节”，[28]亚里士多德提出的法律“本身是制定得良好的法律”[29]的问题并未触及。这导致法律工具主义的取向，即将法律作为管治者意志表达的工具，实践中时常出现借助法律之名行人治之实的现象。[30]1997年，中共十五大从根本上摒弃了人治的治国方式，全面确立了法治的治国方略。[31]随之，1999年的宪法修改将“依法治国”和“法治国家”写入宪法之中，“建设社会主义民主，完善社会主义法制”[32]也因此走向“依法治国，建设社会主义法治国家”[33]，“法治”替代“法制”成为衡量法治中国建设的价值标准。[34]如果说依法治国强调的是法律在治国理政时的工具价值，法治国家所强调的则是治国之法的正当性和合理性，法律必须遵从人权、民主、自由、平等、抽象性、公开性等一系列实体和程序原则。[35]在法治方略得以确立的时代背景下，对法律合理性的保障成为立法的首要任务。
2000年《中华人民共和国立法法》的制定，是立法法治得以制度化的重要突破。这部法律试图解决立法中存在的越权立法、法律冲突和本位立法问题，[36]对法律、法规以及规章的制定权限、程序、适用、备案和审查作出统一规定，以维护国家法制的统一，推进法治国家建设。根据现行宪法关于宪法实施监督的规定，该法设置了法规备案审查的“要求审查”和“建议审查”程序，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委和省一级人大常委会可以要求全国人大常委会审查与宪法和法律相抵触的法规、自治条例和单行条例，其他的主体可以提出审查的建议。大体上，通过本次立法，行政法治时期所遗留的立法权限不清、行政和地方立法监督机制缺失的问题得以基本解决。同年，全国人大常委会制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，而国务院随之对《法规规章备案规定》作了修订，建立了法规备案与提请审查的衔接程序[37]。
2003年的孙志刚案进一步地刺激立法法治的机制化。[38]2004年，全国人大常委会新设工作机构法规审查备案室，并于2005年制定《司法解释备案审查工作程序》，将司法解释纳入备案审查范围。2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》比照法规审查的模式，设置了对司法解释的要求审查和建议审查程序，同时规定县级以上各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。
三、政党法治：法治中国建设的根本突破
四、宪法政治：法治中国建设的核心目标
宪法政治是法治中国建设的核心目标。在逻辑的层面，宪法是我国的根本大法，因此，依法治国首先是依宪治国，[57]依法执政首行是依宪执政[58]。于治国而言，这要求国家权力由宪法赋予、权力行使不得超越宪法和法律确定的范围；于执政而言，这要求“执政地位由宪法确立、执政行为不得超越宪法和法律、执政理念符合宪法精神。”[59]于实践而言，这要求党规国法均与宪法保持一致，而且相互之间保持协调一致，最终党规国法均统一于宪法，而建立合宪性审查机制，对党规国法进行合宪性审查，则是统一于宪法的保障。合宪性审查以宪法解释权为前提，依现行宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，解释宪法，因此，党规国法的协调一致必须依托人大制度展开。如何建立一个行之有效的合宪性审查机制，是依规治党和依法治国二者并驾齐驱的必然要求，也是法治政党建设获得根本突破后法治中国建设的新课题。
合宪性审查机制在2018年实现实质性的突破，1982年宪法修改委员会秘书处工作人员酝酿设计的宪法实施监督模式——在全国人大之下设置专门委员会性质的宪法法律委员会承担合宪性审查职责[60]——被现行宪法接纳。[61]修改后成立的宪法和法律委员会“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”[62]本次宪法修改虽然并未从根本上变革我国宪法关于宪法实施监督权的配置，只是设置了一个专门委员会级别的合宪性审查机关，但其意义重大。在2018年宪法修改之前，至少有两种可能模式来设立一个专门委员会级别的宪法实施监督机构：一是修改宪法，设立专门委员会性质的宪法实施监督机构；二是全国人大根据需要决定设立专门委员会性质的宪法实施监督机构[63]。最终宪法和法律委员会以宪法修改的程序进入现行宪法之中，这表明宪法和法律委员会是一个宪定机构，与其他一些由全国人大决定设立的专门委员会(如社会建设委员会)性质和宪法地位有别，是主权者对于合宪性审查的政治决断，不依全国人大的意志而转移。[64]正是如此，设立宪法和法律委员会是关键的“一小步”。
宪法和法律委员会成为我国合宪性审查的专责机构，也有助于将形式上的全国人大统一审查落地为实质意义上的统一审查。在设立宪法和法律委员会之前，全国人大所有的专门委员会均可以根据全国人大常委会的安排对法规、规章和规范性文件进行合宪性审查。鉴于合宪性审查具有极强的政治性和争议性，这种实施中的分散多头合宪性审查模式必然导致合宪性审查的责任事实上无人承担的结果。设立宪法和法律委员会集中承担合宪性审查的职责，将有助于改变这种局面。当然，合宪性审查工作要取得实质进展，[65]还有诸多方面需要进一步加以完善，比如应当及时制定宪法解释法、宪法和法律委员会组织法等法律，确立合宪性审查提请和建议的条件和标准，建立党规国法合宪性审查的互动程序和工作模式，[66]等等。
五、余论——依规治党的历史方位
法治中国的历史演进具有回应性的特征，优先解决显露在国家现代化建设征程中的突出问题。法治中国建设的路径颇为特殊。在国家的领域，由国家立法机关制定规则来实现国法之治，在政党的领域，由政党行使规则制定的自治权，而党在宪法和法律范围内活动的实践形式则演化为宪法对党规与国法一致性的控制。这显然不是域外实践中国家制定法律规范政党组织和行为的模式，而是预留给执政党极为广泛的政治决断和自主权。但依规治党不是对宪法的规避，而恰是为了迎接宪法之治时代的到来。于党内法规研究而言，党规之治的历史定位提出一个理论站位和历史判断的问题，这意味着不能仅从党内建设和政党自主的角度认识党内法规问题。法治中国立足在国法党规的双基之上，宪法至上是国法和党规实践中的共同原则。总之，依规治党和党内法治只是法治中国建设的一个阶段性任务和挑战，依托合宪性审查机制建立宪法控制下的法治体系才是终极目标。
