“党内法规制度建设理论研讨会”议程
会议地点:上海社会科学院淮海中路总部101会议室
第一单元开幕式(9:00~9:35)
主持人:彭辉副研究员上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心秘书长
1.主持人介绍与会嘉宾
2.主办方致辞
叶必丰研究员上海社会科学院法学研究所所长
潘牧天教授上海政法学院党委副书记
3.简介上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心
刘长秋研究员上海社会科学院法学研究所
拍照、茶歇(9:35~9:50):法学所会议室(432房间)
第二单元(9:50~10:35)
主题报告
主持人:章志远(华东政法大学党内法规研究中心常务副主任、教授)
国内党内法规研究现状与趋势的思考
王伟国(中国法学会党内法规研究中心主任)
与谈人:邹东升(西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授)
第三单元新时代的依规治党问题(10:35~11:50)
主题发言
主持人:莫欣(中共上海市委办公厅法规处副处长)
1.党的领导与中国法治特色理论的生成
欧爱民(湘潭大学法学院副院长)
2.新时代党内法规制度建设问题的几点思考
徐俊锋(上海政法学院马克思主义学院教授)
王建芹(中国政法大学法学院教授)
4.党内规范性文件的概念、属性、定位
王婵(山东农业大学讲师)
与谈人:
董立人(河南省委党校公共管理部主任、教授)
李军(新疆党内法规研究中心主任、新疆大学教授)
第四单元党内法规与国家法的关系问题(13:10~14:00)
主持人:赵运峰(《上海政法学院学报》常务副主编、教授)
欧爱民(湘潭大学法学院副院长、教授)
1.论党内法规与国家法律的关系
李军(新疆党内法规研究中心主任)
2.党内法规与国家法律协同机制新探
马金祥(共青团中央青运史档案馆助理研究员)
3.类型化思维中的党规与国法效力关系
蒋清华(中南大学法学院讲师)
伍华军(武汉大学党内法规研究中心秘书长、副教授)
第五单元党内法规立规问题
(14:00~15:05)
主持人:潘晓岚(北大法律信息网法规中心主任)
叶祝弟(《探索与争鸣》杂志主编)
1.构建党内法规制定质量保障体系
段占朝(上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心副秘书长)
2.通过制定技术规范完善党内法规的路径分析
周航(武汉大学博士研究生)
3.党内法规党言党语与法言法语的界分与融合——基于《纪律处分条例》的三次修订
邹东升(西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授)
4.制定《党与国家机关关系基本准则》推进依法执政的实现
石文龙(上海师范大学法政学院教授)
邓少岭(上海社会科学院法学研究所副研究员)
茶歇(15:05~15:25)
第六单元党内法规的制度实践问题(15:25~16:35)
主持人:王宗正(温州大学法学院院长、教授)
张东红(山西省临汾市政法委常务副书记)
1.监察体系重构视野下的国家监察委职能研究
彭辉(上海社会科学院法学研究所副研究员)
2.党内法规监督检查制度探析
陈一远(山东大学马克主义学院助理研究员)
3.新时代党的农村基层组织制度建设的创新与实践
——以两部《中国共产党农村基层组织工作条例》比较为中心
赵海全(中国政法大学马克思主义学院讲师)
4.党内法规制度的基础实践——以南东街道为例
姚恒衡(上海市黄浦区南京东路街道党工委副书记)
程维荣(上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心副主任)
主持人:王建芹(中国政法大学法学院教授,党内法规研究中心主任)
徐俊锋(上海政法学院马克思主义学院党委书记、教授)
肖晋(中国浦东干部学院副教授)
2.推进依规治党深入人心——提升党内法规制度执行力的举措分析
金成波(中共中央党校副教授、北京党内法规研究研究副会长兼秘书长)
