顾林生通过《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设》，论述了东京应对危机事态和危机管理模式，并比较了东京、纽约、新加坡和北京在危机管理机制建设方面的差异。伍国春在《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》中，结合阪神地震之后日本加强地方自救和社区抗灾能力建设的实际情况，分析了城市社区防灾减灾的组织形式和实际开展情况。
上述论文主要侧重日本灾害危机管理的制度解析和应急能力建设，对于日本灾害危机管理的紧急对策机制及其制度支撑等则较少涉及。本文试图联系日本政府及社会各界紧急应对东日本大震灾的灾害危机管理实际，通过透视日本灾害危机管理的危机预防机制、危机预警机制、危机应对机制和危机救助机制，阐明日本紧急应对灾害危机的行动机理和制度体系，探讨有效推进灾害危机管理的制度逻辑和现实困境。
一、紧急对策体制的制度演进
面对突然发生的地震、海啸、台风、洪水、火山爆发等重大自然灾害，人们事先采取的预防措施如何，防灾组织是否到位，防灾行动是否得力，灾害救助是否及时等，直接关系着受灾地区的人员伤亡情况和财产损失程度。在与各种重大自然灾害的斗争过程中，日本在灾害危机管理方面积累了丰富的经验和教训，形成了比较成熟的紧急对策体制。战后，日本灾害危机管理的紧急应对体制主要经历了三个发展阶段。
(一)紧急对策制度的体系化
(二)紧急对策机能的健全化
(三)紧急对策系统的协调化
现行日本灾害危机管理的制度体系由共计51部法律组成，其中包括7部灾害对策基本法，18部灾害预防关系法，3部灾害应急处理法，23部灾害恢复、振兴和财政金融措施关系法。这些法律以《灾害对策基本法》为核心，内容涉及灾害预防、应急处理、灾害救助和灾后重建等多个方面。日本灾害危机管理的紧急对策体制正是基于上述法律制度，通过规范日本中央政府和地方政府、公共机构等防灾主体的责任、权限、对策和行动，确立了紧急应对各种灾害危机的组织体系、行动机制、应对措施和应对方法，为日本有效开展灾害危机管理，提高整体防灾赈灾能力提供了有力制度保证。
二、紧急对策体制的行动机制
鉴于重大灾害或公共安全事件的突发性、紧急性、威胁性、高度不确定性以及灾害信息的有限性等特点，为了有效应对可能发生的重大灾害，危机管理机构应该提前编制灾害预防计划，部署能够迅速行动的决策系统和组织体系，建立多渠道的灾害预警系统和信息传输系统。一俟出现灾害危机险情，迅速组织政府、公共机构、专业救援队伍与当地居民共同开展救援和自救。
(一)危机预防机制
危机预防是危机管理措施中的最高境界，即所谓“有备无患”，“防患于未然”。防止灾害发生，尽量减少灾害损失，是各国危机管理中的基本出发点。日本的灾害危机管理从有效保证灾害发生时的紧急应对出发，要求各级灾害对策机关必须制定各自的具体防灾计划。日本的灾害预防计划包括“防灾基本计划”“防灾业务计划”“区域防灾计划”以及“指定区域防灾计划”。各种防灾计划成为日本政府及都道府县等地方机关依法防灾救灾的行动指南。
(二)危机预警机制
谣言止于信息公开和透明。为了更好应对各种地震灾害，日本政府不断加强地震海啸预警系统建设。1999年4月，日本新建地震海啸预警技术支撑系统，极大提高了地震海啸的预警能力。
日本气象厅在全国设置了3000多个地震监测点，构建了严密的监测网络，24小时监测潮位与海啸动态。180个地震监测装置将地震数据传到6个计算中心，经过地震海啸数据库的模拟对照后，可以直接生成海啸预警数据，并立即自动向全国电视网发布。在地震或海啸发生时，气象厅可以瞬时计算出地震的震中、规模、发生海啸可能性，并立即发出海啸警报和预报。