[责任编辑：吴岩]
【注释】基金项目：本文系教育部哲学社会科学研究课题重大攻关项目《推进人民代表大会制度理论和实践创新研究》(14JZD003)阶段性成果。
作者简介：叶海波(1977-)，湖北黄冈人，法学博士，深圳大学港澳基本法研究中心、法学院教授，党内法规研究中心副主任，主要研究方向：政党法制、宪法学。
[1]胡建淼：《新目标新路径新方针新方法——学习习近平总书记关于“法治中国”的系列讲话》，载《学习时报》2014年2月24日。
[2]“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《求是》2013年第22期。
[3]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。
[4]参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质和作用》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期；廉睿、卫跃宁：《发端于中国本土的“软法”机制——中国共产党“党内法规”的性质探析及其逻辑建构》，载《青海社会科学》2017年第1期。
[5]参见李林：《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期。
[6]参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期；欧爱民：《党内法规的双重特性》，载《湖湘论坛》2018年第3期。
[7]参见武小川：《“党内法规”的约定俗成论——兼论“法规”的语义演变》，载《中共中央党校学报》2017年4期。
[8]1982年国务院机构改革后，国务院的机构减少近40%，从100个减少到61个，人员减少超过40%，从5.1万减少为3万；省、自治区政府工作部门减少约40%。
[10]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报(1978年12月22日通过)》，载《实事求是》1978年第4期。中共十八大以来，党中央提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。
[11]根据中共十八届四中全会的决议，这一体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。
[13]其他的五部法律是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。
[14]文正邦：《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期；董安生：《社会主义市场经济是法治经济》，载《法学家》1993年第1期；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申了这一点。
[15]应松年：《依法治国的关键是依法行政》，载《法学》1996年第11期；黄学贤认为，“依法行政是依法治国的核心和关键”，已经成为基本共识。参见黄学贤：《“依法治国和依法行政”学术研讨会综述》，载《政治与法律》1998年第6期。
[16]根据中共十八届四中全会的决议，这一体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。
[17]参见文正邦：《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期。
[18]董安生：《社会主义市场经济是法治经济》，载《法学家》1993年第1期。
[19]文正邦：《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期。
[22]2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》修改，加之行政诉讼集中管辖、省以下法院人财物统管的改革，以及执行的强化，行政诉讼面临的“三难”问题得到初步解决。
[23]根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书显示，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规708部、地方性法规8600多部。
[24]《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》对法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件设定行政处罚、行政许可和行政强制的权限作了严格的区分和限制。
[25]根据《中华人民共和国行政复议条例》第43条的规定，复议机关有权审查规章或者具有普遍约束力的决定、命令，或者提请有权机关审查。
[26]2000年制定的《中华人民共和国立法法》(2015年修改)对法规审查中的撤销和改变权限作了明确规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
[27]参见沈宗灵：《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。
[28]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第419页。
[29][古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。
[30]实践中一些地方为实现管治目标，经常采用形式主义法治和法律工作的手法，如深圳的小汽车限购事件。参见叶海波、谢梦琪：《恣意修法与法治肢解——深圳小汽车限制事件透视》，载《公法研究》(第17卷)，浙江大学出版社2018年版。
[31]参见沈宗灵：《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。
