东北平原是世界三大黑土区之一，自20世纪50年代大规模开垦以来，由于长期高强度利用，加之土壤侵蚀，导致土地退化，严重影响东北地区农业持续发展。为掌握“东北黑土地保护利用试点”项目实施情况，调研组围绕东北黑土地保护利用试点项目实施情况开展调研。
东北平原是世界三大黑土区之一，蒙、辽、吉、黑四省(区)黑土区耕地面积2.78亿亩，自20世纪50年代大规模开垦以来，由于长期高强度利用，加之土壤侵蚀，导致土地退化，严重影响东北地区农业持续发展。“经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾”是东北黑土地利用现状的真实写照。习近平总书记指出：“以绿色发展引领乡村振兴是一场革命。要健全以绿色生态为导向的农业政策支持体系，建立绿色低碳循环的农业产业体系”“对东北黑土地实行战略性保护”“要采取工程、农艺、生物措施，调动农民积极性，共同把黑土地保护好利用好”，为东北黑土地保护利用指明方向。为加强东北黑土地保护利用，2015年，原农业部启动实施“东北黑土地保护利用试点”项目。为掌握项目实施情况，我们深入到吉林省松原市宁江区、辽源市东丰县，辽宁省铁岭市铁岭县、辽阳市灯塔市，围绕东北黑土地保护利用试点项目实施情况开展调研。
黑土地保护利用试点项目成效初显
2015-2017年，中央财政累计安排15亿元，在东北4省(区)的17个县开展东北黑土地保护利用试点，每县实施面积10万亩，按照同一地块连续实施3年原则，累计实施510万亩(实际保护利用面积170万亩)。试点结束后，区域内土壤监测数据显示，各项指标均达到预期目标，实现了耕地用养结合。项目区旱田平均耕层厚度达到30厘米以上，土壤有机质含量平均提高3%以上，耕地地力综合指数比实施前提高0.5个等级。第三方评价报告显示，2015-2017年，吉林省4个县每年完成试点任务40万亩，全部为旱田，形成了4个旱作区黑土地保护集成技术模式，建成耕地质量监测点20个。辽宁省2个县每年完成试点任务20万亩，其中旱田16万亩，水田4万亩，形成了3个旱作区、2个水田区黑土地保护集成技术模式，建成耕地质量监测点20个。
2018年，中央财政加大对黑土地保护工作支持力度，扩大保护利用实施范围。4省(区)从17个试点县中遴选出8个县开展整建制推进工作(其他9个县退出项目)，新增加24个县开展保护工作，实施项目县增至32个。2019年，中央继续安排财政资金8亿元，支持这32个县实施项目。此次调研的4个县中，吉林省宁江区、辽宁省铁岭县为整建制推进项目县，每县安排中央财政资金4000万元、示范面积50万亩;辽宁省灯塔市、吉林省东丰县为新增项目县，每县安排中央财政资金2000万元、示范面积20万亩。各项目县按照同一地块连续实施3年原则执行。
促进各级政府重视黑土地保护利用工作。2015年起，连续5年中央一号文件都对东北黑土地保护利用提出要求，中央财政累计安排资金31亿元给予支持。2017年，经国务院同意，农业部、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部等6部门，联合印发了《东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)》，规划到2030年，实施黑土地保护面积2.5亿亩。2016年，黑龙江省发布《黑龙江省耕地保护条例》，将全省耕地纳入保护。2018年，吉林省发布《吉林省黑土地保护条例》，使全省黑土地保护有了法律依据;黑龙江省政府办公厅出台了《黑龙江省黑土耕地保护三年行动计划(2018-2020年)》，提出到2020年落实国家黑土地保护利用试点面积420万亩。实施项目的32个县，政府部门有力有序组织推动黑土地保护利用项目实施。
促进了农业废弃物资源化利用。秸秆还田和施用堆沤肥是黑土地保护利用的两大主要技术措施。三年试点，四省(区)共完成秸秆还田238万亩，施用堆沤肥269万亩，2018年，宁江区推广应用畜禽粪便堆沤有机肥2000余亩，利用畜禽粪便资源2025立方米。东丰县推广应用秸秆与畜禽粪便堆沤腐熟技术7万余亩，利用畜禽粪便资源3.55万立方米。既解决了大量秸秆和规模养殖场粪污处理难问题，又促进农业废弃物资源化利用，农户对这两项措施实施效果非常满意。秸秆深翻还田和施堆沤肥示范实施一年后，就有一些农户主动找上门来，要求参加黑土地保护利用项目。项目区改变了农民焚烧秸秆的习惯，使用农家肥比例显著增加。
