新版大纲明确“项目运营方案”独立成章是一大创新，也是一大亮点，体现了项目全生命周期管理的理念，意在改变以往“重建设、轻运营”的模式。前期进行可行性研究论证时要坚持建设方案和运营方案研究并重，同时还要结合项目的工程技术特点，遵循有关部门颁布的各类运营管理标准，确保满足产品或服务质量、安全等要求。
01
运营模式选择
自主运营管理：建设单位调动自身资源，自主开展资产运营管理。
委托运营管理：指受托人接受委托人的委托，按照预先规定的合同，对委托对象进行经营管理。常见的委托运营管理模式有：政府与社会资本合作模式、“总承包+运营”模式等，其选择理由及运用管理能力要求包括但不限于以下内容：
02
运营组织方案
2002版可研大纲关于运营组织方案这部分内容只要求了“组织机构与人力资源配置”方面的内容，主要包括组织机构设置及其适应性分析、人力资源配置、员工培训。新版可研大纲强调要对项目运营组织方案进行充分的论证分析，政府投资项目除了需要研究项目组织机构设置方案、人力资源配置方案、员工培训需求及计划，还需提出项目在合规管理、治理体系优化和信息披露等方面的措施，并考虑未来的运营保障条件，避免项目建成以后因运营保障条件难以实现影响项目实施效果。
03
安全保障方案
2002版可研大纲没有单独关于“安全保障方案”的一节，只在第十章“劳动安全卫生与消防”中包含“劳动安全卫生”，政府投资项目可研报告的编写一般会在这里提及项目安全保障的措施，但缺乏针对性。此次新大纲强调项目运营应树立安全发展理念，对于政府投资项目，本小节要求分析项目运营管理中存在的危险因素及其危害程度，明确安全生产责任制，建立安全管理体系，提出劳动安全与卫生防范措施，新时代背景下还应针对项目可能涉及的数据安全、网络安全、供应链安全等提出责任制度或措施方案，并制定项目安全应急管理预案。
04
绩效管理方案
2002版可研大纲没有提及“绩效管理”内容，新大纲则要求政府投资项目运营需要制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入产出效率、直接效果、外部影响和可持续性等绩效管理要求，即提出“绩效管理方案”，对于大型、复杂及分期建设项目，还应按照子项目分别确定绩效目标和评价指标体系，并说明影响项目绩效目标实现的关键因素。我司结合项目经验，对绩效指标的设置提出以下思路：
2.分解细化指标。分析、归纳总体绩效目标，明确完成的工作任务，将其分解成多个子目标，细化任务清单。根据任务内容，分析投入资源、开展活动、质量标准、成本要求、产出内容、产生效果，设置绩效指标。
4.加强指标衔接。强化一级项目绩效目标的统领性，二级项目是一级项目支出的细化和具体化，反映一级项目部分任务和效果。加强一、二级项目之间绩效指标的有机衔接，确保任务相互匹配、指标逻辑对应、数据相互支撑。
贰
项目投融资与财务方案
新大纲“项目投融资与财务方案”章节旨在明确项目产出方案、建设方案和运营方案的基础上，研究项目投资需求和融资方案，计算有关财务评价指标，评价项目盈利能力、偿债能力和财务持续能力，据以判断拟建项目的财务合理性，分析项目对不同主体的价值贡献，为项目投资决策、融资决策和财务管理提供依据。
《大纲》中该章节分为“投资估算”“盈利能力分析”“融资方案”“债务清偿能力分析”“财务可持续性分析”五个小节，内容基于2002年《投资项目可行性研究指南（试用版）》（下称《指南》）的“投资估算”“融资方案”及“财务评价”章节内容进行编制及优化，具体对比如下：
二者主要区别在于“融资方案”及“财务可持续性分析”两部分内容，以下就该内容进行分析解读。
融资方案
在经济发展新常态背景下，投资项目面临融资主体多元化、融资渠道多样化、融资方式复杂化的变化。《大纲》提出研究权益性融资和债务融资的多元化融资方式，针对不同项目类型研究采用不同的融资方式，如权益性金融工具、专项债、公司信用债券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等。市场化融资方式的推行可以减轻财政压力，提高财政资金的使用效率，推动政府投资项目高质量发展。
1.权益型金融工具、专项债、公司信用类债券等融资方式
