在宪法和法律上,监察委员会是国家的监察机关,监察权是国家权力即国家监察权,应是毫无疑义的。但在“两委”合署体制下,监察委应界定为政治监督机关,监察权则应定性为政治监督权。合署体制在中国的政治构造及其结构和体制上,既实现了党和国家与人民及其监督三位一体的有机统一,也实现了国家政治功能的统合。这种监督是党和国家的自我监督,实质是“督政”、监督“政治”,本质上即政治监督。其不同于当前新形势下的政治监督,也不同于法律监督、执法检查监督等。纪委监委反腐败斗争必须增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,执纪执法必须坚持“纪法融贯”,运用“四种形态”转化,达到“惩前毖后、治病救人”目的等,这都表明了其政治监督之机关以及权力的本质属性和特征。
关键词：监察委员会合署办公监察权政治监督机关政治监督权
国家监察体制改革,作为党和国家在政治领域开展的一项事关全局的重大政治体制改革,在整体上引起了党和国家既存的政治结构、政治关系、国家制度以及国家机构与国家权力的结构性变迁。不仅在制宪意义上完善了我国宪法的体例和结构,架构起了新的国家制度而生成了新宪制;还调整和优化了党政结构,进一步理顺并加强了党政关系而强化了党的集中统一领导,丰富和发展了中国特色社会主义民主政治的实质内涵。与此同时,还形成了“一府一委两院”的国家机构新格局,以及立法权、行政权、监察权、审判权、检察权相互独立的国家权力谱系。
监察法作为公法部门中的一部新法,与传统公法中的其他部门法之间存在显著的差别,这种差异性主要表现为监察法的政治性明显强于其他部门法,而受监察法调整和规范的监察机关、监察权,也因此在一定程度上具有了政治机关、政治权力的属性特征。为此,有关监察机关究竟是何种性质的机关,监察权究竟是何种属性的权力的问题,在理论和实务界还引发了诸多争论。在学理上合理地定位监察机关、界定监察权的属性,是理论认识和理解国家监察体制改革,以及掌握监察权运行的制度逻辑与基本规律的基础和前提。而对于应如何看待国家监察体制改革,以及应如何认识和理解监察权属性特征的问题,我们认为还是应当立足于党和国家具体展开这项改革的逻辑与方法。
一、理论脉络:有关监察权属性的代表性观点及其学理纷争
(一)纯粹单一的国家权力说
改革试点之初,有学者就指出,国家监察体制改革,基本的目标与任务在于建立党统一领导的反腐败机构,并指出该机构是独立且平行于行政机关、司法机关的国家机关,是执法监督机关,“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,其准确的法律定位应是专门的监督机关”,一级人大下所形成的则是“一府一委两院”的权力格局。换言之,监察委员会即便承担反腐败的任务,但在法律定位上其仍是国家机关,或者说是专门的监督机关,监察权是一项与行政权、检察权、审判权相平行而独立的国家权力。与此同时,就监察委员会是一个全新的国家机关、监察权是一项独立的国家权力这一观点和看法而言,同时期还有学者亦认为新创设的“监察机关不是任何现有国家机关的工作部门,而是同人民政府和其他各个国家机关平行的完整意义上的国家机关,宪制上配合制约的权力关系也必将延伸至这一新的国家机关”而这也就意味着,监察权构成一项新的独立的国家权力。
可见,以上观点,无论是认为监察权是新的独立的国家权力、国家监督权、“治权”之权力监督权力,抑或者是监察权本身等,其最终都指向监察权是纯粹单一性质的独立的国家权力。也就是说,监察权是一项新的独立的国家权力,其本质属性就是国家监督权,或者说是监察权本身。
(二)混合性、复合性的国家权力说
有学者基于监察权综合性、复合性、混合性权力的实质内在及其权力运行的形式外观,认为监察权是多项不同性质权力混合、综合、融合的产物。例如,有学者基于改革的顶层制度设计指出,监察委员会既不同于党的机关,也不同于行政机关、司法机关,是集党纪、行政、法律等监督形式于一体而具有综合性、混合性、独立性的机关,其职权亦具有综合性、混合性。同样的,还有学者认为,监察权是一项由国家法律专门授予而“兼具行政性与专门调查性”且具有专属性的权力。换言之,这种看法和观点认为,由于监察机关混合了党纪、行政与检察等机关的监督职能,监察权亦因此而具有了综合性与混合性权力的特征,或者说监察权是一项综合性权力、混合性权力,是党纪、行政、司法三大性质不同的机关职权综合、混合的产物。但是,监察机关仍是独立的机关,监察权亦是一项独立的权力,只是其权力属性具有多元混合性的特征而已。