2004年，日本设立了全国瞬时警报系统J-ALERT。日本政府(内阁官房、气象厅、消防厅)利用通讯卫星可以直接向全国市町村传送紧急灾害信息，并自动启动无线防灾系统、有线广播电视系统、紧急短信系统等，即时向日本居民发布有关导弹、航空、恐怖事件等警报和海啸、地震等紧急灾情信息。人们还可以利用各种传输媒介，如广播、电视、互联网络、手机等直接获得可靠资讯，以使每一个居民都能及时了解应对突发危机的信息和方法，从而有效减少灾害损失。
(三)紧急应对机制
当重大灾害发生时，在尽量充分掌握灾害信息及变化情况的基础上，应及时成立灾害对策机构，统一协调灾区各专业防灾机关和公共机构，根据现场灾害情况和防灾救援计划，立刻组织灾害救助工作。经过多次自然灾害和公共安全危机事件的考验，日本确立了由紧急对策机构与专门防灾机关、综合防灾会议共同组织的指挥决策系统。从紧急对策机构组建到专业防灾机构的紧急行动，从中央防灾担当大臣到地方公共机关的防灾专员，从中央防灾会议到地方各级防灾会议，各级机构防灾人员既各负其责，又密切配合，推进灾害危机管理工作有序开展。
在发生非常灾害时，根据灾害规模及其他情况，总理大臣可以在内阁府设立“非常灾害对策本部”，并立刻对本部名称、所辖区域、设置地点及期间向社会公布。非常灾害对策本部由防灾担当大臣为本部长，组织实施各项灾害应急对策。当发生极端异常的重大非常灾难时，经内阁研究，总理大臣可以在内阁府设立”紧急灾害对策本部”。总理大臣担任紧急灾害对策本部长，成员包括全体内阁阁僚、内阁危机管理监以及总理大臣任命的其他人员。紧急灾害对策本部负责全面实施灾害应急对策。
地方“灾害对策本部”是都道府县或市町村开展本地灾害救助工作的指挥部，它在与地方防灾会议紧密联系的基础上，全权推动灾害预防及灾害应急对策。灾害对策本部在组织一线抢救工作的同时，必须及时收集灾害信息，并呈报上级灾害对策机关。为确保迅速且有效地执行灾害应对计划，各级行政机关和公共机关必须密切配合灾害对策机关的救援工作，并响应受灾地区都道府县知事等要求，派遣合适人员参与救灾活动。
(四)紧急救助机制
在灾害危机管理的紧急应对过程中，最紧迫任务在于采取紧急救助行动，尽量减少人员伤亡和财产损失。这里需要有装备精良和训练有素的专业救援队伍，同时又需要大量机动的救援辅助人员、医疗救护人员、志愿者，要努力实现专业救助与群众自救、志愿援助相结合，当地紧急救助和外来支援救助相结合。日本直接承担灾害救助任务的主要是消防员、警察、自卫队员和医疗救护人员以及当地群众和志愿者。
当重大公共安全危机发生后，及时开展周边居民之间的互助自救对于挽救生命、减少灾害损失来说十分重要。因为大地震发生之后，受灾地区常常是通讯系统中断，交通运输停滞，中央政府或地方救援队伍有时很难快速到达灾区。在1995年的阪神大地震中，大多数生还者是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。因此，对普通居民来说，掌握必要防灾避难知识，做好防灾自救准备非常重要。日本政府鼓励建立各种志愿者组织，并从宣传、提供训练场所和培训条件等方面提供支持。现在，日本各地社区成立了许多“灾害管理志愿者”组织，这些志愿者组织平时进行抢险救灾演练，遇到自然灾害时则积极投入救灾活动。