3.董必武党内法规思想研究
马彦(上海政法学院校办助理)
王诚(上海对外贸易大学法学院副教授)
总结(17:40~17:55)
主持人:刘长秋(上海社会科学院法学研究所研究员)
关键词:党内法规;制度规范;制度属性
引言
一概念合理性的多维认知
“党内法规”是一个老概念,又是一个新概念。说它老,是因为在中国共产党的党内生活中,由来已久,从1938年起到新中国成立后,毛泽东及党内其他领导同志就明确使用过“党规”“党内法规”“党规党法”这些概念。说它新,是因为到20世纪90年代之后,“党内法规”这个概念才经由正式文件被赋予了基本内涵。“党内法规”概念经历了一个提出并逐步丰富和拓展其内涵的认知过程,具有历史合理性;它体现着内容丰富、形式多样、层次清晰的党内法规制度及其建设,具有实践合理性;它有力地推动了中国共产党的自身建设、中国特色社会主义法治建设、社会主义民主政治建设,具有价值合理性。
(一)历史合理性
“党内法规”概念从最初的提出到最终在党内统一为规范的表达,经历了一个认识不断深化和系统化的过程。
1.中共六届六中全会(扩大)上毛泽东同志提出的是“党规”“党的法纪”而不是“党内法规”概念。1938年10月召开的中共六届六中全会(扩大)上,毛泽东同志在《论新阶段》的报告中针对党内存在的严重破坏纪律的行为提出:“从中央以至地方的领导机关,应制定一种党规,把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后,就应不折不扣地实行起来,以统一各级领导机关的行动,并使之成为全党的模范”。[1]毛泽东同志使用的是“党规”和“党的法纪”两种提法,而不是“党内法规”。当下研究中之所以有学者认为“党内法规”概念是毛泽东1938年最早提出的,原因是引用文献版本的差异。[2]在这次会议上,刘少奇同志在《党规党法的报告》中指出:“要保证党的团结与统一,除政治上思想上之统一外,条文上亦应规定法律上非团结不可,以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”[3]应该说,当时条件下,党内领导层对于用党的法纪、党的纪律严格党内生活是有着高度共识的。
2.新中国成立后,“党内法规”“党规党法”等概念都有使用。1952年,经毛泽东同志审定的《毛泽东选集》(第2卷)出版,《论新阶段》中使用的“党规”概念被修改为“党内法规”,即“除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。[4]邓小平同志则较多地使用“党规党法”的概念,例如1962年他在扩大的中央工作会议上的讲话中指出如民主集中制,惩前毖后、治病救人等,“这些都是毛泽东同志一贯提倡的,是我们的党规党法”。[5]他在1978年党的十一届三中全会上指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[6]之后,“党法”“党规”或“党内法规”这类概念又在多次会议和多部党的文件中被明确使用。
3.“党内法规”概念经由党内重要文献确认成为正式的规范表述。“党内法规”具备正式规范性表述,源自1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,文件对什么是党内法规,党内法规重点规范什么内容,以及制定主体和修改程序等都作了明确规定。1992年党的十四大修改的《中国共产党章程》,首次在党内根本大法中确认了“党内法规”的概念,“党内法规”具有了最高的“法定依据”。《中国共产党党内法规制定条例》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《党的十九大报告》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》以及中央党内法规制定工作的两个五年规划等重要文献,都统一使用“党内法规”这一概念。“党内法规”最终实现了正式的、统一的、规范的表述。
(二)实践合理性