还有学者指出,这项改革实质在于重新配置监督权,监察机关因改革而拥有了宪制机关的地位,而监察权亦由此成为一项宪定权力,并认为“这里的监察权或许是一种混合型的权力”,既具有代表制民主下的代表责任,又在一定程度上享有行政调查处置权,还包括一定司法性的权力。有学者则进一步指出,国家监察体制改革,将行政权、司法权、纪检权融合而生成了国家监察权。也就是说,监察权并非仅仅是行政、司法、纪检三大机关权力的混合、综合,而是这三大机关权力相融合的产物。对此有学者指出,监察委员会作为独立的国家机关,其监察权由行政监察权等不同属性的权力整合而成,脱胎并独立于行政权,因其在权源上具有天然的行政权属性等,故是一种“复合性”而非“综合性”的新权力形态,是党统一领导下由人大产生的新型独立的复合性国家权力。
有学者进一步指出,作为宪法上国家机关的监察委员会是行使政务监察权和刑事监察权的国家监察机关,而合署体制下的监察权则同时包括了党的纪检、政务监察和刑事监察等权力。持相同观点的学者亦指出,应将监察委员会定位为国家监察机关,并指出因监察机关兼具行政与司法两机关属性,故其所行使的监察职权兼具行政管理职权和检察权的双重色彩,即监察权具有复合性。依照这种观点,作为国家监察机关,监察委员会只能行使政务监察权与刑事监察权,或者说行政管理职权和检察权,不能行使党的纪检权;而基于合署体制,监察权却涵盖了以上三种权力,是三种权力混合、整合的产物。
与“纯粹单一的国家权力说”不同的是,此种观点认为监察权是或具有行政权属性,或具有司法权属性等的混合型、复合性权力,而其相同之处则在于都认为监察权是一项独立的国家权力。
(三)政治权力说
“监察机关是政治机关、监察权是一项政治权力”的破题,可谓是:一石激起千层浪口,甚至于,在学理上几近完全颠覆了学者们对既有的法学知识体系、理论体系,尤其是时下的话语体系的普遍性认知和基本共识。而具体就“监察权是政治权力”这一观点来说,监察体制的改革实践论者基本都是持这样的观点,即从纪检监察合署办公的顶层制度设计出发,立基于合署体制下实行的“一套人马,两块牌子”的机构运行模式,从政治体制改革以及其所塑造和生成的权力运行的体制机制的视角来定位监察委员会,理解和认识监察权。
具体而言,这种观点认为,监察委员会就是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,而不是行政机关、司法机关。对此,有论者基于加强党的集中统一领导这一改革的根本目的,以及合署体制下监察委员会不设党组、不决定人事的实际进一步指出,监察委员会本质上就是党的工作机构,是实现党和国家自我监督、党的纪检与国家监察有机统一的政治机关,政治属性是其第一属性、根本属性。还有论者则指出,要正确理解和认识监察机关、监察权的属性,就必须要准确把握其政治属性,作为党统一领导下为实现党和国家自我监督而履行国家监察职能的专责机关,其所从事的是政治活动,执行的是政治任务,监察委员会是反腐败工作机构,是政治机关,监察权本质上是政治权力,也就是说,政治属性是其第一属性、根本属性。
不难看出,以上改革实践论者的观点是一脉相承的,即基于改革的目标以及监察委员会与监察权的顶层制度设计及其运行机制的特征等,认为监察机关是纯粹的政治机关,监察权是纯粹的政治权力。甚至可以说,这一观点在很大程度上代表了改革决策者们对于监察机关与监察权的基本看法和观点。
(四)政治权力与国家权力双重属性说
双重属性说这种观点可谓是折中说,在改革实践论者提出“政治机关、政治权力”的观点以后,折中说开始在学界流行起来。双重属性说既兼顾了监察机关、监察权作为政治机关、政治权力的政治属性,也兼顾了宪法法律所明确规定了的国家机关、国家权力的属性定位。而且,这一观点基本上将监察委员会、监察权的定位及其属性限定在了相对确定的范畴之内,更进一步说,即排除了监察机关、监察权是行政机关与行政权、司法机关与司法权的定位和属性。
此外,还有学者认为监察委员会兼具政治性和法律性,“介于民意机关与司法机关之间,属于‘政法机关’”,政治性表现为党和人民意志的统一性,法律性则表现为可依法进行调查侦讯。更进一步来说,即监察机关作为具有政治机关、政法机关属性的国家机关,行使监察权,既要遵循政治权力的运行逻辑而遵守政治规矩和政治纪律,也要遵循国家权力的运行逻辑而严格遵照宪法法律的规定,其运行过程既集中体现党和人民意志相统一的政治性,也客观反映监察权依法行使的法律性。
(五)其他的观点学说
当然,除以上观点外,还有其他观点。例如,还有学者认为我国宪法所确立的监察权是具有独立性的准司法性的权力;监察委员会应定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构,监察权是现代公共权力“第四权”;监察权为“第四极权力”,本质上为主权性权力之监督权的具体化,是人民主权的一体两面。甚至有学者还认为监察权是一项“道德权力”,是“道德权力在社会主义国家的法治表述”。
