关键词：党内法规；解释权；解释体制
作者简介：陈志英，法学博士，海南大学法学院副教授，硕士生导师。
论文创新点：在选题上，党内法规解释作为党内法规制度中的重要构成部分，是从“规”到“治”的关键环节。现阶段对党内法规解释体制的研究与讨论，对于党内法规的实施和运行有着极为重要的意义。在内容上，本文从党内法规解释的规范与实践出发，提炼出党内法规解释体制存在着“二元三级”的特点，认为由于党内法规解释二元体制失衡而引发“制定解释与适用解释的失衡是党内法规解释的内生性障碍”以及“解释权力与解释权利的失衡使得党内法规解释外生性动力不足”等问题。
引文析出格式：陈志英.党内法规解释体制研究[J].党内法规理论研究.2019,02:71-82.
现将全文转载如下，以飨读者：
特别提示：2019年9月15日中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》，如无特别说明，文中引用该条例的条文以修订后为准。
一、党内法规解释主体的规范与实践
在党内法规解释制度规范化的发展历程中，有3个重要的文件起到关键的指导性作用：1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）、2012年中共中央批准通过的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），以及2015年的《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》。这3个文件的规定及其发展，在相当的意义上反映了党内法规解释权的定位和解释体制的构成。
1990年印发的《暂行条例》标志着党对党内法规工作的日益重视，也是党内法规制定工作规范化的起点。《暂行条例》关于党内法规解释工作的规范主要有3条。一是第十一条规定的党内法规草案一般应当包括的内容，主管部门或者解释部门位列其中。二是第二十八条，该条是关于中央党内法规解释主体的规定。三是第二十九条，该条对省级党内法规解释主体并没有作明确规定，只是模糊规定了各省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动，依照本条例的基本精神进行。从《暂行条例》的整体格局来看，制定党内法规的活动自然包括了解释党内法规的活动。至于条例的精神，从第一条的规定来看，在于“使党内法规制定程序科学化、规范化，提高工作效率，保证党内法规质量”。因此可以推知对省级党内法规而言，其制定活动（包括解释）也要科学化和规范化，即制定机关应当在草案中明确主管部门或解释部门。但该条款的表述确实不甚明确，也留下一些困惑，如对未明确规定解释机关的，究竟是比照党中央由省级党委的执行机关请示省委后承办，还是另寻途径。总体而言，《暂行条例》表示党内法规制定工作规范化的努力，但也还存在需要完善和改进之处。
在表现形式上，党内法规的解释机关大致可以分为2种类型：单一机关解释和多机关解释。前者如2010年的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，其规定的解释机关为中央组织部。后者如2012年的《党政机关公文处理工作条例》，其规定由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。党内法规规定的解释机关只有一个的话，操作起来就较为简单。若规定中出现多个机关的名称，则较为复杂。从样本中发现，规定中出现多个机关的名称有以下几种情况。一是多个机关并列，以顿号隔开。如2012年的《党政机关公文处理工作条例》表述的是，由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。二是以“商”将多个解释机关连接起来。如2015年的《中国共产党党组工作条例（试行）》对解释机关的规定是，由中共中央办公厅“商”中央组织部解释。三是以“会同”将多个解释机关连接起来。如2017年的《中国共产党党务公开条例（试行）》规定，由中共中央办公厅“会同”中央组织部解释。
二、党内法规的解释体制及其内含观念
就释义而言，体制是指组织方式、组织结构，指的是有机体的层级关系。在《辞海》中，“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。党内法规解释体制指的便是党内法规解释的权力归属与权限划分，即解释主体及其权限的问题。不同的解释权的归属与分配体现了不同的解释目标，需要不同的解释程序设计，也呈现出不同的解释形式。
（一）二元三级的解释体制
从《制定条例》和《解释工作规定》的内容以及党内法规解释的实践来看，现有党内法规解释体制的特点是“二元三级”。所谓三级是指根据党内法规效力层级的不同，党内法规的解释也分为3个层级：中央党内法规的解释，中央纪委、党中央工作机关党内法规的解释，以及省、自治区、直辖市党内法规的解释，其解释效力和解释机关各不相同。用一句话概括则是：中央的归中央，部门的归部门，地方的归地方。所谓“二元”，其内容主要包括以下内容。
