【作者介绍】山西省人民检察院民事行政检察处副处长，法学硕士，研究方向：检察理论，民事行政检察，行政法学，民商法学。
【内容提要】在检察机关的各项职权中，行使最“杂”的莫过于民事检察权了。民事检察的范围，从现行法律的规定看仅是“生效的判决和部分裁定”；从检察机关的宪法地位考察包括任何公权力机关对民事法律的适用范围；从法理上评析：检察监督职能的发挥必须规范在与其他国家机关的关系上，行使代表公共利益的国家公权力机关不正确实施国家民事法律，构成了民事检察监督的事实原因。民事检察权力运用是否正确依存于民事审判权力。民事检察监督的范围：在对象上，是代表公共利益的机关（包括事业单位和企业）；在内容上，应当围绕民事法律在公权力机关的实施；在阶段上，包括诉前、诉中和诉后的任何阶段。
【关键词】民事检察监督范围法律监督公共利益
[Keywords]civilprocuratorialwork;supervisionlimits;legalsupervision;publicinterest
一、问题的缘起
1988年3月最高人民检察院检察长扬易辰在第八次全国检察长工作会议上指出：检察机关“除了对刑事法律的实施进行监督外，还应参与民事、行政诉讼，对民事、行政审判活动进行监督。”同年4月1日扬易辰检察长在七届全国人大一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》中又提出：“检察机关要参与民事、行政诉讼，以保障国家法律的统一实施。”肇始于此，民事检察工作在全国检察机关逐步开展起来了。然而，从1991年《民事诉讼法》正式实施至今16年来，国家法律关于民事检察的范围的规定并没有改变，而检察机关开展的民事检察监督工作的范围却在不断地变化，包括了抗诉、支持起诉、公益诉讼、执行监督、对调解的监督等等。福兮祸兮缘此，对这些问题从不同的角度进行探讨实属必要。
二、从现行法律的规定评析民事检察监督的范围
对于民事检察监督的内容，现行法律只有《民事诉讼法》用了5个条文：一是《民事诉讼法》第14条的规定将检察监督作为民事诉讼中的一项基本原则被确定；二是修改后的《民事诉讼法》第187条至第200条（修改前是第185条至第188条）的比较具体的可以操作的规定。此外，有人认为《刑事诉讼法》第77条第2款规定的“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”也属于民事检察监督的内容。主要理由是民事诉讼适用的是民事法律，而这民事法律是由检察机关适用的，具体是由民事行政检察部门实施的”。
修改后的《民事诉讼法》第188条明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定。”（修改前该法第186条也规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”）。这又可解释为抗诉的判决裁定应当是能够再审的判决裁定。法律基于“抗诉”、“再审”的规定给了最高人民法院挤压限制检察机关民事检察监督权一个借口，最高人民法院从1995年至2000年陆续出台8个“批复”，就民事检察监督的范围做出了限制性的规定，其理由都是所谓的“没有法律依据”⑵。这样，就使得人民法院在这些方面权力的行使处于检察监督的范围之外了。这些领域的公正性就值得怀疑了。
可见，从现行法律的规定来考究，民事检察的范围仅限于人民法院在民事审判活动中适用的民事法律是否正确，而运用的手段只能是对人民法院已经做出的错误民事生效判决和部分裁定提出抗诉，在阶段上诉讼已经结束，即是“事后监督”。这实质上是法律给检察机关限定的实然状态。
三、从检察机关的宪法地位解读民事检察监督的范围