综上所述,这些有关监察委员会的定位及监察权属性的代表性观点,都在一定程度上反映出了监察机关以及监察权的属性特征。但同时也应看到其中一些观点的片面性,甚至于完全脱离了我国政治制度和监察法治的客观实践要求。这不仅不利于从整体上把握国家监察体制改革的政治逻辑、法治逻辑与方法论,也难以准确、合理地理解和认识监察机关、监察权的属性特征。
二、监察权属性之审思:“守”与“破”及其“立”在理论上的差序格局
从以上梳理中可以清楚地看到,基于宪法、监察法等对监察机关、监察权的明确规定和界定,在宪法法律层面将各级监察委员会定位为与“一府两院”相平行的国家机构、专责履行国家监察职能的国家机关、国家的监察机关,认定监察权是与行政权、检察权、审判权相独立的一项新型的国家权力,应是不会产生任何争议和异议的。但即便如此,学界学者们的观点和改革实践论者的观点,在监察委员会和监察权的“政治属性”这一问题上,仍未形成统一且难以形成一致的观点和看法。
(一)现实检视:深化改革对传统法学理念的冲击以及监察权双重属性之显现
例如,在这项改革试点之初,最早结合试点方案系统阐述这项改革之意义和任务的学者就指出,改革所建立的党统一领导的国家反腐败工作机构,是一个与行政机关和司法机关平行的执法监督机关,是“一个独立的国家机关”。在改革实践论者抛出“监察委员会是政治机关、监察权是政治权力”这一独具特色的命题性观点之前,其他学者普遍认为新组建的监察委员会是与行政机关、司法机关平行且独立的国家机关,监察权则是与行政权、司法权相独立的一项国家权力,即便是认为监察权是复合性权力、混合型权力、现代公共权力“第四权”等,其也几乎都认为监察权是一项新的国家权力。
之后,随着“监察委员会是政治机关、监察权是政治权力,政治性是其根本属性、第一属性”正式被改革实践论者明确提出,学者们的观点才逐渐由一元化的“国家权力说”走向了“双重属性说”,即认为监察机关既具有政治机关的属性,也具有国家机关的属性,监察权既是政治权力,也是国家权力。
当然,即便“双重属性说”逐渐流行并占据了主导地位,也并非所有的学者都认为监察机关具有双重属性,亦并非所有的学者都认同监察机关是政治机关、监察权是政治权力这样一种观点。例如,有学者指出,改革决策者将监察机关定位为政治机关,既不具有宪法法律根据,也没有任何党章和党内规范性文件依据。可见,有学者对于监察机关、监察权是政治机关、政治权力的定位和定性仍持保留的态度。
但不争的事实是,国家监察机关与党的纪检机关合署办公的顶层制度设计,实行“一套工作机构,两个机关名称”,即“一套人马,两块牌子”这样一种组织和体制运行模式,这使监察机关以及监察权在实际运行过程中较其他国家机关和国家权力,明显具有了更为浓厚的政治属性。易言之,监察机关和监察权既具有国家机关、国家权力的属性,同时还具有政治机关、政治权力的属性。即便是以上不认同监察机关、监察权是政治机关、政治权力这一观点和看法的学者,基于对纪检监察合署办公的体制以及反腐败工作接受党委领导这一客观实际的考量,也指出“改革决策者将这一机关定性为‘政治机关’确有一定的根据”。这也就意味着,即便是不认同监察机关是政治机关的定位、监察权是政治权力的定性,但基于现实的考量,其仍然在一定程度上认可监察机关、监察权具有政治机关的属性特征,或者说认同监察机关的政治性。
如此说来,基于党对纪检监察工作的全方位领导,纪检监察合署办公体制的制度构造,在监察机关、监察权具有鲜明的政治特征以及政治属性这一点上,同样也是能够形成基本共识的。而综合监察委员会与监察权所具有的国家机关、国家权力以及政治机关、政治权力的属性特征,上述无论是学者们所认为的监察权是纯粹单一的“国家权力”、“混合型、复合性的国家权力”及其观点,还是其他的如“道德权力说”“现代公共权力‘第四权’说”等观点,以及改革实践论者所持有的“政治权力说”等观点,其对于监察权属性的理解和认识都存在有失偏颇之处。
“国家权力说”以及其他的“第四权说”“道德权力说”等观点,忽略了在党的集中统一领导下实行的纪检监察合署办公运行体制以及其具体所实施的“一套工作机构,两个机关名称”这一组织运行模式的特点和独特性,即政治权力的属性特征;而“政治权力说”则完全忽略了监察权具体由宪法法律所授予,且必须严格依照宪法法律的规定行使权力这一国家权力运行的基本前提和事实,即忽略了监察权作为国家权力、法律权力的基本属性。相形之下,“国家权力与政治权力双重属性说”更为合理,也更能体现监察权所具有的一般与特殊的属性特征。这也就意味着,从属性特征上来说,监察权既具有一般意义上国家权力的法律属性,也具有特殊的政治权力的政治属性,而对于监察委员会的基本定位以及监察权的定性也应从政治性和法律性上来界定,这亦更符合深化国家监察体制改革的目的以及合署办公体制的构造模式及其实际运行。
(二)理性反思:对“道德权力说”等观点和看法之评析