在革命、建设、改革开放和中国特色社会主义进入新时代的历史进程中,实践不断地提出新问题、新任务,党内法规也就在不断解决实践提出的问题的过程中日益丰富和规范起来了。
1.新民主主义革命时期的制度建设实践。1921年,中国共产党第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》。这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规。作为党的重要历史文件,第一次在规范形式中确立了党的政治原则和组织原则。1922年,党的二大制定的第一部《中国共产党章程》,成为党的历史上最早具有最高法定依据的党内法规制度。随后党的三大出台了《中国共产党中央执行委员会组织法》(1923年)。基于环境的变化和形势的要求,党的六届六中全会通过的系列“决定”标志着党内法规建设开始受到高度重视。1938年,中共中央政治局决定成立中央规则起草委员会,这是党的历史上首个负责党内法规事务的机构。党的七大之后相继推出了《关于建立报告制度》《关于健全党委制》和《中央关于建立报告制度的补充指示》等文件,为加强党的领导、严格党的纪律提供了制度保障。
2.社会主义建设时期党内法规制度建设。新中国成立后,中国共产党开始了全国范围的执政。到党的八大召开时,党和国家都发生了巨大的变化,执政党的地位也使自身面临着新的考验,因此,“党除了应该加强对于党员的思想教育之外,更重要的还在于从各方面加强党的领导作用,并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定,以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。[7]由此,《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953年)、《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》(1954年)、《中央关于今后庆祝党的诞生纪念日的办法的决定》(1953年)、《中央关于党内同志之间的称呼问题的通知》(1965年)等法规的出台适应了当时加强党的领导和执政实践的需要。
3.改革开放以来党内法规建设的新发展。改革开放以来,党内法规制度的建设更加积极主动地配合党和国家工作的大局。党的十二大修改了党章,制定了《中共中央关于任免国家机关领导人必须严格依照法律程序办理的通知》(1984年)、《关于党内政治生活的若干准则》(1980年)、《中国共产党地方组织选举工作条例》(1994年)、《中国共产党党员权利保障条例》(1994/2004年)、《中国共产党发展党员工作细则》(1990/2014年)等党内法规和规范性文件,通过这种方式使执政党可以更快地适应改革开放新形势和新任务的要求。其间,为加强党内法规建设,中央批准成立中共中央办公厅法规室(后独立成立中央办公厅法规局),承担中央制定党内法规等方面的具体工作。
党内法规的实践是随着时代的变迁和解决党自身面临的问题、社会生活提出的实际问题的过程中逐步向前推进的。新民主主义革命时期,毛泽东同志提出“党规”是因为当时党内存在破坏党的纪律的现象;在社会主义建设时期,党的全面执政需要用更明确更规范的党内法规来引导建设和约束自身;改革开放后,需要通过党内法规来重塑党的政治秩序;中国特色社会主义进入新时代,更加需要执政党把政治建设摆在首位,把制度建设贯穿党的建设始终,全面从严治党,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。党内法规的实践本身更好地反映了其作为概念所具有的实质、特征与运作逻辑,以及将其作为核心范畴和分析概念的合理性。
(三)价值合理性
党内法规有利于在大众面前树立起一面高扬执政党理想和价值观的旗帜,展示政党的宗旨和性质;有利于坚持党要管党、全面从严治党、依规治党,实现党的建设科学化;有利于深化全面依法治国的实践,促进社会主义法治体系建设。
