一、法律解释作为行政执法依据的理论考量
（一）法律解释能否成为行政执法依据的理论困惑
至于其他两种法律解释，首先来看立法解释，从权力分工的角度看，立法者只是向社会输入法律文本，解释法律不是立法者的事情，而是司法者或执法者的工作。立法者以解释的名义发布文件，但本质仍属于立法。既然如此，立法者就不应当具有立法解释权，立、改、废才是立法机关的本职，立法者完全可以通过修法来达到立法解释的目的。其次再来看行政解释，权力分立原则在本质上也同样要求法律解释权不能交由行政机关来行使，否则，法律解释权一旦扩大配置，将会给我国的行政管理活动带来两大问题：第一，这意味着行政机关可以自行实施行政管理活动而无须考虑立法机关的意志；第二，还意味着行政机关受司法机关的监督将成为一句空话。[2]
我国现有的法律解释体制，尽管有其存在的价值和依据，但体制的架构确实存在法理中无法回避的困境和不足。至于立法解释、司法解释、行政解释能否成为行政执法的依据确实是一个极其复杂且大费思量的问题。首先，对立法解释而言，我们一方面强调其具有法律效力，另一方面立法解释在实践中却很少见，常被应用解释所侵犯，致使其在理论上虽可作为行政执法的依据，但因其数量不够，对行政执法的作用甚少；其次，对行政解释而言，一方面存有前已述及的缺陷，另一方面，部分行政解释程序简单，俨然行政主体内部的抽象行政行为，与依法行政中的“法”不可同日而语，行政解释作为行政执法的依据仍存在可争论的焦点；再者，对司法解释而言，虽已成为两大法系中最重要、最主要、最具权威的法律解释，但能否作为行政执法的依据，仍是一个需要认真探讨的问题。综观我国的法律解释机制，从权力的分立与制衡的角度对其进行分析，存在各种困惑与逻辑不足，严重影响着我国行政执法主体之执法依据的范围圈定。
（二）法律解释能够作为行政执法依据的理论支撑
基于以上分析，尽管法律解释作为行政执法依据确实存在着源自法理上的障碍，但是从其作为国家隐性权力的基本属性、具有法律效力的行政法渊源之一等支撑来看，法律解释在理论上是当然并且必然能够作为行政执法的法律依据。除了法理上的支持，法律解释作为行政执法依据还存有现实的需要，并且具有重要的实践价值，不仅能够明确行政机关的执法依据，为行政机关落实、完善国务院“三定规定”提供理论支持，有助于行政机关科学梳理行政执法依据，进一步明确各单位权责，合理配置行政职权；而且便于行政主体身份的确认，明确行政诉讼被告资格，满足实际部门和群众对行政行为进行准确及时监督的需要，完善法律解释机制，进而推动行政法学的发展；最终推动我国法治建设，完善有中国特色社会主义法律规范体系，为法制的统一提供保障，实现依法行政。
二、法律解释作为行政执法依据的实践问题考察
虽然法律解释在理论上完全能够成为行政执法的法律依据，但在我国现有的法律解释体制下，法律解释作为执法依据面临着众多的难点，比如在重点考量将司法解释作为行政执法的依据这一关键问题时，执法实践中，有行政主体在执法中直接将司法解释作为实施行政行为的依据，也有将司法解释作为实施行政行为的参考（注意到司法解释对法院系统具有约束力和法院具有最终裁决权）。这种认识上的差异要归咎于法律解释的效力不明、法律解释间冲突解决机制缺失等。
（一）现有三类法律解释效力模糊导致能否成为执法依据困惑
《中华人民共和国立法法》对立法解释的权限和效力进行了明确，全国人民代表大会常务委员会有权对法律进一步明确界限，并与法律效力相同。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，全国人大及其常委会是立法机关，国务院、最高司法机关是其两个实施机关（法律执行和法律适用），需要接受全国人大及其常委会的监督。[6]根据我国政体安排设计，可推导出立法解释应当在三类法律解释中具有最高的效力，司法解释和行政解释的效力相对来说要低于立法解释，立法解释能够成为行政执法的依据应当不成问题。那么司法解释和行政解释的效力层次和效力作用范围如何，却影响着行政执法依据的确定，具体表现为：一方面，行政解释的效力不明确，对司法机关而言，行政解释是否适用；另一方面，司法解释的效力也不明确，对行政机关而言，司法解释能否适用。鉴于本论题的立意限制，我们在法律解释的效力不明方面，仅分析研究司法解释在行政执法中的作用，也就是“司法解释在实践中能否成为行政执法的依据”这个问题。对行政机关而言，司法解释的效力能否适用行政执法的场域，能否成为行政执法的依据便成为一个较大的困扰。[7]
