智库(thinktank)又称“思想库”，这一词汇最早出现在二战时期的美国，指当时军事人员和文职专家聚集在一起制定战争计划及其他军事战略的保密室。将现代意义上的智库界定为非政府、非营利性的研究机构，相对于政府及诸如企业、利益集团和政党等社会利益团体而言，具有组织自治的特点。20世纪初期，在个人主义、自由主义、实用主义以及对政府不信任等思潮所奠定的思想基础上，在三权分立、两党轮流执政的联邦政治制度所创造的空间中，美国现代智库产生。美国智库在100多年间随着美国社会发展和全球政治经济格局的变化而不断演化，并在政府决策中发挥着重要影响力，被称为除立法、司法、行政、媒体之外的“第五种权力”以及“政府的外脑”、国际关系的“第二轨道”等。美国智库影响力的发挥是其功能所决定的，而智库的运行机制是功能实现的重要保障，研究美国智库的功能及运行机制，可以为提高我国智库管理水平和影响力提供有益借鉴和启示。
1美国智库现状
美国智库发展日臻成熟，机制也较为完善，目前美国拥有近2000家智库，在数量上遥遥领先世界其他地区和国家，全球智库排名显示美国智库在影响力和质量上也处于优势地位。但目前美国智库的增长已减缓，并呈现出综合化和专业化并存、全球化和网络化发展的新特点。
1.1数量众多但增长减缓
根据2019年初美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2018》，全球共有智库8162家，美国一直以来都是世界上拥有智库数量最多的国家，在2018年达到1871家，占总数的22.9%，远远超过分列第二、三位的印度(509家）和中国（507家）。全球排名前20位的智库中，美国占了10家。无论是从数量还是质量上看，美国智库处于绝对优势地位，是名副其实的智库大国。
美国智库在100多年中经历了不同的发展阶段，比起20世纪70至80年代的爆炸性增长时期，当前美国新成立的智库数量在逐渐下降，智库总数量增长速度减缓。根据2007年《全球智库报告》统计，2007年的1776家美国智库中的91%创建于1951年之后，其中58%创建于1980年之后，31%创建于1981-1990年之间。进入21世纪后新建智库的数量急剧衰减，出现此趋势的因素复杂多样，本文认为主要有两方面的原因：一是此前成立的各类智库发展较为完善、运行良好，研究范围已经基本涵盖美国政治和社会各个方面，新智库成立的必要性降低，并且新智库在竞争中难以与老牌智库相抗衡;二是在近十多年世界经济危机的大背景下，智库运行的资金支持面临一定困难，缺少来自社会和企业家的捐助，智库生存状况堪忧。要进一步探究该趋势的原因，需要在针对智库发展的政府规定、智库制度能力强弱方面开展进一步研究和分析。
1.2综合化和专业化并存
近年来，美国一些大型智库综合性增强，研究范围越来越广，已经从传统的内政、外交、军事扩展到经济、科技、教育、文化、人口、环境等许多方面。连续数年排名全球第一的布鲁金斯学会，研究领域有对外政策、经济研究及政府研究，具体包括国际关系、核武器、人权、全球环境、社会政策等。兰德公司坚持综合性的发展路线，研究领域从军事、外交、国防扩展到教育、健康、法律、科技等多个领域，研究区域扩展到全球，每年进行700-800个不同的研究项目。美国大型智库越来越具有综合能力，能够开展跨学科、体系化、全维度的政策研究。
与大型智库相比，一些规模较小的智库注重专业化发展，选择专一领域作为主要研究方向。这一方面是由于智库资金捐助者更趋于特定项目，从而限制了智库政策研究的自由度，迫使一些智库将研究重点放在特定领域，强化了智库的专业化程度。另一方面是由于大型智库发展较为成熟，综合化水平高，小型智库在综合研究的影响力和竞争力方面难以与之相抗衡，研究综合化问题所需的资金和难度增加，因此小型智库更加专注于专业化研究。根据《全球智库报告2018》美国专业化智库在各专业分类排名中也处于领先地位，如城市研究所在教育政策智库中排名全球第2，世界资源研究所在环境政策中排名全球第3,彭博大学公共卫生研究中心在医疗卫生智库中排名全球第2,信息技术与创新基金会在科技政策智库中排名全球第1。由此，对于一些智库而言，向专业化发展比向综合化发展更加能增强其竞争力和影响力。
1.3全球化和网络化发展