检察权，从语义学上讲就是检察机关应当享有并行使的权力。在我国，检察权是一种独立的国家权力，是与行政权、审判权、军事权、立法权并行的一种权力。我国宪法明确规定，我国是社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民通过选举产生出自己的代表机关（全国各级人民代表大会及其常务委员会），代表机关通过制定法律将国家权力赋予不同的机关行使，以实现管理国家的目标。也即在我国实行的是人民代表大会制度下的各机构职能分工的制度，是行政权、审判权、检察权、军事权、立法权由各机关分别行使，彼此互不隶属，相互制约的制度。国家一切权力属于人民是人民代表大会制度的逻辑起点。以人民代表大会为基础建立起的全部国家机构是人民代表大会制度的核心。这决定了在我国不可能实行西方式的“三权分立”制度。保证我国的民事法律的统一正确实施的制度也不能采取西方国家的制度。
《中华人民共和国宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”即宪法将法律监督权赋予了检察机关，给予了检察机关对国家法律正确实施的法律监督权。宪法并没有在内容上对检察机关行使法律监督权作出限制，而国家法律当然包括民事法律，保证国家法律统一正确实施，当然包括保证全部民事法律的统一正确实施。检察机关监督民事法律的实施合宪．同时也是宪法义务。宪法确立的检察机关的法律地位为检察机关全面履行这一职责提供了根本大法上的依据。
基于对上述宪法规定内容在原理上的阐释，当今检察实务中检察机关以合宪为理由在民事检察实务中开展的下列工作，如提起民事公益诉讼、支持起诉、对民事执行活动实施的法律监督、对生效的民事调解书的监督等，实际上突破了法律的明文规定。但是，这些工作的开展得到了最高人民检察院的肯定⑷，也得到了许多人民法院的支持与配合⑸。积极的方面应当肯定。与此相伴的是这些对依法司法的底线的突破常常遭到“非法性的批评”，特别是在提起民事公益诉讼的案件中，被告答辩的理由往往首先就是“检察机关的起诉没有法律依据，作为原告主体资格不符，请求人民法院依法驳回起诉。”由于事前法院和检察院的“协商一致”，使得这一充分的答辩理由显得苍白无力。这成为困扰民事检察发展的一个尤为重要的因素。这种“无法可依”的司法活动，虽然属于“良性违法”，但是，长此以往，将损害国家的法治建设，造成对国家法治大厦的根基性破坏⑹。
可见，从检察机关的宪法地位来考究，民事检察的监督范围应当包括国家全部民事法律的实施，在阶段上不能仅限于诉讼中，任何时候，检察机关发现国家的民事法律得不到公权力机关的正确实行都应当启动法律监督程序实施法律监督，至于监督方式应当根据不同的情况采取不同的方式。这实质上是检察机关宪法地位的应然状态。
四、民事检察监督范围的法理解读
现行的民事检察实务，“保守”的地方，其范围仅限于根据《民事诉讼法》的规定，认为人民法院作出的生效的民事裁判确有错误，依照审判监督程序提出抗诉，就民事审判活动中人民法院适用的民事法律是否正确实行法律监督。“激进”的地方，其范围并不仅限于《民事诉讼法》规定的范围，而是以《宪法》为依据，开展全方位的工作，除抗诉前，还包括如提起民事公益诉讼、支持起诉、对民事执行活动实施的法律监督等等。
检察机关法律监督职能的发挥不能脱离人民法院的活动而独立发挥作用⑺。检察机关决定的正确与否要经过人民法院的司法审查才能最终确定，即要通过与人民法院的相互制约与相互配合的“博弈”过程才能完成法律监督的功能。这是宪法原则的体现与宪法精神的具体落实。检察机关对国家刑事法律的实施实行的法律监督原理亦同。
检察机关行使职权当然要合宪，但是，仅此远远不够，还必须符合法律的规定，做到有法可依⑻。《宪法》没有对法律监督权行使的时空范围作出界定，绝不意味着检察机关可以随心所欲，如何行使权力都符合宪法规定的精神。相反，《宪法》没有对法律监督权行使的时空范围作出界定，就意味着《宪法》没有从实质意义上赋予检察机关具体职权，就是赋予了一个方向，或者说是赋予了一个原则、是一个宣言，具有高度的前瞻性，需要以后制定法律。