1.总体解释权的二元
3．被动解释中的二元
（二）党内法规解释体制内含的观念
1．党内法规的解释是一项垄断性的权力活动
从有规则开始，对规则的解释就伴随而生，任何主体都可能形成自身对规则的解读。但是这种泛主体性的解读或理解，更多的是作为理解规则的方法或手段存在，是权利性的，无法具有法律效力。法律意义的解释具有强烈的权力性，是有权机关阐明规则含义的权力，并且这种阐明将产生相应的法律效力。《制定条例》明确表示党内法规的解释同党内法规具有同等效力。规则的权威性在相当的程度上建立在规则明确性和统一性的基础上，从规则统一性出发，规则的制定活动原则需要统一和垄断。同理，规则的解释活动，也需要统一和垄断。权利性的自由解释则可能导致规则理解和适用的混乱，从而削减规则的权威。因此正式的解释活动必然是一种具有法律效力的权力活动。
2．党内法规的解释是一项独立的职能
解释权性质的确定，源自解释过程的三要素间的相互关系的认识和定位，即文本、作者和读者。制定是“作者”生产“文本”的过程。解释则是“作者”或“读者”解读“文本”的过程。“文本”是解释的基础和起点，也是解释的边界。在解释中“文本”已然存在，解释要在服从“文本”的基础上来描述“文本”，而非背离已存“文本”、创制新“文本”。在这个意义上，解释作为连接文本与现实的桥梁，属于“文本”创制后的程序，又是推动“文本”实施的前提和基础。
三、党内法规的解释体制的理性和问题
1.二元化解释体制的理性
适用者解释的法理理性在于规则的实施性和解释的社会功能。规则的解释来回游动于规则制定和规则实施的两端。由规则的表现形式和运行规律所决定，解释是规则从文本走向现实的必经途径。制定出完备无缺的规则体系并不是法治的终极目的，法治的目的在于规则的适用和实施。抽象、概括的规则要能够适用于复杂、具体的现实，就需要通过解释的桥梁。另一方面，事实上也不存在完备无缺的规则体系。规则总会存在模糊、歧义和漏洞，社会现实却在不断发展。这些都会威胁着规则的稳定性和权威性。补救方式之一就是解释。通过解释，既能消除模糊、防止歧义、弥补漏洞，还能使规则与社会的发展变化保持尽可能的同步，进一步增强规则的稳定性和权威性。因此就党内法规而言，解释既是党内法规发展的重要方式，还是党内法规实施的基本前提。要实施，就需要解释。如何解释？解释什么？只有在实施中遇到了具体的问题才能明确。为此制定机关需要将解释权授予负责实施的职能机关，并在解释权之外，肯定解释申请权的存在。实践中，被动解释也是解释的主要形态。
2.解释体制的问题：二元的失衡
解释权的独立性决定了它不附属于制定和适用，也决定了权力分配的两个维度。然而这两个维度没有得到均衡的对待，解释权的分配与运用上也存在某些混乱，这是使得党内法规建设的实践中，解释工作相对薄弱。
其次，解释权力与解释权利的失衡使得党内法规解释外生性动力不足。在程序分解上，解释行为至少包括2个方面，即解释的请求和解释的决定。其中解释的请求是解释程序启动的外在动力，甚至是主要动力。无论是明确党内法规具体含义还是党内法规适用的需求，都主要来自党内法规的实施过程中，也只有实际的实施者，包括实施主体和被实施对象，才具有最迫切的解释意愿。从实践来看，经过请求的被动解释也远超主动解释。事实上，没有党内法规的实施过程，没有实施者的参与，党内法规的解释更多是一种“想象”解释或制定说明。抽象和概括的解释与党内法规条文本身一样，也具有不周延、模糊、歧义、滞后等问题。只有在实施中，实施者从自身感受和问题出发，解释需要才成为可能的任务。
实施者的解释需求构成了党内法规解释的强大外在动力，于规范意义上的表现便应是对实施者解释地位和解释权利的肯定。而现有的解释体制在实践操作中容易使解释发展成为一项垄断性的权力行为，排斥了大多数实施者参与到党内法规解释工作中。一方面，个体请求者基本被排斥在解释过程外。另一方面解释请求逐级专递的严格分层，在某种程度上也间接的将低层级的解释请求者排斥在解释活动外。这两种实践中可能出现的情形都与民主集中制原则不相符合，也限制了解释过程中的主体权利和主体创造力。解释请求者的参与权的受限，大大的降低了解释工作的外在推动力。解释请求逐级转递的严格分层在一定程度上消融了解释权的垄断性，使得解释权层层分解，解释活动呈现出某种官僚化的特质，降低了解释的效率性，从而出现请求者与决定者之间的紧张关系。事实上，将解释权定位为一项垄断性的权力与肯定解释请求权或申请权的普遍存在并不冲突，反而能更直接引发解释工作的运作，增加解释工作的效率性。
结语
注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第71-82页。