对于权益性金融工具，国务院在《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）中提出：“对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”。其中权益性金融工具主要包括永续债券、可转换债券、权益型REITs等。
（2）可转换公司债券（下称“可转债”）是指公司依法发行、在一定期间内依据约定的条件可以转换成本公司股票的公司债券，属于《证券法》规定的具有股权性质的证券。国发〔1996〕35号文第五条规定，“对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目，以及经济效益好的竞争性投资项目，经国务院批准，可以试行通过发行可转换债券或组建股份制公司发行股票方式筹措资本金”。因此采用可转债融资对于项目收益水平、发行人的主体资质、资信要求相对较高，在选择融资方案时需要慎重考虑。
（4）公司信用类债券涵盖包括企业债券、公司债券和非金融企业债务融资工具，是我国多层次债券市场体系的重要组成部分。国发〔2019〕26号文规定“项目资本金是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的人还债务及利息”，表明公司信用类债券只能作为项目资本金以外资金的融资手段。信用类债券以发行企业的信用为背书，故存在信用风险，投资者对收益率的要求也相应较高。在可研编制阶段，需要对发债企业的资质及项目的收益水平进行合理评估。
对于政府投资项目，无论是采用权益性金融工具、专项债还是发行公司信用债券进行融资，都要对融资期限及偿还顺序进行分析。权益性金融工具、专项债、公司信用债券的期限设置需要与项目期限匹配，发行久期较长（如15、20年）的债券，能降低期限错配带来的流动性风险，确保项目收益偿还市场化融资后，相应债券本息得到清偿。另外，对于将权益性金融工具、专项债作为项目资本金的项目，清偿顺序劣后于市场化融资资金，在项目财务测算中要优先将权益性金融工具、专项债还本付息资金计入经测算评估的经营性专项收入，测算后仍有剩余专项收入的，根据剩余专项收入能够覆盖市场化融资本息的范围，安排市场化融资额度。
2.REITs
《大纲》提出在可行性研究阶段对具有潜在上市条件的项目开展REITs盘活存量资产分析，以终为始，体现全生命周期的理念，倒逼有关各方在项目前期研究阶段重视投资管理合规性、运营收益稳定性等内容。
REITs（RealEstateInvestmentTrusts），是指不动产投资信托，在证券交易所公开交易，通过证券化方式将具有持续、稳定收益的不动产资产或权益转化为流动性较强的上市证券的标准化金融产品。简单来说，REITs通过募集众多投资者的资金，用于投资不动产资产来获得收益。与股票和债券相比，REITs具有相对中等风险、中等收益的特征。在大力支持盘活存量资产的政策背景下，REITs模式被视为一种可以帮助企业盘活不动产、融资，同时也有助于促进资本市场发展的有效方式。
财务可持续性分析
《大纲》明确要求，对于政府资本金注入项目，编制财务计划现金流量表，计算各年净现金流量和累计盈余资金，判断拟建项目是否有足够的净现金流量维持正常运营。对于在项目经营期出现净现金流量不足的项目，研究提出现金流接续方案，分析政府财政补贴所需资金，评价项目财务可持续性。
财务可持续性分析应根据现金流入与流出的差额大小，区分不同情形：
（1）对于政府投资的非经营基础设施，需要开展资金平衡方案研究；
（2）对于准经营基础设施，应通过经营活动净现金流差额估算运营期各年需要政府给予补贴的数额，分析财务生存能力，以及政府长期提供财政补贴的可行性；
（3）对于营业收入补偿运营维护成本且有一定盈利能力的项目，采用市场化运作，其财务收益应能回收投资和补偿运营维护成本，并且有一定盈利能力。
叁
总结与展望
本次大纲调整可以看出国家对推动投资项目前期决策咨询高效发展的决心，以高质量的可行性研究工作提升投资决策的科学化水平，助力扩大有效投资将成为必然趋势。作为致力于打造行业标杆的工程咨询企业，我司将深入领会“发改投资规〔2023〕304号文”对项目前期决策阶段的工作要求，在实践中加快推动可研大纲的实施。
建经投融资&战略研究部
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