此外，日本各地还成立了许多群众自发组织的防灾救灾团体，如消防团、水防团、防火俱乐部等。这些自发的群众性组织，以“自己的家园自己守护”为基本理念，经常性地进行各种防灾训练，普及防灾知识，检查安全隐患，保管与维修防灾器材。一旦发生灾情，他们可以立即投入初期救灾、疏散居民、抢救伤员、收集和传递信息等工作，这对防止灾情扩大和二次灾害发生起到了不可或缺的作用。
三、紧急对策体制的制度基础
(一)主体责任明确的法律定位
根据《防灾对策基本法》，日本政府负有“保护国土及国民生命、身体及财产免于灾害”的使命。在发生灾害或存在灾害危险时，政府机构必须动员其全部组织和机能，谋求一切防灾措施，尽量避免、减少灾害或阻止灾害蔓延。在制定和实施灾害预防、灾害救助和灾后重建基本计划时，政府有责任积极组织地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关实施防灾事务，指导和监督地方公共团体制定和实施区域防灾计划，并负责对其加以综合性调整，以确保灾害费用负担的合理化。都道府县和市町村等地方公共团体则有义务制定和实施本地区的灾害应对计划。
对于突发重大灾害，防灾责任主体包括国家、地方政府、指定公共机关、指定地方公共机关。所谓指定公共机关，主要指独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK及其他公共机关和经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业法人。指定地方公共机关则指地方独立行政法人、港务局、土地改良区及其他公共设施管理者、在都道府县经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业的法人。
在发生灾害或可能发生灾害时，为了避免灾害发生或防止灾害扩大，灾害对策机关必须及时采取灾害防御措施或救助行动，包括发布、传达灾害警报，进行紧急避难的劝告或指示，为受灾者提供必要的避难所、饮食、水、生活必需品，掩埋尸体和进行搜救活动，同时要预防犯罪，实施交通管制，维护灾区的社会秩序。依据《灾害对策基本法》，在发生重大灾害期间，对于拒绝执行都道府县长官的行动命令、协助命令或保管命令者，处6个月以下徒刑或30万以下罚金。对于不服从都道府县公安委员会的限制或禁止车辆的司机，处3个月以下徒刑或20万以下罚金。
(二)严格执行城市防震建设标准
建设防灾型街区和防灾型城市是日本落实防灾计划，缩小重大灾害损失的一个重要手段。根据防灾计划，都道府县或市町村在修建道路、公园等城市基础设施时，必须同时建立具有医院、行政、福利、避难、储备等机能的公共设施和公益设施，以保证在受灾时发挥最低限度的城市机能。
地方自治团体行政机关、消防署、警察署、学校、医院、公园等为指定防灾据点。在日常情况下，人们可以在城市中安心生活学习。在遭遇非常灾害时，可以有效实现防灾避难。日本的各级学校，尤其是中小学已经成为突发自然灾害时的法定紧急避难场所。日本大部分学校都设有专门储备防灾物质的仓库，储存了足够紧急避险用的淡水、食品、燃料等，以备不测。在日本各社区发出的防灾通知中，总要标出小学、中学、高中所在的位置，清楚告诉人们发生灾害时的逃生路线和避难所。
为了避免地下管线在地震中损坏，日本的电缆线路一律采用空中架线。虽然城市中电线杆林立，不利于市容环境建设，但是，日本政府和各地方公共团体仍然坚持将城市安全建设置于重要位置，以确保城市的防灾救助功能。