在有关监察权属性的所有观点之中,我们注意到出现了“道德权力说”这样的观点和看法,我们在此对将监察权定性为“道德权力”的观点进行简要评析。从更为开放、包容的学术表达以及理论和学术观点的争鸣上来说,这样的理论研究及其智识成果不仅能够拓展我们的理论视野和学术视角,而且有利于我们从多个维度去理解和认识这项重大政治体制改革的基本逻辑,思考监察委员会、监察权的属性特征等,甚至于作为一种深化改革的方法论,其是一种可以利用的理论经验启示。但同时也应看到,对于这样一种脱离中国实际以及中国政治实践、法治实践、宪法法律规定的理论观点和看法,在其基本的理论逻辑及其具体分析阐释的方法论层面上,应是值得商榷的。这对于在理论上理顺这项改革的基本逻辑,推动符合中国实际并立足于中国政治制度实践、法治实践的监察法学理论的完善与发展才可能起到积极的作用。
1.“道德权力说”
具体来说,“道德权力说”以早为古罗马所实行的监察官对道德进行审查这一监察制度,以及其后来发展成为的“道德权力”这一监察模式和制度样本为基础,通过历史解释的方法来框定中国的监察制度并以其“道德性”特征来界定我国监察权的基本属性,认为“中国社会主义监察权,是道德权力在社会主义国家的法治表述”,“我国的监察权事实上已被表述为一种中国特色的‘道德权力’”。
这一观点和看法及其理论学说展开的学理逻辑在于,以我国监察机关的监察对象为具体的个人为基础,以对监察对象之道德操守、廉洁从政、廉洁从业等情况进行监督检查这一职责为依据,认为国家监察及其监督是检察法律监督的拓展,实质上是对公职人员个人的道德审查、道德性约束,并通过这种道德约束力量来制约公权力,因为腐败实质是政治道德的衰败。
不可否认的是,道德确实能够约束人的行为,尤其是对于公职人员而言,对其道德的要求也确实能够在一定程度上起到约束公权力的作用。但值得进一步反思的是,仅仅由于监察机关负有对公职人员的道德操守等情况进行检查监督的职责,就将监察权定性为“道德权力”,并且以西方的制度和理论作为认定的基础和标准,这样的一种界定监察权属性的进路和方法,与深化国家监察体制改革的目的以及改革的逻辑与方法,与中国的体制与制度等是相吻合的吗
这种观点以古罗马所实施的监察官对监察对象的道德进行审查,以及之后所形成的“道德权力”监察这样一种监察制度模式来界定我国的监察权,明显存在生搬硬套之嫌疑。客观来说,国家监察体制改革可能在一定程度上借鉴了国外反腐败以及腐败治理等的有益经验和做法,甚至在确定监察对象范围,设定监察机关职权、职责时,吸纳了国外的如监察官对公职人员的道德进行监督检查这一具体做法。但尽管如此,简单套用国外历史上存在的理论与制度,甚至于已为国外所抛弃抑或被完全改造了的制度来评判中国当下的制度,来界定中国监察权的属性,完全不顾我国的体制以及具体实施的制度而脱离中国的实际,其在基础事实与逻辑前提上明显不合理甚至于明显存在偏误。
而且,作为新时代重大政治体制改革的成果,监察制度、监察机关以及监察权的建构,可以说是我国民主政治实践经验和智慧的结晶,是对中国古往今来监督权力这一优良传统文化的传承以及创造性转化和创新性发展。中国的政治体制及其法律制度、传统文化等,与西方国家都存在较大的差别,甚至是完全不同的。中国的监察制度源远流长,而新时代监察制度的特色就在于其是对中国传统政治智慧的文化传承,“其特殊性、独立性植根于中华民族传统文化源流”。因此,“生搬”西方的理论及制度的框架来“硬套”中国的体制与制度,甚至作为评判的标准,这显然是不经之谈。如此生搬硬套,既不利于准确理解和认识中国特色的监察权的基本属性,也难以从根本上把握党和国家进行这项改革的初衷和目的。
就我国监察法的具体规定来说,即便是明确规定了对公职人员的道德操守等情况进行监督检查的职责,这也仅仅是监察机关的一项职能或者说职责,并非监察机关全部的职权职责。除此以外,监察机关还要对职务违法和职务犯罪进行调查、处置。因此,对公职人员的道德操守等情况进行监督检查,并不意味着监察权就是“道德权力”,也不能因此而认定监察权具有“道德权力”之属性。此外,同为社会规范的一种,就法律与道德所调整的范围,以及违法与违反道德的情形及其责任而言,其无论是在调整范围,还是在违反其规范的具体情形、责任等方面,显然是不同的。而且还应看到,“法律是最低的道德,道德是最高的法律”。这意味着,一般来说,违反法律也就违反了道德,但违反了道德却不一定就违反了法律。可见,尽管二者具有统一的一面,但在适用上仍然存在偏差。
“法律是成文的道德,而道德则是内心的法律”。更进一步来说,法律应当具有明确性,且应当明确什么是违法的以及其具体的判断标准,即哪些行为违法,应当是可以明确判断、衡量的,其认定标准是统一而明确的;而具体的道德标准或者说什么样的情形是违反道德的,则是难以确定的,是不尽统一而没有明确标准的。这也就意味着,如果将监察权界定为“道德权力”,专门针对道德操守等情况进行监督检查,那么监察的事项将可能被无限制地扩大,这可能会导致监察权无限制地扩张。这显然是不符合我国宪制结构下权力配置及其运行的基本逻辑的。再进一步说,甚至极有可能造成国家监察的泛化,或者说监察道德主义的泛滥,这是值得我们注意且必须要警惕的。
