按语：我国律师制度恢复重建已然30余载了，在看到律师业发展成就的同时，有一个现实问题始终无法回避。那就是我国的律师管理体制：当年为什么会确立“两结合”律师管理体制？现在如何来评价“两结合”律师管理体制？“两结合”律师管理体制的时限究竟是多少？世界上其他国家是否也有“两结合”律师管理体制？
论“两结合”律师管理体制的完善
——以美、德两国为中心的考察
周云涛
律师的管理体制主要有政府集中监管体制、律师协会行业自律管理体制、“两结合”的管理体制三种类型。
自1979年恢复律师制度以来,为适应市场经济的需要,律师执业组织形式经历了从国办所到合作制、合伙制的不断发展,律师管理体制也历经了由单一政府管理到司法行政机关与律师行业协会共同管理的转变过程。1993年,经国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立了“两结合”的律师管理体制基本框架,指明了律师管理体制改革发展的方向。十余年的实践证明,“两结合”律师管理体制基本适合中国国情,有力地推进了律师行业的发展。但不容否认的是,这种管理体制也还存在着一些比较突出的问题,比如司法行政机关与律师协会的各自职能定位不清、关系不明,导致管理实践中存在职能重叠、缺位以及监督指导不力的问题,律师协会选举制度、内部的组织结构和运行机制不健全,导致行业组织不能很好地按民主管理原则发挥作用等等。这些问题的存在已影响到“两结合”律师管理制度的有效运转,制约了律师行业的长远发展,需要通过体制创新和深化改革加以改进和完善。
（一）美国律师管理制度
美国的律师数量，不论是从人口比例还是律师总数看，都稳居世界第一。美国的律师组织与国家结构相适应，有全国性律师组织和地方性律师组织。虽与英国同属普通法系，但美国的律师管理体制有其自身的特点：
1、州律师协会是律师管理体制的管理主体。
在美国，美国律师协会虽是全国性的、最大的法律职业协会，但并无实际管理律师的权限，主要负责起草一些律师法律法规以及处理全国范围内律师会员的一些日常事务。美国律师协会与州律师协会居于平等地位，相互间并无领导与被领导的关系。州律师协会有自己的领导和组织机构，不对美国律师协会负责，也不由其任命和调免人员。在组织管理上，美国律师协会没有具体的管理职能，主要以州律师协会为单位进行自治性管理。美国律师协会制定和通过的全国统一性规则，对州律师协会并非当然具有约束力，只有经州律师协会通过方才有效。当然，法院在律师管理中也发挥着重要作用，美国律师管理体制一个十分重要的特点就是律师协会与法院共同管理。
2、严格律师准入，强化对律师的监督和管理。
3、律师管理体制上的制衡性。
源于英国监管律师的司法传统，美国的法院有权与律师协会共同管理律师，对律师的惩戒、行使司法权监督管理律师，颁发律师从业执照等权力由法院行使。同时，律师可以通过法院监督律师协会，律师和律师协会也会通过一些渠道监督法院，以达到制衡的目的。美国律师与法官同为法律职业共同体，彼此能互相流动。因此，与其说是律师自治管理和政府监管互相合作，倒不如说是法律职业共同体的自我管理，以司法部为代表的行政权力无法渗透到法律职业的管理当中。正是这种法律职业共同体的自我管理保证了美国司法制度的独立性，符合美国政治上所提倡的“三权分立”的制度设计，同时也避免了“外行管理内行”现象发生。
（二）德国律师管理制度
在德国,律师被定义为“不具有经营性质的自由职业者,独立的司法人员。”申请律师资格的条件与法官相同,“根据《法官法》,有资格成为法官者,也可以成为律师”。德国律师管理制度的特点是：
1、提高律师准入门槛。
2、对律师的监管严密，分工明确。
在德国，由司法行政机关、法院和律师行业三家协同履行对律师的监管职责，且彼此分工明确，监管严密。德国的律师协会包括地区律师协会和联邦律师协会。州律师协会设在州高等法院，由所在州高等法院注册登记的律师组成，州律师协会、联邦律师协会都属于公法社团，受联邦司法部长的指导和监督。律师事务由律师名誉法院管辖。因为律师是自由职业者和独立的司法人员，自然不存在行政管理，但可以由律师的行会组织—律师会的理事会对其行为进行指导、监督和约束。律师会的理事会负有下列职责:对律师会会员提供业务咨询或指导；根据申请调解会员之间的纠纷；根据申请调解会员与委托人之间的纠纷；监督会员履行义务，并有权给予训诫；推荐律师参加地方或州名誉法院的工作；提供州司法行政机关、法院或行政机关所要的(关于律师的)鉴定书；培训实习律师；推荐律师参加司法考试委员会。
3、由名誉法院行使对违规律师的处罚。