[32]赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，载《党的建设》1987年Z1期。
[33]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载《求是》1997年第18期。
[34]参见李步云：《实行依法治国，建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1996年第2期。
[35]参见沈宗灵：《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。
[37]第12条规定：“经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。”
[38]参见真东：《三博士上书推开法规审查之门》，载《法制日报》2003年12月31日；钱宁峰：《规范性文件备案审查制度：历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。
[39]高一飞：《将公民权利落到实处的宪法才有意义》，载《中国经济时报》2005年12月22日。
[41]参见胡建森、高春燕：《法规的合宪性审查在中国——问题与对策》，载《法治论丛》2005年第6期。
[42]参见韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。
[43]参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。
[44]秦前红：《政党主治的宪政之维——基于制度主义立场的研究》，载《岭南学刊》2007年第1期。
[45]参见石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。
[46]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，载《求是》2002年第22期。
[48]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定——中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过》，载《人民日报》2004年9月27日。
[49]中国共产党使用“党规”和“党内法规”的概念可谓源远流长。参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第9页。
[51]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。
[52]《中国共产党党内法规制定条例》将这一原则第7条表述为“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。
[53]《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，载《人民日报》2014年11月18日。这次清理历时两年，50多个中央和国家机关参与，全面筛查2.3万多件中央文件，梳理出1178件党内法规和规范性文件，废止322件、宣布失效369件。
[54]盛若蔚：《中共中央发布党内法规制定工作五年规划纲要》，载《人民日报》2013年11月28日。
[55]《中共中央印发＜中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)＞》，载《人民日报》2018年02月24日。
[56]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。
[57]参见秦前红：《依法治国和宪法至上论》，载《现代法学》1996年第4期；李步云：《依法治国重在依宪治国》，载《中国人大》2002年第17期。
[58]参见周叶中：《党依法执政首先要坚持依宪执政》，载《理论与改革》2014年第6期；韩大元：《中国共产党依宪执政论析》，载《中共中央党校学报》2014年第6期。
[59]韩大元：《中国共产党依宪执政论析》，载《中共中央党校学报》2014年第6期。
[60]参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。
[61]另外三种建议是：在全国人大之下设立宪法委员会(全国人大宪法委员会是全国人民代表大会审理重大违宪问题的机关，行使下列职权：(1)对于违反宪法的法律、法令可以提请全国人大或者全国人大常委会复议；(2)对于行政法规和地方性法规是否违宪，有权裁定；(3)审查和处理中央国家机关和中央国家机关领导人的重大违宪行为)、在全国人大常委会下设宪法委员会(宪法委员会协助全国人大常委会监督宪法的实施，对于违宪的法律、法令、其他法规以及中央国家机关和中央国家机关领导人的违宪行为向全国人民代表大会常务委员会提出报告和处理意见)、由最高人民检察院监察宪法实施(最高人民检察院对于法律、法令、其他法规以及国家机关、中央的国家机关领导人的行为是否符合宪法行使监督权)。参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。
[62]《中共中央印发＜深化党和国家机构改革方案＞》，载《人民日报》2018年3月22日。
[65]在中共十九大报告提出推进合宪性审查工作后，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》首次公开备案审查的十大案例，显示了合宪性审查的实质进展。
[67]参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第25页。
【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】2018年【期号】4
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
Address:15ShatanBeijie,DongchengDistrict,Beijing100720