华南师范大学政治与公共管理学院、广州新华学院教授，博士生导师。
中国式现代化进程中机构编制的
中国特性及时代逻辑
——基于理论、制度和实践的分析
一、新时代党和国家机构编制发展的政治气候
党的二十大报告提出，中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择，中国共产党和中国人民为解决人类面临的共同问题提供更多更好的中国智慧、中国方案、中国力量，充分明确了中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，机构编制在计划性体制向开放化体制长期复杂的过渡中，形成了“总量调控”“实名管理”“网上公开”等试行特色，并在“严格编制总量控制”基础上推进“统筹使用各类编制资源”的试点探索。因而，中国式现代化理念的提出，充分肯定了中国特色机构编制的存在理由、历史地位和发展路径。实际上，党的二十大报告也明确提出，要“优化机构编制资源配置”，并将其作为中国式现代化进程中党和国家履行职能的组织载体和制度标识。
党的十八大以来，习近平总书记反复强调“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”。党的二十大报告也提出，要着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势。在新的历史坐标中，习近平总书记亲自谋划、总体部署，创造性提出了机构编制改革新理念、新思想、新战略，并充分贯彻中国式现代化进程中机构编制工作的各方面和全过程。为此，以党的二十大精神为指引，在新时代的政治气候下，有必要通过准确把握机构编制的本质属性和核心逻辑，展开新发展阶段对党和国家机构编制改革的重新审视，以便从新的起点再出发。
二、中国式现代化进程中机构编制的中国特性
《中国共产党机构编制工作条例》提出，“机构编制资源是重要政治资源、执政资源”，为我们明确机构编制内在本质直接指明了中国特色方向。
(一)推进政权建设的政治资源特性
政治归根结底是国家政权及其维护的利益问题。恩格斯主张：“国家不是从来就有的，也不是永恒存在的，它是阶级矛盾发展到一定阶段的历史产物，是社会矛盾不可调和的产物。”因而，可以说国家政权问题是全部政治的基本问题、根本问题，是社会政治活动最集中的场所和政治上层建筑最核心的部分。习近平总书记的治国理政思想作为马克思主义中国化新境界，更加强调国家政权作为国家的具体化身，是掌握国家主权的政治组织及其政治权力，并且提出机构编制资源作为重要的政治资源，始终服务于党的政治路线、组织路线和中心工作，始终服务于党和国家事业发展。因而，机构编制具有推进国家政权建设的政治资源特性。
(二)保障党的领导的执政资源特性
任何政党无论如何宣示其意识形态、纲领、宗旨和行动方针，最终是维护其所代表的阶级或阶层的利益。毛泽东强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”习近平总书记则进一步从社会主义本质出发，认为“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势”。《中国共产党机构编制工作条例》作为新时代机构编制工作的基本遵循，明确提出机构编制工作是党的重要工作。编制部门作为党的机关，肩负着巩固党治国理政组织基础的重大政治责任，将优化党和国家组织结构与管理体制，作为贯彻落实新时代党的组织路线的根本要求。因此，机构编制也具有保障政党治理的执政资源特性。
(三)实现政府治理的行政资源特性
马克思认为“政府是与国家同时产生、行使国家权力、体现国家意志的政治主体，其本质与国家的本质是一致的”。毛泽东则根据中国国情提出，要建设“全心全意地为人民服务”的政府和“中国作风和中国气派”的行政管理体制。党的十八大以来，在习近平总书记直接领导、亲自指挥下，对政府职能体系进行了系统性、整体性重构。通过制定修订和推动实施部门“三定”规定、稳步开展政府工作部门权责清单编制工作、稳步推进事业单位分类改革、严格控制人员编制总量等工作，为加强机构职能体系建设提供了重大体制机制突破。因而，编制还具有实现政府治理的行政资源特性。
三、中国特色机构编制的理论创新逻辑
在新时代情境下，中国特色机构编制不断突出的战略性、权威性、法治性和人民性，并将其核心要义贯彻党和国家机构编制工作的全过程，丰富了中国之治的组织内涵。
(一)提出机构编制的战略性理念
战略性是机构编制的管理维度理念，强调编制就是规划，编制具有调控性和配置性。毛泽东说过：“政策和策略是党的生命。”习近平总书记则提出，“正确的战略需要正确的策略来落实”，“策略是在战略指导下为战略服务的”。因此，有必要深刻把握战略和策略的辩证统一关系，统筹谋划，明确机构编制的战略方向，把握战略机遇，加快构建新发展格局。同时，制定切合实际的编制目标任务、政策策略，在不断解决突出问题中实现战略突破，在准确把握战略全局中确保党和国家机构编制工作行稳致远。
(二)主张机构编制的权威性理念
权威性是机构编制的行政维度理念，强调编制就是权力，编制具有职权性和使命性。马克思认为，“任何权力都有其特定的主体，都是为某一个阶级统治服务的”。毛泽东进一步指出，“我们的权力是谁给的是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的”。习近平总书记强调，“国家一切权力属于人民，不是一句空话，而是现实的政治生活”，权力只有拿来为人民服务，才能真正体现其价值。编制工作作为党和国家机构对人员数量和规模进行控制的权力行使过程，始终围绕国家政权及其所代表的阶级或阶层的利益，努力为党和国家各项事业发展提供充分的制度保障。
(三)强调机构编制的法治性理念
(四)突出机构编制的人民性理念