1.党内法规是党的理想、宗旨、性质的文本载体和展现方式。通过党内法规,人们可以看到中国共产党是有着远大理想和共同理想的党,是以人民为中心、为人民服务的党,是坚持民主集中制、全面从严要求自己的党。1875年恩格斯在致倍倍尔的信中说:“一般说来,一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。但是,一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜,而外界就根据它来判断这个党。”[9]因此,体现在党内法规制度文本中的是党的核心理念、核心价值观的逻辑性表达。党内法规还是政党文明发展程度和发展水平的标识,预示着执政党强大的生命力和前景。党内法规还具有强烈的外部效应,即通过党的建设的规范化、制度化、程序化,通过党的领导干部和广大党员行为的规范,深化政党治理现代化的同时,增强人民群众对中国共产党的支持和认同。
2.党内法规为全面从严治党提供了基本的制度遵循。在复杂的国际国内环境中,我们党清醒地认识到:“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。”[10]所以,巩固党的执政地位,必须全面从严治党。治国必先治党,治党务必从严。“要健全完善制度,以党章为根本遵循,本着于法周延、于事有效的原则,制定新的法规制度,完善已有的法规制度,废止不适应的法规制度,健全党内规则体系,扎紧党纪党规的笼子”。[11]党内法规是全面从严治党的长远之策、根本之策,意味着党必须依据特定的规则和程序,恪守制度的边界。除了规范党员权利和义务,规范权力结构与运作,更在于形成强有力的组织观念、规矩意识、纪律观念。“只有严明党纪才有政党自身的生命力”。[12]党内法规规范化、科学化、体系化程度的提升,能够确立起全党共同遵循的行为准则,逐步构建严密的制度之笼。
3.党内法规体现了全面依法治国的根本要求,对于实现国家治理现代化具有重要意义。“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。[13]党内法规是当代中国国家治理体系和法治体系的重要组成部分。中国特色社会主义进入新时代,实现全面依法治国必须要尽快健全党内法规制度体系,推动依规治党、制度治党和依法治党一体化建设。坚持以党章为根本构建党内法规制度体系,使党内法规制度与国家法律相衔接,使党内法规制度体系与全面依法治国战略相协调。强化党内法规的针对性,坚持提高党内法规的执行力,通过完善党内法规来推进国家治理体系现代化。
二概念的内涵与属性
明确和规范“党内法规”概念的内涵,意味着人们对党的制度建设实践的认识从感性阶段进入到了理性阶段,意味着对党内法规实践表面的、片面的、零碎的认识,进入到了内在的、系统的、整体的认识,也意味着这种认识抓住了事物的本质。因此,党内法规概念,既是对已有的知识和认识的总结,又是我们进一步认识和分析党内法规制度建设的工具。
(一)如何界定“党内法规”
当然,党内法规制度建设总是会随着实践的拓展和理论的深化而进步的,关于党内法规的认知也在不断地提升,对党内法规的界定也在不断丰富和完善。例如《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中提出:“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”[17]如此一来,党内法规的制定主体范围又会有进一步的拓展,以符合党内法规探索的实际。党内法规概念的内涵要保持空间的开放性,为党内法规实践探索和理论思考成果的转化创造条件。
(二)党内法规的属性
1.党内法规具有政治属性。中国共产党是具有崇高政治理想和严明政治纪律的马克思主义政党。讲政治、加强党的政治建设、遵守政治纪律和政治规矩等都是党提出的规约自身的要求。在长期的革命、建设和改革开放实践中,我们党始终高度重视如何更好地维护党的权威,保持党的团结统一,防止由于分歧和分裂给党带来巨大的冲突和伤害。始终高度重视坚守“以人民为中心”的政治价值观内核,不忘建党初心、立党根本、执政基础和力量源泉,坚持党性和人民性相统一,把人民放在心中最高位置。始终高度重视动员和凝聚党内力量,统筹和协调社会力量,坚持问题导向,不断解决中国社会所提出的各种问题和挑战。党内法规为“党要管党、从严治党”提供了根本性的制度保障,确保党能够正确制定纲领和政治路线,用党的纲领、路线和方针政策统一全党的思想和行动,正确处理党内矛盾、解决突出问题,确保全党思想上政治上高度统一、步调一致,为实现党的政治使命和政治目标努力奋斗。