自20世纪80年代后期，国际格局有了深刻变化，多极化和全球化趋势已经成为不可逆转的潮流，各国相互依存程度不断增加。越来越多的美国智库已不再满足国内政策市场，向全球范围拓展，在全球层面活跃起来。总部位于华盛顿的卡内基国际和平基金会，已在全球开设6个研究中心，开展国际性合作研究工作，范围覆盖欧洲、中东、东亚、南亚等区域。美国环境政策智库排名第1的世界资源研究所，其研究内容覆盖50多个国家，并在巴西、中国、印度、印尼、欧洲、墨西哥等地设有办公室。智库全球化的表现主要有:一是加强全球性问题的研究，如全球气候变化、环境保护、核扩散等方面；二是智库机构在全球范围内开设分支机构，雇用国外研究人员，提升国际化研究水平;三是智库间国际交流增多，派遣专家学者出国访问、参加国际会议、针对跨国性课题进行合作研究等。智库的全球化发展需要资金、全球化视野和领导能力，因此美国智库的全球化发展一方面是其在全球智库领先优势的体现，另一方面更加促进了智库国际化影响力的发挥。
2美国智库的功能
美国价值观中的个人主义、自由主义、实用主义、不信任政府思想等以及美国的三权分立政治制度，为美国智库的繁荣发展奠定了重要基础作为“政府的外脑”，智库能够发挥其专业性的优势，对政策影响巨大，并在全球化趋势中参与国际事务，已经成为美国政治体系和社会体系中不可或缺的角色。其影响力的发挥是由智库的功能所决定的。美国智库的主要功能是产出政策思想、引导公众舆论和汇聚人才。
2.1美国智库功能的思想及政治基础
美国多党制的政治制度为智库的持续繁荣提供保障。美国的政党组织、权力都较为分散，民主党和共和党两大政党对任何人开放，而且选民可以随时改变立场。虽然两大政党是全国性的政党，但都没有中央领导机构，没有统一的权力中心，也没有自己有规模的政策研究机构，政党本身的力量并不足以获取足够的信息和资源，也很难在多个领域同时进行长期而深人的研究，因此作为一种政治组织，他们就不可能在政策发展方面起太大作用。智库的政策研究能力弥补了各党派在政策过程中的不足。尽管大多数美国智库都声称自己没有党派归属，但智库不同的产生背景、从事的不同项目、人员组成等因素，导致智库或多或少具有一定的政治倾向。
2.2美国智库的三大功能
2.2.1功能之一：产出政策思想
美国智库最主要、最传统的功能就是产生专业知识和思想，并在政府政策决策过程中发挥举足轻重的作用。美国学者KentWeaver认为，提出政策理念是智库的基本任务。
在美国智库发展初期，政府为了解决国内外复杂的政治社会问题，选择向智库主动寻求建议和咨询，智库扮演被动的“被咨询”角色。随着智库产业的不断发展，智库的关系网络广泛，学术影响力与日俱增，许多智库开始主动寻求与政府的合作，向政府提出自己的政策建议，影响政策制定过程。智库通过诊断社会、发现社会问题，寻找解决问题的方案，并通过各种直接或间接的手段来发挥自己政策研究及建议的功能，实际上承担了“社会医师”的角色。
另一方面，在信息爆炸的时代，政策制定者面对的冋题不是缺少建议，而是呈雪朋之势。政策制定者往往被大量信息包围，只有很小一部分可用。智库能够发挥其独立性、专业性的特性，将大量信息过滤转化，并生成及时、易懂、可靠、便于获取和有价值的思想。
美国智库通过其政策思想影响政府决策的例子不胜枚举。传统基金会20世纪70年代后期最早提出社会保障改革的建议，被认为是美国政治的“第三条道路”，后来最终成为一种主流思想，建议变成了有价值的政策选择。布鲁金斯学会提出的与中国建交的政策构想，对推动美中建交发挥了作用。奥巴马时期，新美国安全中心在2008年6月发表了题为《平衡权力：美国在亚洲》的报告，要求政府重新思考美国在亚太的地位，而2010年奥巴马政府就做出了亚太政策调整和“战略再平衡”，这与智库的政策建议有密切关系。
2.2.2功能之二：引导公众舆论
除了为政府直接提供政策思想，美国智库的另一个重要功能是通过间接的方式引导公众舆论，形成一种政治氛围，以取得认同。如果将政策决策、智库、公众自上而下排列，智库引导舆论的方式既包括“自上而下”地将政府、党派、利益集团的政治思想通过多种方式传播到公众当中，获得公众的支持，又包括“自下而上”地将自己的研究成果和思想观点向公众传播，通过影响公众形成舆论压力，从而影响政策决策。
2.2.3功能之三：汇聚人才
作为思想的生产和传播机构，智库的人才汇聚效应不言而喻，人才是智库生存和发展的核心要素，也是智库核心竞争力的构成。智库这样一种高智力研究机构，能够提供吸引高层次智力人才的研究平台，吸引社会各领域的专家学者和优秀人才，其中不乏前政府要员、社会精英。同时，智库也是未来研究人员和决策者的培养机构，一些毕业不久的研究生进入智库参与项目研究、学术交流等活动，能够提高他们分析和运用知识产生思想的能力，拓宽他们的人际网络，积累社会资本。例如，兰德公司设有自己的研究生院，并为年轻人提供进入政府、企业、大学等进行实习的项目。这些吸引和培养人才的举措，能够在聚集大批优秀人才的基础上，改善人才结构，进一步整合人才资源，提高人才竞争力。