日本是最早制定建筑耐震标准的国家，在建筑的耐震基准、耐震设计、技术等方面一直处于世界前列。1950年，日本制定《建筑基准法》，对建筑物的用地、建筑设备、结构和用途设置了最低标准。依据《建筑基准法》，一个建筑工程在获得政府部门开工许可后，除了要上交设计图纸、施工图纸外，还必须提交建筑抗震报告书，而且只有一级以上的建筑师才有资格编制抗震报告书。1995年，阪神地震发生后，日本政府连续3次修改《建筑基准法》，把各类建筑物的抗震基准提高到最高水准。按照现行建筑基准法，商务楼必须能够抵抗8级地震不倒，有效使用期限必须超过100年。2006年，著名一级建设师姉歯秀次因为伪造防耐震强度的数据而被捕入狱。
日本地震研究机构或企业不断推出新型材料或技术，以提高现有建筑物的防震性能。为了抵御地震的破坏，日本高层建筑普遍采用了一种地基地震隔绝技术，即在建筑物底部安装弹性橡胶垫，或者通过摩擦滑动承重缓冲装置来抵御地震。日本政府十分强调加强建筑物的抗震性能，专业技术人员定期免费对民宅进行抗震加固和等级评定，对于现存的不符合抗震结构的房屋，在进行房屋防震加固时，政府会酌情给予居民适当的补贴鼓励。在“311东日本大地震”中，东京市一些高楼虽然大幅摇晃，甚至墙体开裂，玻璃碎裂，但整栋建筑之所以屹立不倒，即直接得益于日本政府严格执行建筑物超强抗震标准，使得日本建筑物的超强抗震能力令世人惊叹。
(三)全民性防灾教育与防灾演练
日本之所以能够顺利推动减灾防灾工作，还得益于日本居民的强烈防灾意识和日常防灾习惯。然而，这种防灾意识和防灾习惯并非与生俱来，而是依靠日积月累的生活培养。在系统防灾对策法、严密防灾组织体系之上，日本政府通过国民教育体系和日常防灾演练，有效提高了普通群众的防灾意识，培育了国民应对灾害的生活习惯。
日本各级地方公共团体一般通过编印小册子，或通过广播、电视、报刊、杂志、联网等媒体为公众提供各种应急教育。从幼儿园开始，到小学、中学，各级教育机构都注意向学生灌输防灾知识。
各都道府县教育委员会一般都编有《危机管理和应对手册》《应急教育指导资料》等教材，用于指导中小学开展灾害预防教育。日本各类学校除了进行天然灾害应急教育外，还对学生开展预防各类人为犯罪伤害、火灾等安全教育。无数次地震、海啸、火山等自然灾害的现实打击，广播电视中不时传送的灾害情报，地动山摇的地震惊恐，祖祖辈辈防灾赈灾的言传身教，使饱受灾害煎熬的日本国民时刻准备应对不期而至的各种磨难。
对于突发自然灾害和公共安全来说，不仅需要具备防灾知识，还必须掌握防灾自救的基本生存技能。防灾演练不仅能锻炼各单位的防灾减灾的实战能力，而且能及时发现和纠正现行防灾体制中存在的问题与不足，还可以增强民众的防灾意识和防灾理念。因此，国家及地方自治团体每年都要举行各种形式的防灾演练。一些大企业、机关则经常举行各种形式的防震、防火演习。
日本国民在日常生活习惯中一般都严格遵守防灾规定。他们一方面按照国家标准，加强自住房屋的抗震性能，检查室内家具的安全性和稳固性，同时还在家里储备必要的应急食品、用品和药品。为促进公众参与防灾救灾活动，1996年，日本政府规定每年1月17日为“灾害和志愿者日”，1月15日至21日为“灾害管理志愿者周”，努力唤起人们积极参与抗灾救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地志愿者达到130万人。因此，1995年被称为“志愿者元年”。
四、紧急对策体制的现实困境