对违法违纪律师的处罚由名誉法院进行。名誉法院分为地方名誉法院、州名誉法院和联邦名誉法院三级。名誉法院设在律师会所在地,只有律师才能担任名誉法院的法官。名誉法院法官的产生程序为，先由律师会推荐,然后由司法行政机关在律师会推荐名额中选任。司法行政机关有权对名誉法院进行监督。
4、律师管理法律规范体系完整。
就规范数量而言,仅《德意志联邦共和国律师法》就多达200多条,约6万多字,相当于我国律师法的7倍。由司法行政机关、法院和律师行业组织三家协同履行对律师的监管职责,分工明确,监管严密。设置了地方、州和联邦名誉法院系统,专门审理和惩罚违规律师。对违规律师惩罚的公开、公平、公正性体现得非常充分。
完善“两结合”律师管理体制的几点建议
针对我国现有“两结合”律师管理体制存在的问题和不足，充分借鉴和吸收美、德两国律师管理制度中的成功做法，笔者认为，现行“两结合”律师管理体制的完善大致可从以下几方面着手：
（一）界分和厘清司法行政机关与律师协会各自职能
首先必须明确，“两结合”管理体制改革的本质是推动律师管理由行政化管理向社会化管理过渡。因此，实行律师协会的行业管理是完善中国律师管理制度的基础，这也代表着律师管理制度未来的发展方向。在2007年的《律师法》修订过程中，司法部《关于深化律师工作改革的方案》确立的司法行政机关和律师协会管理权力分配改革方案最终未被采纳，但其中对于司法行政机关和律师行业协会权力分配改革的设计，明确了律师协会的行业管理地位和管理权力，符合律师管理的长远发展趋势，颇值肯定。希望有关部门继续加以推进，争取早日获得法律确认。
（二）充实和强化律师协会自治功能
（三）规范和完善司法行政机关对律师协会的监督指导
从应然的角度看，律师协会在监管律师的职业道德和职业纪律上应发挥第一线的监管者作用，司法行政机关主要对律师协会是否尽到监管职责进行监督。因此，除加强律师协会制定规则等自律监管的权限外，应进一步规范和完善司法行政机关对律师协会的监督指导。
一是加强对律师协会章程的监督。现行《律师法》规定律师协会章程由会员代表大会制定，报司法行政部门备案。章程是律师协会成立的基础和活动的基本准则，对章程的监督至关重要。建议加大对章程的监督力度，改变章程报司法行政部门备案的做法，借鉴台湾地区经验，变更章程须经司法行政部门批准方为有效。
二是加强对律师协会规则制定的监督。法律在赋予律师协会制定规则权限的同时，有必要对律师协会制定的规则加以监督。包括律师职业道德和执业纪律在内的规则对律师事务所和会员律师具有约束力，还可能影响到律师事务所客户的利益和公共利益，律师协会的规则制定程序应该公开透明。现行许多律师执业规范仅由全国律师协会常务理事会通过，往往无法充分反映广大会员律师事务所和律师的意见。律师协会制定的规则应尽量由律师事务所和律师会员代表表决通过，而不宜仅由常务理事会通过。同时，由于律师协会制定的规则对律师事务所和律师均有约束力，甚至产生影响公众利益的“外部效应”，规则应当经过同级司法行政机关批准再生效，行业组织规则须经行政机关批准也是国外自律组织的通行做法。
三是加强对律师协会执行规则情况的监督。律师协会自律存在“自已监督自己”的弊端，律师协会为了整个律师行业的声誉或者由于受到不正当的影响，放松监管、执行规则不力的风险始终存在。因此，除了对律师协会制定规则的正当性进行监督外，司法行政机关还有必要对律师协会执行规则的情况进行监督。尤其当律师协会怠于对其会员行使处分时，司法行政机关应有权要求律师协会对违反规则的行为依规处分；当律师协会的处分明显不当时，司法行政机关有权要求律师协会依规进行改正。
（四）加强和改进律师行业党的建设
在强调司法行政机关宏观管理与律师协会行业管理“两结合”的同时，还应注重发挥律师事务所在律师管理中的基础作用，加强律师事务所的自律性管理。各级司法行政机关和律师协会可以组织律师事务所开展管理信息的经验交流，同时，积极引进国外律师事务所成功的管理经验，提升我国律师管理总体水平。此外，律师作为市场经济的主体,要与社会各职能部门发生联系,接受税务、审计等政府有关部门的管理和监督，这就需要加强与社会各职能部门的联系，推动其制定出台适合律师行业特点的政策法规,为律师的发展营造良好外部环境。
“律师管理是个永久性命题,是司法部一个长期的、艰巨的任务。”据悉，司法部律师公证司正在抓紧研究制定关于完善司法行政机关和律师协会“两结合”管理体制和工作机制的意见。
可以预见，在不久的将来，“两结合”的律师管理体制将进一步细化实化，不断向纵深发展。