2.“监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力论”
在改革试点的过程中,有观点认为,学界将“监察权强行纳入国家权力体系”,并以种种制度加以限制,将监察权性质完全“国家化”的学术探讨,既不符合改革的初衷,也未考虑到党对国家和社会生活进行政治领导的现实,与我国的政治制度实践大相径庭;并基于监察委员会与纪律检查委员会合署办公体制认为,“监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力”,并认为监察权是“与党所行使的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权存在交叉和重叠”的权力。简言之,即由于“两委”合署办公,监察权与党的政治领导权、指挥权、监督问责权存在交叉重叠关系,因此监察权不完全属于受宪法和法律制约的权力。
同样,就党的执政领导来说,2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上,习近平总书记强调:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政必须……依据宪法治国理政。”并进一步强调:“党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。”同样的,我国《宪法》在其第1条中也明确表明:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”正如有学者指出,“党的领导”入宪,以及作为“最本质特征条款”在宪法上予以规范表达,使“党的领导”具有了明确的规范性,并实现了由“政治原则”向“宪法规范”的转化,从而形成了完整的逻辑结构以及明确的规范内涵和效力。从规范逻辑上来讲,这也就意味着,坚持党的领导就必须要遵守宪法,而遵守宪法就是在坚持和贯彻落实“党的领导”,二者是有机统一的,党坚持依宪执政,确保党的执政行为的合宪性。
“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”而就遵守宪法和法律来说,依据我国《宪法》第5条的规定,无论是国家机关,还是武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须要遵守宪法和法律,任何组织或者个人,都没有超越宪法和法律的特权。这也就意味着,无论是作为执政党的中国共产党,还是各级纪律检查委员会、监察委员会,都必须要遵守宪法和法律,都没有超越宪法和法律的特权。而就合署体制下的纪检监察机关的实际运行来看,纪检监察机关执纪执法,不仅要依据党规党纪,同样也必须遵守法律法规,无论是监察监督还是调查、处置,都是严格依照《监察法》等的规定来行使监察权的。
可见,“监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力”这种观点和看法,无论是在理论上还是在事实上,均是不能成立的。即便是纪检监察实行合署办公,但这样来定位监察委员会、监察权,不仅不符合宪法和法律规定,也与深化改革的基本要求不相符合,尤其是作为一般理论如果用以指导纪检监察实践,更是要不得的,极易造成监察权异化、滥用而破坏我国的法治实践。在此,还需要强调的是,作为国家权力,监察权与其他国家权力在宪法和法律上的地位是平等的,且是相互独立运行的,各国家机关行使其权力都必须严格依照宪法和法律的规定,必须严格遵循依法行使权力的基本原则。而也只有这样,监察机关履行国家监察职能行使监察权,才能够真正发挥其对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的功能,而国家监察制度也才能够行稳致远。
当然,这一观点只是在改革具体进行的过程中所形成的一种看法和预判而已,且因当时改革方案部署等尚未定型,基本的制度及其体制机制等设计尚未完成而仍处于探索、构思阶段,由于时空与历史的局限,在预判上难免会有失偏颇。且就基本目的而言,其是为了从理论上理顺改革的逻辑和方法,从学理上阐释这项改革以及监察委员会、监察权的属性特征等,理论研究的最终目的在于促进改革顺利进行并深化。在这个意义上,且就学术争鸣应更具开放性和包容性来说,包括“道德权力说”等在内的观点和看法,都是值得肯定的。这些学理观点和争鸣,对于我们多视角、多维度地思考、理解和认识这项改革以及监察委员会与监察权,繁荣监察法学理论研究,推进其理论发展都是大有裨益的。