目前，比较权威的观点认为，伴随着司法权（审判权、检察权）和行政权而产生的司法解释与行政解释，在性质上属于对法律的具体应用之解释，地位与立法权和立法解释不同，不能当然具备与立法解释相同的普遍法律效力，而只能与其对应的司法权（审判权、检察权）和行政权所适用的效力范围相同。也就是说，司法机关（审判机关、检察机关）和行政机关对法律适用的解释不能波及到其他，对除己之外的其他机关不产生约束力，而只能在本系统内部对各自的下级机关有效。另外关于最高人民法院的解释对检察机关和行政机关是否具有约束力，没有见之于法律的明文规定，理论与实践中也没有公认的界定和统一的认识，不过基于法院享有纠纷解决的最终裁决权，为了规避诉讼中的败诉结果，检察机关、行政机关在明知最高人民法院关于某一项法律条文具体解释的情况下能够自觉尊重并适用最高人民法院的解释，势必会大大争取胜诉的几率，这时，最高人民法院的司法解释当然就具有了对于其他机关的约束力。[8]理论界大致认为，司法解释对司法机关（审判机关、检察机关）具有约束力，对行政机关有参照效用。但由于人民法院对行政机关的具体行政行为具有审判监督权，行政机关通常会慎重对待司法解释。[9]
由此可以看出，司法解释在能否成为行政执法依据的问题上，现有的法规范文件并未给出答案。这个问题不仅在理论界存有争议，在实务界也存在不同的做法。[13]正是这种或参照或依据的随意性，增加了司法解释效力范围的不确定性，司法解释到底能否成为行政执法的依据，亟需立法明确澄清。
（二）各类法律解释冲突解决机制缺失导致适用执法依据不明
三、法律解释作为行政执法依据效力的应有之义
（一）立法方向之一——在对现有法律解释格局不做较大变动前提下，通过立法明确各类解释的效力并健全法律解释的监督制约机制
另一方面，目前我国法律解释之间相互冲突如何解决，是撤销、宣告无效还是要求修正等，尚未有一个明确的规定。此外，一类法律解释对另两类法律解释的侵犯也未有明确的监督制约机制，比如：司法解释侵犯了立法解释的领域，对此司法解释应如何处理未见明确规定。同时，不能作为行政执法依据的法律解释最终成为了行政执法的直接依据（如司法解释成为行政执法的直接依据），本应由人民法院对行政解释进行判断的，而法院却放弃判断的权力直接予以认可、依据行政解释，又当如何处理，现今尚无明确规定。可见，建立完善的法律解释监督机制，明确法律解释之间效力冲突解决机制，解决法律解释效力作用领域的争议，对于回应法律解释成为执法依据的关切具有重大意义。[20]当一种法律解释不能作为执法的依据时，若有违背，法律解释监督主体应当能够依法定监督程序进行处理，或有一套监督解决机制的存在，从而使法律解释作为执法依据得以明确。
另外，按照1981年全国人大常委会的《关于加强法律解释工作的决议》的有关内容，针对同一项法律规定，如果两院各自的解释存在原则分歧，须向全国人大常委会报请予以明确。2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》要求两院在各自的审判和检察工作中所作出的具体应用法律的司法解释，须向全国人民代表大会常务委员会报请备案，如有特定主体认为其与法律相抵触，有权向全国人大常委会提出予以审查的书面要求。两个法律文件显示，全国人大常委会对两院司法解释处于一种抽象、被动的监督地位，操作性较低。在我国现有政体下，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，最高行政机关和最高司法机关由其产生，对其负责。依此政治架构，全国人大及其常委会有权对国务院和两院进行监督，往下推之，全国人大常委会也有权监督行政解释和司法解释。全国人大常委会认为行政解释或司法解释侵犯立法解释、认为行政解释和司法解释相冲突的，应有权作出相应处理。
（二）立法方向之二——条件成熟之时，立法可以考虑统一法律解释权的配置