美国智库有一项特殊的人才交换通道——“旋转门”，一方面智库精英进入政府机构任职，由研究者变为决策者，另一方面许多卸任官员到智库从事政策研究，由决策者变为研究者。这一重要机制的产生与美国的政治制度有一定关联，两党通过竞选而轮流执政，一个政党执政后，很多前任政府官员会被更换，一些官员会到智库进行研究活动，以待东山再起，而很多智库学者也会加入新的政府，成为政策的直接制定者。
具有丰富经验的卸任官员进入智库，为智库带去了庞大的人脉资源，强化了智库研究的实效性，对智库影响力提升具有重要作用。例如，美国布鲁金斯学会近300名研究员中，有近一半的人具有政府工作背景，担任过驻外大使的就有6位之多。前任布鲁金斯学会会长StrobeTalbott曾担任克林顿政府副国务卿。有些政府高官，甚至总统，卸任后建立了自己的智库，如胡佛总统卸任后建立胡佛研究所，卡特总统卸任后建立卡特中心智库也是政府官员的人才输送基地和“蓄水池”。根据James.G.McGann的统计，美国智库共有2万多名研究学者和管理人员，聚集了政府所需的各领域各类型人才。而智库人才进入政府和国会，无疑成为该智库影响力的延续。由智库研究人员成功转型为政府官员的有基辛格、布热津斯基等。基辛格在外交关系协会效力多年后出任尼克松的国家安全事务助理，布热津斯基从国际战略研究所进入卡特政府。奥巴马组阁后，新美国安全中心10多位专家被政府聘用，包括助理国务卿坎贝尔、副国务卿斯坦伯格等。
3美国智库的运行机制
3.1组织结构
美国智库数量众多，规模不一，研究领域也千差万别，但它们在组织体制和管理体制方面仍有一些共同点可循。美国智库采取董事会或理事会管理制度。董事会一般由著名企业家、政治家、学者等组成，董事会的职责是为智库提供重大事务决策，决定智库的方向，包括重要的人事变更、制定、审议研究规划、审理财务的预算结算等。有的董事会或理事会下设顾问委员会，总裁是智库的负责人。委员会监管智库的日常运行，总裁负责管理智库的日常项目，总裁之下设立具体的行政管理和研究部门。/以布鲁金斯学会为例，在总裁之下，学会由行政管理和学术研究两大机构组成，其中行政管理机构包括5个部门，学术研究机构包括5个部门。布鲁金斯学会的组织机构管理较为扁平化，压缩了决策层和操作层之间的距离，使智库高层和研究人员之间的距离尽量短，层级尽量少，保证信息及时准确传递，提高了效率。另外，这种组织结构能够保证研究人员享有宽松的空间和较高的地位，在得到研究项目和经费后，能够大胆开展独立研究，不会受到任意干涉，这是智库产生高质量研究成果的重要保证之一。
3.3人才管理
人才是智库形成和提升竞争力的关键因素,美国智库拥有多元人才招募渠道,强调科学合理的人才使用，注重人才培训。美国智库的重要功能之一就是汇聚人才，研究人员既有硕士和博士毕业生也有经由“旋转门”进入智库的大学教授、企业高管、卸任政府官员等。多渠道的人才招募机制为智库提供了充足的、专业的、高水平的人才资源，保证了智库的核心竞争力。
美国智库非常重视研究人员的培训，一些大型智库有自己的研究生院，如兰德公司的帕迪兰德研究生院，专门培养政策研究和分析人才。智库还为年轻研究人员提供进入政府、企业、大学等的实习项目，让他们了解决策的具体过程，并积累一定人脉资源。
3.4研究产品
除此之外，智库还举办大量学术活动，例如公共论坛、研讨会、公共演讲等，通过定期邀请政府官员、媒体、专家学者等讨论各种问题，向公众开放，从而提高公众认知度，有助于达成共识，推动问题解决。例如，美国国家战略与国际研究中心每年都会举办700次以上的会议。
4结语
由个人主义、自由主义、实用主义、对政府不信任的思想传统，以及三权分立、两党轮流执政等联邦政治制度所奠定的基础产生发展而来，美国智库在其诞生至今蓬勃发展的100多年中，在美国政治社会中发挥了重要作用，在“权力”和“知识”间开辟了一条相对独立的发展道路。美国智库在全球居于领先地位，发展现状呈现出新特点，通过较为成熟的组织管理、资金募集、人才管理、生产研究成果等运行机制，在政治和社会中发挥了政策思想产出、引导公众舆论、汇聚人才的作用。
2012年，党的十八大把智库建设正式写入文件，指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用建立健全决策问责和纠错制度。”2015年1月中央发布了《关于加强新型智库建设的意见》，标志着新型智库建设正式上升为国家战略。党的十八大之后，中国领导人多次对中国的智库建设做出重要批示，明确提出建设新型智库的新目标，要求智库积极为中央科学决策提供高质量智力支持。我国近年来在智库数量和影响力方面发展较为迅速，但相对于世界上智库发展最为成熟、发达的美国而言，我国的智库还有很大的发展空间，方兴未艾。中国的智库发展，应借鉴美国有益经验，结合我国的国情，进一步形成中国智库的发展之路。
主管：中共湖南省委宣传部主办：湖南省社会科学院(省政府发展研究中心)