2.党内法规具有法的属性。中国共产党的党内法规,不是一般政党的党内法规。党内法规的这种特殊性是由中国共产党本身的特殊性决定的。《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位。“中国共产党依法领导国家,依法执政所依之‘法’却不仅包括国家法律,而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的,但是,由于中国共产党在中国的特殊地位,党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务”。[18]因此,对执政党的公权力进行规范,把权力关进制度的笼子,不仅要通过国家法律,也应通过党内法规规范其正确行使。同时,党内法规的“法”是党运用法治思维在管党治党方面的制度成果,表明了其与一般性政党制度的差异。另外,“党内法规”具有明确的调整范围,有专门的制定、认可和解释机关,有作为裁判和强制的程序与措施,对国家法所蕴含的基本特征的借用表明了其规范性、权威性与严肃性,有利于实现管党治党、从严治党。
3.党内法规具有制度属性。制度是由规范、规则、惯例等集合而成的稳定结构。这种结构既包括规则,又包括内涵于规则之中的价值观念。因此,制度能够影响组织和成员的行为,也能够解释组织和成员的行为。制度具有权威性,就会促使规范对象考虑其行为是否符合规则,是否做出自觉的选择。随着社会的发展,执政党需要将过去好的经验与做法固定下来,根据新的情况构造制度规范,以适应形势的变化和时代的要求。党内法规制度建设,既体现无产阶级政党建设的内在要求,也是对现实生活所提问题的积极回应,能够为党的建设提供规范依据和制度保障,为党的建设增添新的活力和动力,保证党的建设制度化、规范化、程序化。
(三)党内法规的一般性特征
作为一种制度形式,党内法规主要具有以下几个方面的特征:其一,规范性。党内法规是对党的宗旨、理念和价值观的具体落实,是对党的建设实践形成的成果经验和优良传统的总结与提炼。其表现形式是条文式的制度文本,具体名称表述为党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其二,统一性。党内法规是经由特定程序制定和颁布施行的,它要调整的对象既包括党的各级组织,也包括全体党员等,因为体现了党的共同意志,对从中央到基层的各级组织、从党的领袖到全体党员来说,都是必须遵守的行为规范,没有组织和个人可以超越、违背党内法规。其三,强制性。党内法规具有普遍的约束力,全体党员和各级组织都要严格遵循。违反党内法规的党员要受到警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分;违反党内法规的党组织,则会受到解散或改组的惩戒。其四,稳定性。党内法规一经制定和颁布,便具有了一定期限的持续性。尽管随着时代发展和形势变化,党内法规会相应做出调整,但基本原则、总体框架、重点内容、主要精神等内容是结构性的,不会因个人的好恶而改变,具有稳定性和持久性。
三概念的边界:比较的视角
(一)党内法规与国家法律
(二)党内法规与党的规矩
习近平总书记在中纪委十八届五次全会上指出:“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。”[23]从逻辑关系上,党的规矩是个大概念,它包括三个方面的内容:即以党章为党内总规矩的党内法规,宪法和法律以及传统和惯例。所以,党内法规从属于党的规矩,是党的规矩的重要组成部分。传统和惯例是不成文的规矩,不一定通过规范的法规形式表达,但因为是长期形成和传承的,在管党治党方面的约束性作用也是非常重要的。党的纪律则是党员应当遵守的具有禁止性约束力的行为准则。党内法规和党的纪律有交叉重合的部分。党内法规除了规定党的纪律之外,还规定党员权利和党的组织结构;党的纪律内容比较广泛,并非所有的纪律都由党内法规来规定,有些可以通过党的规范性文件来实施。将宪法法律也明确为党的规矩,体现了执政党的高度自觉,即自觉置于宪法和法律规范之下。