人民性是机构编制的社会维度理念，强调编制就是服务，编制具有公共性和发展性。毛泽东强调，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。习近平总书记则要求，“不忘初心、牢记使命”，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。因此，坚持以人民为中心，是我们党的根本政治立场，也是机构编制工作的价值取向。为此，编制管理强调在机构编制工作中切实维护人民群众利益，基于“节约支出、提升效能”的改革追求落实好部门“三定”规定，以更好满足人民日益增长的美好生活需要。
四、中国特色机构编制的制度发展逻辑
“有一定之略，然后有一定之功。”机构编制在政治价值上，呈现出计划调配、组织动员、规范控制和服务保障等由基础制度功能向特定制度功能扩展的发展逻辑，强化了治国理政的体制保障。
(一)计划调配：机构编制的基础制度功能
(二)组织动员：机构编制的核心制度功能
组织动员是依据编制行政性所确定的组织和动员功能，是机构编制的核心功能。邓小平提出，实现四个现代化，要有正确的组织路线来保证。习近平总书记则强调，组织建设是党的建设的重要基础，新时代党的组织路线为加强党的组织建设提供了科学遵循。因而，这就要求我们全面准确把握新时代机构编制工作的战略定位、目标任务、职责使命和实践要求，推动机构编制工作的具体组织政策、任务和措施。编制的组织功能作为坚持人民民主专政、加强党的全面领导提供基本保证的功能，主要表现为政权统治、权力配置、行政调动等。而动员功能作为为贯彻新时代党和政府组织路线提供重要保证的功能，具体表现为宣传教育、团结凝聚、组织建设等。
(三)规范控制：机构编制的重要制度功能
规范控制是根据编制法律性所对应确定的规范和控制功能，是机构编制的重要功能。党的十八大以来，我国逐步完善了编制严格管理制度，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。《中国共产党机构编制工作条例》明确要求，不得擅自改变编制适用范围，并且明确录(聘)用人员、配备干部、核拨人员经费等应当以机构编制为基本依据。规范功能作为编制法律法规和制度规定所具有、能提供既定行为模式和准则的功能，具体包括刚性约束、标准管理等功能。而控制功能作为编制实行总量控制的功能，要求严禁混用各类编制、减少领导职数、降低行政成本，具体包括人员精简、财政预算、人力成本控制等功能。
(四)服务保障：机构编制的特定制度功能
服务保障是依据编制社会性对应确定的服务和保障功能，是机构编制在社会经济待遇需求上的特定功能。依据经济社会发展和推进国家治理体系现代化需要，会加强机构编制管理评估，创新编制动态调整机制，提升编制资源配置能力，以实现编制资源的服务功能和保障作用。编制的服务功能强调为促进党和国家社会主义事业发展，聚焦重大工程项目体制机制的功能，具体表现为利益协调、事业发展、公共服务促进等功能。而保障功能则强调为满足人民对美好生活向往的需要，将群众路线贯穿于机构编制工作始终，这具体包括经费拨付、工资核发、社会保险等功能。
五、中国特色机构编制的实践探索逻辑
新时代的机构编制实践探索强调在政治方向上，从强调编制所有权转向重视编制使用权，进而以用编自主权促动用人自主权，在用人自主性中实现人才高质量发展，从而推进大国复兴的人才战略。
(一)从编制所有权转向编制使用权
我们党在延安时期就提出了“精兵简政”要求，1950年政务院发布的省、市、县人民政府组织通则也规定由中央政府直接下达政府机构编制总额，而20世纪80年代以来机构编制改革进一步明确由中央确定全国机构编制控制总额并要求逐级审批。由此，在机构编制发展进程中已逐渐形成了“制度化的总量控制”思路，明确要求严格控制机构编制，严格配备领导干部，以及严格控制财政供养人员总量。而自党的十九大以来，编制管理模式上又出现了重大改革转向，明确要求统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，形成了从强调编制所有权到重视编制使用权的转向。
(二)以用编自主权促动用人自主权
编制统筹模式强调编制资源的统筹规划、协调配置及动态调整，突出了发挥坚持全国一盘棋、调动各方面积极性、集中力量办大事的显著制度优势。中国共产党作为具有超越性和广泛利益代表性的政党，利用自身政治权威和动员能力让各治理主体、各治理领域服从社会主义国家治理方向，服务于党和国家工作大局。因而，新时代机构编制的创新性改革，就是力图淡化编制资源所有权而强调编制资源使用权的自主性，以编制资源统筹推动编制资源在政府和党委、事业单位之间，乃至在政府和社会之间流动、调配及使用。为此，党的十九大报告在编制统筹模式基础上还提出赋予省级及以下政府更多自主权。
(三)以人才自主权推进人才高质量发展
“贤良之士众，则国家之治厚;贤良之士寡，则国家之治薄。”《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“保障和落实用人主体自主权”，并要求改进单位岗位管理模式，建立动态调整机制，探索高层次人才协议工资制等分配办法。“功以才成，业由才广。”党的二十大报告也明确提出人才强国战略，强调现代化建设的人才支撑，要求必须坚持人才是第一资源，深入实施科教兴国战略，坚持人才引领驱动，加快建设世界重要人才中心和创新高地。为此，有必要完善人才战略布局，在“聚天下英才而用之”中促进人才高质量发展，以有力推动实现人才强国战略。
文献引用格式
徐刚.中国式现代化进程中机构编制的中国特性及时代逻辑——基于理论、制度和实践的分析[J].湖南师范大学社会科学学报,2023,52(03):31-39.
本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2023年第3期基层治理栏目。此为简写版，参考文献从略。
(《湖南师范大学社会科学学报》主编：李培超副主编：尹金凤本文责编：李彬)