我们认为,对于“两委”合署办公和该体制下的监察委员会的定位,以及对监察权属性的认识和理解,还是应当回归到这项改革实施的初衷、目的、目标以及背景上来,回归到监察权具体的运行实践中来。这样才可能真正地理解和认识这项改革作为重大政治体制改革的重要意义,也才能更加理性地看待合署体制下的监察机关、监察权,才能更准确地定位监察委员会、界定监察权的属性特征,也才能从根本上把握其问题的关键核心进而以理论促进改革深化。
三、政治决策与法律执行:监察权作为政治监督权的运行机理及其双重面向
(一)合署办公:国家监察的顶层制度设计及其政治功能之统合
“两委”合署办公的体制是定位监察委员会以及认识和理解监察权属性的一把“钥匙”,这些问题“皆可从合署办公的体制中寻得合理的解释方案”。寻根溯源,为什么要实行合署办公体制,实行合署办公体制能够起到什么样的作用这两个问题更进一步延展,最终就回到了为什么要深化国家监察体制改革这一问题上来了。
从既往的监督体制上来说,党的纪检机关监督执纪所覆盖的对象范围是党的组织及其党员领导干部,而行政监察则是行政机关及其工作人员,检察院主要负责对贪污渎职等进行法律监督等。从全面从严治党和反腐败斗争以及腐败治理的需求上来说,这些监督力量和资源过于分散,各自在各自领域内独自运行互不干扰。这就导致以上监督运行体制所能发挥的监督实效非常有限,且难以适应全面从严治党和反腐败斗争的现实需求,也难以把权力关进制度的笼子里,而且还存在监督空白之处。因此,为了强化监督,整合反腐败资源和力量,将党的执纪监督、行政监察、检察院反贪污腐败等职权整合到一起,组建了监察委员会并由其统一行使所整合权力。这就在制度上聚合了监督力量资源,形成了党集中统一领导、权威高效的监督体制。这一体制既是党统一领导下的反腐败国家机构,也是人大领导下的行使监察权的机构。与此同时,实行合署办公还实现了党的机关监督执纪与国家机关监察执法的有机统一,即基于党的全面领导原则,由党统一领导纪检监察这一体制的运行,实现了监督执纪与监察执法两种监督方式的统合,并实现了执纪执法的衔接与贯通。
而合署体制运行是在一级党委的领导和决策部署下,由纪检监察机关依纪依法依照决策部署执行,展开执纪审查、调查,监察执法监督、调查、处置。这样,在合署体制下就形成了基本的决策与执行机制,依纪依法决策,依纪依法执行,简单来说,即政治决策、法律执行;而更进一步来说,就在制度设计上实现了党和国家以及人民及其监督的有机统一,在体制机制上构建起了党政权力协调衔接及其政治功能统合的桥梁。
同样的,这也是为什么说从根本上实现了党的监督、国家监督与人民监督的有机统一,“合署”这一体制实质是在中国的政治构造以及政治结构和政治体制上实现了“执政党”、“国家”以及“人民”三位一体的有机统一,旗帜鲜明地表明了党和国家以及人民是不可分割的统一整体。也就是说,纪检监察合署办公,使监察委员会不仅是中国共产党的监察委员会,亦是人民的监察委员会,监察权源于人民的赋权,在党的统一领导下“合署”,监察委员会的属性是党和国家一体化的,并使“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”得以法权化。更进一步说,通过这项改革以及合署办公的顶层制度设计,在政治意义上实现了国家政治的功能统合。
(二)“一体两面”:理解和认识监察权及其基本属性的双重逻辑
无论这项改革是实现了党和国家监督的有机统一,还是从根本上巩固和加强了党的执政领导地位,人民民主专政的社会主义国家的性质以及人民当家作主的地位等,最终都归结为一点,即从根本上完善和发展了中国的民主政治制度及其体制机制,从而加强了政治建设,而这也就奠定并构成了定位监察委员会,以及理解和认识监察权属性,尤其是其政治属性的基础和逻辑起点。
1.政治逻辑:作为政治机关的监察委员会及监察权的政治属性
就“监察委员会是政治机关,监察权是政治权力,政治属性是其根本、第一属性”这一观点和看法,我们认为,这也是从政治功能统合这一层意义上来说的,或者说,其认知逻辑已经超越了法律法规的基本范畴,而是以政治思维从政治逻辑上来认识和定位监察委员会,理解和认识监察权属性的。这也是改革实践论者突出这项改革是政治改革,而且是事关全局的重大政治体制改革的原因。当然,从实际上来说,这项改革也确实事关整个中国的政治结构、政治体制、政治关系,以及宪制与国家机构和国家权力结构等,尤其是直接关涉中国最核心的党政关系的基础结构。用改革实践论者的话来说,即“监察委员会作为政治机关,从事的是政治活动,执行的是政治任务”。但应当认识到的是,这是从政治逻辑上来定位监察委员会,界定监察权属性的,而且是从广义上来定性和定位的。同样的,在这一层意义上,“政治机关”还有其他。“中国语境下,我国的政法机关如公安机关、国家安全机关乃至于法院、检察院都不能说是非政治机关。”正如《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确指出的那样:“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关,旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”
