稳定之基：日本社会保障制度改革及启示
社会保障制度作为国家治理体系的重要组成部分，是现代国家应对风险社会的重要制度创新，发挥着稳定社会和促进经济发展的重要作用。主要发达国家社会保障的发展历程表明，作为一种国家治理制度，社会保障能有效预防和化解社会风险，维护社会稳定，发挥着社会“安全网”作用。日本社会保障制度经过多年的发展和完善，已成为稳定日本社会发展的重要支撑。本文旨在探讨日本社会保障制度在不同历史发展时期的主要内容、特点，特别是为实现制度可持续性而最新实施的全世代型社会保障改革的重点，以期为我国社会保障制度的改革发展提供有益借鉴。
日本社会保障制度的改革历程
（一）应急与重建：日本战后社会保障体系的发展（1945—1950年）。二战后为应对紧急需求，日本政府建立公共援助制度。1946年和1950年，分别通过了旧生活保护法和新生活保护法。生活保护制度特别强调包括有劳动能力的人在内的全民保障，旨在不仅仅提供暂时的救济，而且促进受助者的自立与独立。这些法律确保了所有处于困境中的国民都能平等地获得公共支持。1947年，日本引入失业保险制度，为失业者提供经济援助，同时鼓励其重新就业。这一制度的建立不仅减轻了公共援助的压力，也标志着日本社会保障体系向社会保险制度的转变。同时，政府还着手整合医疗保险和养老保险制度，进一步扩大社会保障制度的覆盖范围。20世纪50年代，政府通过扩大健康保险和厚生年金保险的适用范围及改革内容，使更多民众享受到医疗服务和老年生活的保障。这些措施均体现了日本政府在战后重建期间对包容性社会福利政策的承诺和努力。
（三）应对老龄化挑战的社会保障制度改革（1973—1990年）。在20世纪70年代受石油危机影响，日本经济进入低速增长时期，为应对老龄化社会带来的财政压力，并确保社会保障系统的可持续性，日本社会保障制度也随之进行调整与改革。一是改革医疗制度。面对老年人医疗费用的激增和健康保险制度的财政赤字，于1983年实施《老年人保健制度》，取消免费老年医疗，并规定各医疗保险制度需承担70岁以上老年人医疗费用的70%，剩余的部分由公费补助，同时对老年人实施定额自付制度。二是改革国民养老金制度。1985年开展此项改革，要求20岁以上的所有居民加入国民养老金制度并缴纳保险费，再次夯实了基础养老金制度，也增强了系统的财政基础。三是调整生活保障的计算方法，减轻国家财政负担，并增加地方政府的责任。这意味着对生活保障制度进行更为务实的财政管理和责任分配。总体而言，20世纪80年代的社会保障制度改革标志着日本从福利扩大转向福利抑制的方向，这些改革更侧重于减轻国库的负担，并通过调整财政支持结构、增加受益者负担、改变福利计算方式等手段，来确保社会保障系统在面对老龄化和少子化挑战时的可持续性。
（四）迈向可持续发展的社会保障制度构建（20世纪90年代至今）。进入20世纪90年代，日本社会经历了泡沫经济破灭、经济低迷以及社会不平等等问题。伴随着老龄化的发展以及家庭结构的变化，日本社会保障制度进行了新一轮变革。在老人福利领域，随着越来越多的女性进入工作场所，传统上由家庭承担的老年人照护责任变得越来越难以维持。为此，政府加强了长期护理服务基础建设，1990年推出“黄金计划”，1994年推出“新黄金计划”，并于1997年颁发《护理保险法》，2000年正式开始实施护理保险制度。
日本社会保障的挑战与全世代型社保制度构建
（一）人口超高龄化背景下财政压力增大。
根据日本总务省统计局数据显示，截至2023年10月1日，日本65岁及以上的老年人口占总人口的比例为29.1%，其中75岁及以上的高龄老年人口所占比例为16.1%。国立社会保障与人口问题研究所的报告表明，2021年度日本社会保障支出创下历史新高，达到138.74万亿日元，占国内生产总值比例为25.20%。其中，医疗、养老金和福祉及其他是主要支出类别。根据厚生劳动省2018年的预测，社会保障支出预计到2025年将达到140.6万亿日元，2040年将达到190万亿日元。从老年人口年龄来看，75岁及以上老年人用于医疗和护理的增长幅度较大，不难预测社会保险费和税收公共开支的负担将继续加重。
需要注意的是，尽管社会保障支出增加，但社会保障财源却在减少。2021年度的社会保障财源总额为163.43万亿日元，相比前一年度减少了11.5%。其中社会保险费用占比46.2%，较上一年减少2.7%；公共财政负担占比40.4%，相较上一年增加了12.3%。这反映了日本社会保障体系面临的挑战，即支出增加与财源减少之间的不平衡。社会保障支出占GDP比重的增加表明社会保障对整体经济的压力增大，而社会保障占财政支出比例的变化则反映了财政调整的需要。社会保障财源的减少可能意味着政府需要通过增加税收或者调整财政政策来确保社会保障体系的可持续性和稳定性。综合来看，政府需要采取措施来平衡社会保障支出和财政收入之间的关系，以确保社会保障体系能够有效地为社会提供保障和服务。
（二）全世代型社会保障改革及其特点。
为了确保上述政策的实施，2023年5月，日本通过全世代社会保障法，同时对健康保险法进行部分修改。该法律的实施对象不仅包括高龄老人，也包括新生儿，如增加育儿支持金旨在给予生育家庭更多的财政支持，以减轻他们的经济压力，鼓励提升生育率。为了平衡年轻一代与老年一代之间的保险负担，确保社会保障体系的财政可持续性，此次调整也包括提高75岁及以上高龄老年人的保险费上限。进一步发挥“家庭医生”的功能，改善基本医疗服务的质量和可达性，提供持续的、个性化的医疗照顾。此外，法律规定中央与地方政府需要每六年修订一次医疗费用，目的是更有效地控制医疗成本，提高医疗服务效率。
日本社会保障制度改革经验及启示
（一）构建全生命周期的社会保障制度。
（二）加强基层医疗服务，控制合理的医疗费用。
通过加强基层医疗服务和家庭医生的作用，可以有效提高医疗资源的利用效率，减轻大医院的负担。近些年我国在推广家庭医生和社区卫生服务中心的建设方面已有所进展，但依然存在服务能力不均、医生专业水平参差不齐以及医疗费用持续上涨等问题。如何在不影响医疗服务质量的前提下控制成本，且能提供有效可及的服务，是我们面临的一个重要课题。未来仍要通过政策激励和专业培训等手段，提升基层医疗服务的质量和效率，同时加强对医疗服务质量的监管，确保医疗资源的合理配置和使用。
（三）逐步完善长期照护的政策和法律体系。
（四）灵活应对多样化的社会需求，加强政策评估。
日本社会保障制度的改革还体现在其灵活应对社会多样化需求上，例如为老年人提供更多就业机会和为育儿家庭提供更多支持。我国目前也在积极探索，今后可通过提供税收优惠、社会保障待遇等措施，鼓励企业雇佣老年人，支持青年创业和就业，以及通过提供育儿津贴、扩大公共托儿服务来降低年轻家庭的育儿成本。此外，日本在社会保障政策实施过程中注重政策的持续评估与调整，建议建立更为系统和科学的社保政策评估机制，定期对社保政策的实施效果进行检验，并根据社会经济环境的变化适时调整政策，以确保实施的时效性和有效性。