我国检察机关在我国是司法机关，那它必须依法行事。作为法律监督机关本身不遵守国家法律，我们还能指望谁来守法呢我国现在正在进行社会主义法治国家的建设，“检察机关监督权限与监督程序的明确化，正是法治框架内的权力分配与权力制约的方式。”检察监督“没有公开的程序，就不能得到社会的监督，也就无法实现公正。”[1]监督者非规范化运用权力本身也是权力滥用的一个方面，也是容易导致监督者腐败的原因。因此，要全面落实《宪法》，更有利于检察机关充分发挥出法律监督的功能，就要完善法律，有法可依。
检察机关以《宪法》为依据进行的上述一系列实务工作虽然不能归结是违宪，但无明文法律规定可以遵循是应当能够认定的。这些工作的开展应当先制定法律，然后再开展工作。这样就顺理成章了。否则，就有检察机关作为国家的司法机关“制造”社会矛盾的嫌疑。
诚然，《民事诉讼法》没有规定民事检察监督的内容以及方式并不能说明检察实务中的那些做法的内容和方式是违反法律的基本原则的。从该法总则的规定看并没有排除抗诉之外的其他的内容与方式，这为司法的拓展留下了足够的空间。只不过这个空间应当由“两高”来以司法解释的形式弥补⑼，然后通行全国，而不是由基层“两院”创制。否则，会造成许多基层司法的不一致，形成“儿戏”现象，有损司法的严肃性和尊严。国家机关作为上层建筑的改革进度略微滞后于经济基础的改革进度是有利于社会的稳定的。
近二十年国有财产的大量流失，数字触目惊心。国家的民事利益急需要保护，并且通过司法程序的保护是重要的保护方法，发挥检察机关的作用是我们国家必然的选择。如何发挥作用，应当从检察机关作为公益代表的必要性、可行性、有效性等方面进一步论证，创立一个新的理论，而不是套用民事法律的检察监督理论。
注释与参考文献
⑴笔者认为：从性质上讲，这属于公益诉讼，不属于检察机关对民事法律实施的监督内容。这是检察机关应当适用民事法律提起诉讼的法定义务。认为涉及到民事法律的实施，就属于民事检察监督的内容，泛化了民事检察监督的含义。并不是由民事检察部门实施的工作就应当属于民事检察监督的内容。只不过附带民事诉讼这项工作由检察机关实施更为合适而已。
⑵最高人民法院：法复[1995]5号、法复11996]13号、法复C1997]2号、法复11998）17号、22号、法复C1999]4号、法复[2000）16号、17号。
⑶检察机关根据《民事诉讼法》的规定，在抗诉工作中，常会出现法院裁判确实错误，抗诉有理，而有个别法院就是不愿意纠正错误裁判的情况，导致监督乏力。
⑸河南省郑州市中级人民法院、郑州市人民检察院关于加强审判监督、民事行政检察工作协调配合的若干意见，载民事行政检察指导与研究·总第4集，法律出版社，2006，（185）；山东省高密市人民法院、高密市人民检察院关于在民事行政诉讼中应用检察建议的意见，载民事行政检察指导与研究·总第3集，法律出版社，2005，（186）；河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书，等等。
⑺这样讲并不是否认检察机关作为一个国家机关存在的独立价值，也不是否认检察权作为一种国家权力具有的独立价值，只是从检察权的程序性价值的意义上讲是如此。
⑻关于检察机关提起民事公益诉讼，法律没有明确规定检察机关的原告主体资格。关于检察机关支持起诉，检察机关的理由一般认为是依据《民事诉讼法》第15条的规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关当然是“机关”，但是这一理由有些牵强。这一“机关”绝不能理解为代表所有机关，否则，人民法院也可以支持起诉了，没有人会否认人民法院的机关性质。关于检察机关对民事执行活动实施监督，笔者曾撰文认为《民事诉讼法》第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的内容中当然包括了对民事执行活动的监督。参见刘恒：《构建民事执行检察监督制度》，载《中国检察官》2006年第5期。就是这一结论也是经过分析推理得出的。
⑼1981年6月10日全国人大常委会通过了《关于加强法律解释工作的决议》，赋予了“两高”司法解释权。
[10]孙笑侠，冯建鹏．监督，能否与法治兼容[J]．中国法学，2005，（4）．