(三)党内法规与党的制度
“制度”概念是比较广延的。我们可以从宏观方面来理解制度,例如社会制度、政治制度、国家制度、政党制度,也可以从微观视角来理解制度,例如会议制度、公示制度。我们可以将党章理解为制度,也可以说基层党组织“三会一课”制度。就“党内法规”和“党的制度”这两个概念来讲,“党的制度”所延展的范围要比“党内法规”宽泛,执政党所坚持和遵循的基本原理和重大原则、各种具体规定和要求等都属于制度范畴。所以,党内法规是党的制度的一个方面。在制定主体方面,“党的制度”的制定主体显然也比“党内法规”的制定主体更具开放性,因为至少是省级及以上党组织才可以制定党内法规,而党的基层组织如党支部也可以制定自己职责范围内的制度。在具体表现形式上,党内法规体现为固定格式的成文文本,党的制度既包括成文的党内法规,也包括不成文的传统、惯例和习惯。二者也存在紧密的联系,从“党内法规制度”和“党内法规制度体系”这样的概念可以看出,党内法规和党内制度都是党的制度建设的重要组成部分。
(四)党内法规与党的政策
我们说的党的政策,主要是指中国共产党在特定历史时期为实现党的任务而制定的行动纲领、指导方针和基本原则。“决定”“意见”是党的政策的一般表现形式。党的政策对内可以直接约束党员,对外也可以约束其他社会主体。例如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中既对党的组织、机构有要求,也对国家机构、社会团体有要求。“党内法规”与“党的政策”的区别在于:从内容上看,“党的政策”一般是针对宏观的、原则的、方向性的问题作出规定,而“党内法规”侧重于规定行为的具体方面;从运作机制上看,“党的政策”具有较大灵活性,形势发生变化,政策会及时调整,而“党内法规”相对来讲具有较高稳定性,调整和变化遵循严格的法定程序;从表现形式上看,“党的政策”的文本体现为段落式的表达,而“党内法规”则体现为条文条款式的展现。另一方面,“党内法规”与“党的政策”同样是紧密关联的。党内法规的制定要以党的根本性政策为依据,党的具体政策则必须以党章和党内法规为依据。党的政策的执行需要党内法规作为支持,但党内法规反过来也会规约党的具体政策。在党内法规的试行探索阶段,也是党的政策发挥关键作用,并逐步走向成熟和转变为党内法规的阶段。
(五)党内法规与党内规范性文件
党内法规制度建设是中国共产党加强党的建设、全面从严治党的重要内容和基本路径,也是实施依法治国方略和实现依法执政的必然要求和重要保障。党内法规制度建设的目标是到建党一百周年时要形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,同时随着实践发展而不断丰富完善。时代提出的问题为我们的研究提供了广阔的空间。在已有研究基础上,分别从哲学、社会历史和制度等角度,以党内法规研究为牵引,深化政党制度、政党建设、政党与国家关系、政党与社会关系等主题的研究具有重要的理论意义和实践价值。
[内容提要]党内法规作为管党治党的规矩,是中国共产党制定和实施的有关党自身建设的规范,是应当能够调整且一般只能用以调整党内关系的规范,是对于党员及各级党组织而言具有法律性质但又不同于国家法的规范。党内法规既具有法律属性,又具有政治属性,基于管党治党的需要,其政治属性应当优先于其法律属性。党内法规的法律属性与政治属性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法,而更宜固守其与国家法的边界。
[关键词]党内法规法律属性政治属性国家法
正文
一、党内法规概念的演进及其意涵
1.党内法规概念的演进
2.党内法规概念的意涵
