我国建立的两法衔接机制从本质上反映了行政执法与刑事司法之间的内在联系,是符合公平正义的法治精神的。但由于原有机制的法律依据不足、权能界限不清、责任追究不明,造成了以原有机制框架为基础进行的实践探索只能起到头疼医头的短期效果,无法从根本上解决“有案不移”、“以罚代刑”等问题。
二、制约两法衔接工作发展的原因分析
(一)立法缺失是“两法”衔接工作陷入困境的根本原因
虽然关于“两法”衔接不乏规范依据,但是,这些行政法规和规范性文件能否成为人民检察院履行“两法”衔接中职责的法律依据,是值得商榷的。第一,从立法位阶上看,《规定》属于行政法规,其他规范性文件主要是对《规定》的细化和落实。可见,关于“两法”衔接的立法位阶较低,这是制约人民检察院履行“两法”衔接监督权的先天不足。第二,从法律效力上看,行政法规只能规定行政机关在行政执法领域内的职责,却无法规定刑事司法领域的内容,也无权规范人民检察院的职责,因此《规定》无法成为人民检察院履行“两法”衔接监督权的的法律依据。最高人民检察院在几个规范性文件中将人民检察院在“两法”衔接中的监督权予以明确,然而内部文件缺乏法律效力,其合法性值得质疑。在实践中,由于上述行政法规和规范性文件的法律依据及法律效力不足,造成了“两法”衔接渠道不畅。
(二)权力壁垒是造成“两法”衔接不力的主要障碍
政府是社会的主要管理者,“国家对公民从摇篮到坟墓都予以监管”[4],为解决社会转型过程中出现的社会矛盾和社会问题,政府的公共职能不断扩张,更加宽泛,行政权已经不再是纯粹的执行管理权,而是包含了越来越多的准立法权和准司法权。行政机关在执法中出于权力膨胀和内部循环的惯性,为了保护地方和部门的利益,将需要移送刑事司法机关的案件进行内部消化,司法机关对这类案件无法真正开展监督,使大量的以罚代刑等问题得不到依法处理。
(三)监督乏力致使“两法”衔接的效果不尽如人意
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”在实践中,检察机关在加强两法衔接上进行了有益的探索和创新,一是监督行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送有管辖权的机关,二是监督公安机关对行政执法机关移送的案件立案侦查,并将上述监督内容纳入立案监督的工作范畴。对于检察机关的作法,理论界褒贬不一,有的认为检察机关立案监督的效力只能针对公安机关的立案权而不能及于行政执法机关的移送案件权。[5]因为上述行政法规无权规定检察机关的监督权,使得这一规定并不具有可执行性和可操作性。即使是检察机关行使这项监督权,也不可能得到行政机关的积极配合,导致监督渠道和方式不畅通,监督效果不佳。行政机关不移交犯罪案件的责任不够明确,《刑法》第四百零二条规定:“行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的”应当追求其刑事责任,可以认为是检察机关对行政执法主体的监督制约措施,但检察机关只有在行政人员违反刑事法律时才有权进行追诉,而对行政主体徇私舞弊不移交刑事案件未达到严重程度的行政违法行为缺乏监督手段。
(四)现有行政法规和规范性文件对调查主体规定模糊
实践中,行政机关在调查行政案件时往往只注重对行政处罚证据的收集和固定,对涉案证据的处理偏于草率,往往达不到刑事立案的标准,就会造成两种结果,一是行政机关向司法机关提交的证据材料尚未达到刑事立案标准,司法机关以不符合刑事立案条件拒绝受理,行政机关受办案期限限制,不愿通过检察机关行使立案监督权继续完成衔接工作,而以行政处罚结案;二是虽然达到了刑事立案标准,但由于行政机关在办案阶段没有重视对刑事证据的收集和固定,导致关键证据灭失,无法达到证据充分的证明标准。联合办案虽然在一定程度上解决了上述矛盾和问题,司法机关可以提前介入调查取证,但在行政机关与司法机关处于同等地位的情况之下,双方配合多是貌合神离,难以达到默契程度。
三、行政执法监督是解决两法衔接困境的关键
四、通过行政执法监督手段完善两法衔接机制的建议
从行政执法监督入手改革两法衔接机制,既是解决两法衔接工作发展困境的突破口,也是对我国构建完整的行政执法法律监督模式的初步尝试,可谓意义重大。
1.知情权。通过公民控告、申诉、举报,新闻报道,与行政机关共享信息执法平台,及时掌握行政机关对行政案件的调查处理情况。
2.审查、调查权。对于行政机关不移送刑事案件的行为,检察机关有权进行审查,审查内容包括适用法律是否正确、证据是否充分、事实是否清楚、程序是否合法等,当检察机关认为行政机关不移送案件可能存在违法情况的,应该有权进行调查,在调查阶段检察机关有调阅权、传唤权、询问权。
4.提出检察建议。检察机关认为行政机关不移送案件或不申请司法机关介入的理由不充分的,可以对其发出检察建议,要求行政机关限期移送案件、通知公安机关介入或主动介入案件。
[1]四川省人民检察院“两法”衔接课题组:《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》,载《中国检察官》2011年第11期。
[2]谢鹏程:《行政处罚法律监督制度简论》,载《人民检察》2013年第15期。
[3]邓荣平:《改革“双轨制”解决两法衔接问题》,载《人民检察》2012年第22期。
[4][英]威廉·韦德:《行政法》,楚建译,中国大百科全书出版社,1997年1月版,第4页
[5]陈宝富、陈邦达:《行政执法与刑事司法衔接中检察监督的必要性》,载《法学》2008年第9期。
[6]田凯:“论行政权的法律监督”,载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》,2004年第3期。
[7]中国检察考察团:“德国的检察制度”,载《人民检察》,1999年第11期。