更进一步来说,无论是党的机关,还是国家机关,其实质都是服从并服务于政治以及政治统治的,都是为了维护阶级统治和统治阶级利益。一言以蔽之,即党和国家的所有机关以及所有行使公权力的公职人员等,履行其职能、职责具体所承担的责任都是政治任务,履行好各自的职责则是政治责任,要确保国家政治平稳运行,保证党和国家的决策部署、大政方针落到实处。因此,从这个意义上来说,监察委员会是政治机关,监察权是政治权力,政治属性是其根本属性。而我们对此的理解和认识也应当从“讲政治”的逻辑维度去把握,坚持从政治逻辑出发来把握其政治性。也只有这样,才能在真正意义上理解和认识到何为监察机关,乃至于人大机关、政协机关、行政机关、司法机关等,本质上都是政治机关,旗帜鲜明讲政治是其应尽之责,也才能够真正理解为何政治属性是其根本属性、第一属性。也就是说,这项改革的实施,就是为了巩固和加强党的执政领导地位,调整和优化党政关系,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,实现党长期执政,国家长治久安,人民当家做主,一切权力属于人民。
此外,对于监察委员会以及监察权的政治属性,还可以从三个具体方面来认识。其一,合署体制下,“监察委员会不设党组、不决定人事”,基于“党管干部”原则,在中央国家监察委员会主任由中央纪委副书记担任,在地方各级监察委员会的主任则由纪委书记担任。其二,基于依纪依法决策与执行这一合署体制的运行机制,一级党委领导和决策部署纪检监察工作,纪检监察机关则依纪依法执行,这一运行机制集中体现了决策的政治性。例如,就《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察法实施条例》等的具体规定来看,即便是纪委监委监督执纪执法,也必须增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,坚持“纪法贯通、纪法融合”,合理运用“四种形态”转化,贯彻落实“惩前毖后、治病救人”的方针政策等,这都集中体现了其政治性。其三,从纪检监察监督执纪执法这个过程来说,就实施一般的监督而言,监督实施所形成的这种监督关系,或者说监察关系,具有明显的政治属性,经过监察法调整以后才形成基本的法律关系,即监察法律关系。可见,监察关系、监督关系,属性特征为政治性,而纳入监察法等法律法规调整以后,才具有了法律属性。
2.法治逻辑:作为国家机关的监察委员会及监察权的法律属性除了从政治逻辑上来理解和认识监察机关、监察权的政治属性以外,同时还要坚持从法治逻辑上来理解和认识其法律属性。客观来说,监察委员会、监察权同样也是宪法法律上的国家机关、国家权力。而这即表明,理解和认识监察权,定位监察委员会,应当秉持双重逻辑。既要“讲政治”而突出其政治属性,也要“讲法治”而坚持其法律属性。
(三)监督“政治”:作为政治监督权的监察权及其展开
综上所述,无论是将监察委员会、监察权界定为政治机关、政治权力,还是将其界定为国家机关、国家权力,可能都较为片面。为此,不禁再次追问,监察权究竟是一项什么权力,这项权力究竟能作何用我们认为,要厘定监察权的属性特征,就既要体现其双重属性,同时也要符合其合署体制以及其运行的基本特征和权能。就纪检监察合署的体制构造及其具体所承担的监督执纪和监察执法这两项职责,监察权作用的对象范围,合署体制以及监察权运行的基本逻辑来看,其实行“一套工作机构,两个机关名称”,即“一套人马、两块牌子”的制度设计,从监督执纪到监察执法都统一于合署办公这一体制。当然,监督执纪与监察执法仅仅是分工不同而已,在整体上,其实质是统一于一体的。二者既要执纪,也要执法,既要遵守党规党纪,也要遵守法律法规。
而就其具体履行的职责来看,依据《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》等的规定,党的各级纪委是在同级党委领导下的党内监督专责机关,主要任务是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作,职责是监督、执纪、问责,对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督等。而依据《中国共产党章程》总纲对党的建设必须坚决实现的基本要求,各级纪委必须坚持增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,坚持全面从严治党,把严的标准、措施贯穿于管党治党全过程、各方面,坚持依规治党、标本兼治,把纪律挺在前面,加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,以零容忍态度惩治腐败,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。与此同时,还要求党的纪检机关要合理运用监督执纪“四种形态”,贯彻落实“惩前毖后、治病救人”的方针政策。