带动种植大户保护利用行动。项目县围绕技术模式实施内容，遴选农民合作社、种植大户作为实施主体承担秸秆还田、施有机肥等任务。在完成任务的同时，培养实施主体黑土地保护意识，看清技术措施的实施效果，利用实施主体影响、带动周边农户。吉林、辽宁两省分别有112家、81家新型农业经营主体参与项目实施。调研组所到灯塔市佟二堡镇东荒农场，总经理徐正辉2018年主动加入到黑土地保护利用项目中，把流转的2500亩水稻全部留高茬粉碎后翻压还田，今年种稻每亩氮肥用量比普通农户减少1/4。增施有机肥实施绿色定制生产水稻400亩，定制价格4800元/亩，亩纯收入比常规生产翻番。老徐表示，这个技术一旦用了就不会回头，以后没补贴了也得这么干。铁岭县镇西堡镇房身村铁实合作社董事长曹铁实，参加黑土地保护利用项目培训后自动在流转的2300亩耕地上采用“米-豆轮作”模式，实施三年后改土增产效果明显。调研组在他种植大豆的地块看到，与相邻地块大豆相比，植株高出10多厘米。曹铁实介绍，持续实施三年后，土变肥变厚了，大豆单产可增25公斤左右，增产10%以上。
黑土地保护利用面临的问题
黑土地保护利用宣传不到位。黑土地是不可再生的宝贵资源，是东北粮食生产能力的基石。调研组在吉林省松原市宁江区发现，耕地黑土层不到10厘米厚，之下就是黄土。与基层干部群众座谈发现，大家都认同黑土地退化严重，但对形成原因、危害程度、防治对策、各方责任等却认识不清。种地养地、绿色发展理念大家都认同，但对在实际中怎样既保生产又保生态认识不一。因此，没有形成广泛的保护利用宣传氛围，特别是怎么调动农民积极性等宣传不够。对试点成功模式及效果宣传也不到位，除在示范地块有公示牌外，没有其他宣传。
区域间相同措施补助标准差别大。黑土地保护利用项目秸秆粉碎深翻压还田每亩补贴，宁江区和东丰县100元、铁岭县60元、灯塔市55元，高低相差近1倍。有机肥堆沤每亩补贴，灯塔市最高230元、东丰县最低80元，相差近3倍。不同区域因地形地貌不同、土壤质地差异，以及使用机械不同、施用菌剂等不同，补贴标准会有差异，但最高与最低差距如此大，需要深入分析原因，防止因补贴标准过高、合作社、企业等主体实施时出现利益交换，产生腐败风险。也防止补贴标准过低群众无积极性，达不到实施质量。
地方财政无投入且中央资金存在挪用风险。调研了解到，省、市、县三级都没有安排财政资金。第三方评价报告显示，截至2018年底，辽宁省试点项目2015-2017年资金累计执行率只有60%，铁岭县2017年项目资金执行进度还为0。调研组实地询问，铁岭市承认资金不到位确实存在。中央财政资金存在被挪用风险。
群策群力全面推进黑土地保护利用
加强过程管控，防范项目实施风险。一是农、财两部按照“大专项加项目清单”方式下达年度任务和资金时，明确要求黑土地保护利用任务和补贴资金发放挂钩落实。二是强化实施项目过程监督(信息化)，市县农业农村部门也可以借鉴灯塔市尝试引入工程项目监理做法，加强项目实施全过程监控，防止弄虚作假、偷工减料，保质保量完成治理任务。农业农村部耕地质量监测保护中心应组织开发黑土地保护利用实施监督信息系统，实现项目实施全程监控，治理一片上图入库一片。三是统筹制定单项措施补贴标准，确保相邻相似地区补贴标准相对一致，防止人为抬高补助标准，防范利益交换等腐败风险。同时，加强审计监督，防止资金跑冒滴漏。加强项目资金使用审计，农、财两部门定期组织资金使用调度与督查，防止资金挪用、乱用风险。
加强法制建设，提升黑土地保护利用法制化水平。借鉴黑龙江和吉林做法，加强黑土地保护利用的法制建设。以法规方式针对不同区域的自然生态特点，提出保护重点;对黑土地保护规划、技术标准、监测和评价等内容作出明确规定;明确各级政府及有关部门的主体责任和考核评价制度;明确土地承包者、经营者的保护责任，对违法行为作出处罚规定。
(作者单位：陈章全、卢静，农业农村部农田建设管理司;杨帆、崔勇、胡炎，农业农村部耕地质量监测保护中心)