应该说,从党内法规这一概念之名称的演进来看,党内法规这一概念经历了一个从最初使用“党内法规”到一度使用“党规党法”“党的制度”等类似概念,再到重新使用“党内法规”,并最终确立这一概念之正统性地位的发展过程。在这一过程中,之所以会选择“党内法规”这一概念并不是偶然的,而是在于“党内法规”有其特定的内涵,其中的每一个字都具有特定的意指。这一概念适应了中国共产党管党治党的需要且很好地解决了党规与国家法之间的关系问题。
(4)党内法规的“规”。党内法规的“规”表明了党内法规作为法在我国法治体系中的定位,即党内法规是具有法律性质的规矩,是我国社会主义法治体系的组成部分,是我国法治建设必须重视且加强的基本内容之一。正如十八届四中全会《决定》所指出的,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。但另一方面,党内法规又不完全等同于国家法律,其在定位上要下位于国家法律,在效力上则要低于国家法律。因为“法律性质的规定(规矩)”只是表明这些规定具有法律性质,党员以及各级党组织应当将它们作为法律来遵守,但并不意味着这些法规已经达到可以被称为国家法律的程度,它们并不是完全意义上的法律,与国家法律存在着一定差别,属于非国家法的制度体系。就此而言,党内法规的“法规”表明了既其自身的法律属性,表明了其在我国法治体系中的法的定位,又暗示了其与国家法的不同。
综上所述,“党内法规”这一概念包含着如下意涵:党内法规作为一种管党治党的规矩,是中国共产党制定和实施的有关中国共产党自身建设的规范,是应当能够调整党内关系且一般只能用来调整党内关系的规范,是对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力,但又不同于国家法的规范。党内法规姓“党”不姓“国”,党内法规是党规而非国法。党内法规的“党姓”,决定了其作为我国社会主义法治体系的重要组成部分,是管党治党的基本依据,是从严治党的制度保障。而党内法规是党规而非国法的意涵则表明,党内法规对于我国法治的保障是通过其发挥管党治党的作用来加以实现的,党内法规通过管党治党,能够使党的活动始终被控制在宪法和法律允许的范围之内,确保其依法执政,可以进一步提高党运用法治思维和法治方式的能力,增强党在处理各种事务中的效率和应变能力,提高其依法治理的能力。
二、党内法规的属性分析
作为“党要管党,从严治党”的制度保障,党内法规之所以能够适应管党治党的需要,其原因在于党内法规既具有法律属性,又具有政治属性,是集合了政治与法律双重属性的党内规矩。法律属性与政治属性共同构成党内法规的基本属性,使党内法规成为一种既具有法律性质而能够对党员及各级党组织发挥法律的作用,又不同于国家法律的规范;成为一种既能够适应我们党管党治党实际需要,又可以被纳入我国社会主义法治体系,从而能够与党领导制定的国家法律保持协调一致的重要规范。
1.党内法规具有法律属性
作为一种法,党内法规与国家法一样,都需要具有规范性、指导性和约束力,违反了其规定需要承担相应的后果。与“党规”“党的制度”等其他类似的意指党内法规的名称相比,“党内法规”这一提法显然更凸显了其规范的法律属性,是党运用法治思维在为自己及其成员立规建矩时必然选择和采用的一个更为科学准确的概念。基于党内法规的法律属性,党内法规需要具备并保持其作为法所必须具有的权威,必须在党内得到毫无保留地一致遵循。“党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求,体现党建的实践经验,又要具有全局性和前瞻性,创立这样一些法规必须考虑很多因素。”在适用性上,党内法规与国家法一样,具有平等适用性,任何党员及党组织都必须严格遵循,党内不允许存在可以不受党内法规约束的组织和个人。在内容上,党内法规也需要保持必要的稳定性,不能朝令夕改,任意变动,以免失去其作为法所应当具有的严肃性。同时,党内法规的制定和实施需要遵照相应的程序,需要增强规范性与程序性,需要尽可能多地征询党员和各级党组织的意见和建议,做到民主立法、科学立法。
2.党内法规具有政治属性