无论任何国家或机构，不管建立怎样严密的灾害对策体制，都无法绝对避免重大灾害发生，也无法完全消除重大灾害所造成的损失。人类认识世界能力的提高，科学技术的进步只能为我们提供有效应对重大自然灾害和积极进行危机管理的手段和方法，却不足以改变灾害和危机本身。事实上，当重大灾害发生时，一般都伴随着信息渠道中断、道路交通毁坏、物质供应缺失和公共机构严重受损等现象发生，一方面现场灾区损失严重，人力不足，亟待救援，另一方面政府和外围救援机构缺乏准确受灾信息，无法有效配置救援人员和各种物资。根据内阁府调查，东日本大地震时，约有半数居民收到了海啸警报和避难信息，其中约56%的居民是通过防灾无线系统获得的，而通过J-ALERT自动启动系统传输到市町村防灾信息比例为59.9%。
2011年3月11日，东日本大地震不仅引起巨大海啸，还直接导致了福岛核电站泄漏事故，造成严重环境污染，并引发了产业供应链大规模中断，能源供应不足等等一系列次生灾害，直接经济损失高达16.9万亿日元。福岛核电站泄漏事故发生后，日本一度关闭所有核能发电厂，导致日本电力供应严重不足，使日本工业生产和输出急剧下降7%和8%，并引发了31年来日本首次贸易赤字。对于核电利用问题以及由此可能引起的核泄漏等问题，未来将如何加以妥善对应，对于日本来说还将是一个长期的课题。
根据日本地震研究机构调查，近30年内，日本可能发生南海海沟地震、东京直下地震，而且发生8.4级以上地震的可能性为40%。一旦首都圈发生直下式地震，必然引起首都圈大规模停电，甚至可能导致日本中央防灾指挥系统陷入瘫痪。从整体防灾能力来说，日本配置了国际一流的救助设备和灾害探测和警报系统，拥有大批防灾经验丰富的技术人才和国际一流的科研队伍。日本政府机构、自卫队、警察、医院、消防机关以及NGO、个人志愿者等一般具有较高的防灾意识和防灾能力。然而，一旦遭遇上述重大灾害，日本政府可能难以迅速组织大规模救灾力量。日本潜在的防灾能力与现实紧急应对之间依然存在着巨大偏差。因此，如何进一步健全现行防灾应急对策体制，以应对未来可能发生的更大自然灾害，成为摆在日本政府面前的重大课题。
在市场经济条件下，突发的重大自然灾害不仅直接造成人员伤亡和财产损失，而且容易诱发各种社会经济矛盾，而国家财政的日益窘迫直接影响了日本政府的灾害对策能力。“311”大地震后，日本政府的防灾预算额连续2年超过4.5万亿日元，2013年更高达5.58万亿日元。根据东日本大震灾对道路、港湾、住宅等社会基础设施的损害情况，预计恢复重建费用需要16万-25万亿日元，而这些仅仅靠地方公共团体根本难以负担。与此同时，截至2014年，日本国债总额已经高达千亿日元，超过GDP的2倍，这对于长期长达20年入不敷出的日本财政来说，无异于雪上加霜。对于受灾地区来说，限于地方财力和产业基础，一旦失去了国家财力的强力支持，则无力独自承担灾后恢复和重建工作，因而容易导致救灾迟缓或次生灾害发生。
五、结语
灾害危机管理是人类社会必须认真面对的一个永久课题。日本处理重大灾害和危机的经验和教训为国际社会提供了有益参考。从灾害发生前的计划性危机预防，到灾害发生时的多渠道及时预警;从灾害发生后的紧急对策机构与专业防灾机关的统一决策，到消防员、警察、自卫队员、医疗救护人员的紧急救助以及当地居民的互助自救，日本实现了灾害危机管理的快速化、专业化和有序化，有效减少了灾害伤亡人数和财产损失。日本政府依法严格落实防灾主体责任，注重灾害预防，强化城市防震建设，地方自治机构长期开展的全民性防灾教育、制度化防灾演练等，大大提高了日本社会的危机管理能力。尽管如此，东日本大震灾后的沉重财政负担和挥之不去的核辐射威胁，日本周边潜在的大规模地震灾害风险，入不敷出的窘迫财政和巨额国债负担，长期低迷的日本经济，依然严峻考验着现行的灾害危机管理制度和日本社会的防灾抗灾能力。