我国的法律解释权限分别由国家立法机关、最高司法机关、部分行政机关行使。法律解释权限的分散配置，一方面发挥了各解释主体的专业特长，补充了成文法的不足，在法律体系和法律制度不健全的情况下，使得法律适用具有了“法”的依据；另一方面出现了各部门法律解释出于自身部门利益进行解释，各类解释权限扩张、侵犯其它领域的解释权限等情况。比如，实践中对某些法律具体应用需要作出解释的，最高司法机关通过司法解释的形式取代了原本应当由立法机关作出的立法解释。
甚至由于解释权行使的泛滥，使得某些法律制度流于形式。比如，部分地方行政机关为了获得在有关司法诉讼活动中的有利地位，会在案件审理过程中通过上级机关对案件涉及到的法律条文作出有利于行政主体或者行政主体支持的当事人一方的法律解释，如此一来，将会破坏宪法所确立的人民法院独立审判权的依法行使。[21]
再者，目前的法律解释权配置必然引发人们思考三类法律解释的效力位阶问题，思考各类法律解释对另外两类法律解释主体的适用问题。然而，目前的法律规定缺乏对各类法律解释的效力的明确规定，致使行政解释优于司法解释还是司法解释优位于行政解释，成为各适法主体自由裁量的对象。可见，法律解释权的分散配置发展至今，已与依法治国关于法治的要求渐行渐远，法律解释发挥的作用在利与弊的天平中偏向了弊的一端。法律解释权的分散配置所引发的法律问题、制度冲突、宪政秩序需要从根源上加以扭转，寄希望对现有解释体制的修补完善难有较佳效果。因此，在法律解释法制定过程中，明确法律解释权的统一配置，对于回答法律解释的执法依据问题具有根本意义。法律解释权的集中而非分散，避免了立法解释、司法解释、行政解释的区别及效力探讨，使复杂的问题变得简单化。
前文已述及，立法解释、行政解释、检察解释是否有存在的必要，持否定观点的论者认为，立法机关就是创制法律，不适用法律，自然也就无进行立法解释之必要，况且，立法解释和法律修改的区别不明，立法解释的内容完全可以通过法律的修改实现，再说立法解释在实践中数量罕见，故立法机关不应当享有立法解释权。行政解释同样存在问题，行政解释和行政主体制定的其他规范性文件如何区分？行政解释应是其他规范性文件的形式之一，属于抽象行政行为。随着行政权的膨胀，特别是我国行政权优位于司法权的现状，行政权是最易侵犯行政相对人合法权益的一种权力，行政主体制定的法律解释甚至成为法院审判的依据，致使法院对行政权的司法监督流于形式。鉴于行政解释的这些问题，行政解释没必要存在，行政解释完全可以由其他规范性文件替代。
检察解释，特别是在刑事审判中，检察解释存在侵犯法院独立进行司法审判的可能，长期饱受学者诟病。[22]
（责任编辑：王冰）
【注释】*基金项目：河南省高等学校重点科研项目“郑州航空港经济综合实验区区域核心竞争力提升的法律保障研究”（17A630050）；铁道警察学院2016年中央高校基础科研项目“司法改革视野下的公安机关行政执法与刑事执法程序反思与重构研究”（2016TJJBKY003）。
[1]乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2007年版，第173页。
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[10]翁慧明：《规范公司出资行为维护资本法定原则的严肃性——浅析〈公司法〉司法解释（三）对工商执法的借鉴意义》，载《中国工商管理研究》2011年第4期。
[12]时福礼、刘涛、张强：《适用司法解释两次行政处罚后构成非法行医罪案例的全过程剖析》，载《中国卫生监督杂志》2010年第4期。
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[23]张卫平：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第161—162页。
【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】2016年【期号】4
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
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