党内法规作为党内规矩,不仅具有法律属性,更具有鲜明的政治属性,即它是政治的产物,是党出于管党治党需要而制定和实施的具有法律性质的规定,是党保持其先进性和纯洁性的制度要求。党内法规不仅名“法”,更姓“党”,更具有党性。党内法规作为法,需要具有权威且需要被一体遵循。这是其法律属性的重要体现。而党内法规作为要求上更高且内容上更严的治党规范,则是其政治属性的集中体现,是党讲政治、讲党性的必然结果。党内法规具有法律属性,需要遵守法治建设的一般规律,例如:需要保持内容的适当稳定性,需要增强制度的必要权威性,需要尊重并保护党员的权利;但其政治属性则决定了它又必须遵循政治建设的一般规律,需要适应并服务于政治的需要,适应并服务于党的建设的需要。就其法律属性与政治属性的关系而言,党内法规的法律属性从属于其政治属性,并以其政治属性作为存在的前提。这是因为,党内法规本身是政党政治的产物,其存在和发展的前提是管党治党的需要。脱离了政党政治,脱离了管党治党的需要,党内法规便失去了其存在的必要性。以此为基点,党内法规更具有政治属性,且其政治属性优先于其法律属性。
基于党内法规的政治属性,党内法规需要契合党要管党治党的实际需要,必须能够体现党的先进性并有助于保持党的纯洁性,必须始终坚持其“党姓”与党性,始终坚持以相比于一般群众更高的行为标准、更严的内容要求为党员及各级党组织建规立矩。作为具有政治属性且其政治属性要优先于法律属性的党内法规,其制度设计必须正确反映党的建设的规律,科学预测党的建设的未来发展趋势,不断增强制度规范的前瞻性。“坚持制度执行的实用高效性,要按照‘于法周延’、‘于事简便’的原则,注重制度执行的效果。”同时,基于党内法规的政治属性,其在适用的过程中,应当优先于国家法而对党员适用。因为只有其优先于国家法而得到适用,才能够避免出现以往党员违法犯罪时经常会出现的、以国家法中的惩罚替代党纪处罚的情况,从而可以很好地保障党用来管党治党的、相比于国家法要求更高且规定更严的制度切实得到实施,并以此充分体现中国共产党全面从严治党的决心,突出党的先进性。
三、党内法规不宜上升为国家法
作为我国社会主义法治体系的重要组成部分,党内法规既具有法律属性,又具有政治属性。这是党内法规作为法所特有的制度优势。党内法规的法律属性决定了其与一般政治规矩相比,更加规范,更具权威,更有约束力;而党内法规的政治属性则决定了其属于党规而非国法,其更适合调整党内关系而非党外关系,其更适合用来管党治党而不是用来治国。然而,在学术界,不少人却主张将党内法规上升为国家法。笔者以为,这一建议尽管具有好的初衷,却容易混淆党内法规与国家法的界限,使其调整领域趋向统一,从而改变党内法规的性质,使其丧失自身的制度优势。
值得指出的是,不少学者主张将党内法规上升为国家法,实际上是混同了党内法规与党的政策之间的关系。党的政策作为党治国理政的主张,无论在理论上,还是从国家管理与社会治理实际需要的角度看,都可以甚至应当被上升为国家法,因为政策本身就是法律的前导;而党内法规则不同,党内法规作为党管党治党的规矩,其适用范围要狭窄很多,更适宜在调整党内关系上发挥作用。党内法规、党的政策与国家法律之间的关系及运作机理是不同的。对此,我们必须保持清醒的认识,切忌将党内法规混同于党的政策,并切忌基于党的政策可以上升为国家法的原理而做出党内法规也应当上升为国家法的推论。
四、结束语
全面从严治党永远在路上,而全面强化党自身的建设也只有进行时。这就决定了党内法规存在与完善的必要性与必然性。党内法规作为党加强自身建设的制度保障,是在“党要管党,从严治党”的现实需求中形成,并在依法治国的宏观背景下逐步发展和壮大起来的,也必将随着党管党治党的需要以及依法治国的更深层次需求而逐步得到健全和完善。党内法规作为管党治党的制度规范既具有法律属性又具有政治属性,且其政治属性优先于法律属性。这就决定了党内法规作为一种制度与党的其他制度以及与国家法的不同。这种不同是党内法规作为一种制度或法所特有的优势。党内法规与国家法的不同使得党内法规不宜被上升为国家法,而应当尽可能地固守自己的疆界,与国家法相互支持、相互配合,并共同作为我国社会主义法治体系的组成部分而在国家治理中发挥作用。这是全面推进依法治国战略的内在需要,也是贯彻落实全面从严治党战略,加强党的建设的必然选择。