而依据《宪法》《监察法》《监察法实施条例》等的规定,各级监察委员会是国家的监察机关,是行使国家监察职能的专责机关,坚持在中国共产党的全面领导下,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,与党的纪律检查机关合署办公,依法独立行使监察权,对所有行使公权力的公职人员进行监察,依法履行监督、调查、处置职责,调查职务违法和职务犯罪,坚定不移惩治腐败,开展廉政建设和反腐败工作,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。与此同时,还必须坚持运用法治思维和法治方式促进“纪法贯通”,纪检监察要依纪依法实现纪法有机融合,坚持“惩前毖后、治病救人”,实现政治、法律和社会“三大效果”的统一。
这里,不难看出,党规党纪的内容已经大量地融入了监察法体系,甚至可以说,监察法是党规党纪与宪法法律融合架构的产物。一定意义上,其既是法律,也是纪律,既有党规党纪属性、纪律性、政治性,也有法律法规属性、法律性。
这更进一步说,一个是党内监督专责机关监督执纪,另一个是专责履行国家监察职能的国家监察机关监察执法,而合署办公则实现了两个“专责”机关的有机统一,既监督党员领导干部,也监督所有行使公权力的公职人员。而且,二者在职能与职责性质以及监督对象上具有高度一致性,同时执纪执法要求实现“纪法贯通、纪法有机融合”,即意味着二者必须在监督执纪以及监察执法的过程中实现两项监督职责的有机融合。纪检机关作为党内监督专责机关,监察机关作为国家专责机关,两机关合署办公,使监督执纪执法同样具有“专责性”。
基于此,我们认为,应将合署体制下的监察委员会界定为政治监督机关,监察权是政治监督权,抑或是政治监察机关、政治监察权,这里“监察”与“监督”在同一意义上使用,即为“督政”、监督“政治”之意,而实施政治监督则是首要职责。正如有改革实践论者认为对纪检监察机关而言,“旗帜鲜明讲政治是第一位的要求,这就决定了纪委监委的监督本质上是政治监督,纪委监委的各项工作都具有很强的政治性”。但这里的政治监督权,要与“监察权是监督权”以及“监察权是治权之权、权力监督之权”相区分,而监察权作为政治监督权,监督“政治”,即意味着确保我国人民民主专政的社会主义国家的性质、政权组织形式、基本制度等政治制度和政治肌体不腐烂、不异化、不变质,中国特色社会主义发展道路、方向、底色不变。
四、结论
深化国家监察体制改革作为一项重大政治体制改革,不仅完善了既往的国家政治体制,从改革的成果来看,还完善了我国的宪制结构和宪法体例,建立健全了国家机构以及国家权力的结构。从更深层的意义上来说,还起到了调整和优化中国的政治体制的作用和功能。不仅进一步理顺并强化了党政关系,加强了党的领导,还建构起了党集中统一领导的权威高效的专责履行国家监察职能的国家监察机关,实现了对所有行使公权力的公职人员的监察。
无论是监察法律体系,还是监察委员会、监察权,相较于其他法律部门和其他的国家机关、国家权力,明显可以看出的是,其政治性色彩更为浓厚,且与党的纪律检查机关合署办公,实行“一套工作机构,两个机关名称”。基于此,改革实践论者所抛出的“监察机关是政治机关,监察权是政治权力”的观点和看法不无道理;而学界基于宪法法律的规定,所形成的“监察机关是国家机关、监察机关,监察权是监督权、监察权本身”等观点和看法也同样在理。作为监察法学理论研究的智识成果,这些不同的观点及其具体论述都更有利于大家从多个视角、多个维度去认识和理解监察机关、监察权。与此同时,也能进一步地推动国家监察体制改革深化的步伐,促进国家监察法律制度体系的完善和发展,丰富和繁荣监察法学理论并积极推动其研究向纵深发展,进而推动我国的监察法治实践。
可见,这些都生动地表明了,合署体制下的监察委员会,就是在实质上履行着纪检、监察两项职能,既执纪也执法,在党的领导以及决策部署下,依纪依法对党员领导干部和所有行使公权力的公职人员进行全覆盖监督的专责机关。而且,从本质上来说,这种监督就是党和国家的自我监督,也可以说是“督政”、监督“政治”,即本质就是政治监督。因此,合署体制下的监察委员会就是政治监督机关,监察权就是政治监督权,而这种监督实施及其体制运行所形成的基本机制即政治决策、法律执行。