全球地缘政治、极端天气事件、自然资源退化、大流行病与生物安全、生物技术等外部冲击，对农业和食物系统带来诸多影响。农业食物系统包容性发展是“大国小农”基本国情和农情下实现乡村振兴与中国式现代化的关键保障，也是实现共同富裕和全球可持续发展目标的重要内容。
一、前言
当前，全球地缘政治、极端天气事件、自然资源退化、大流行病与生物安全、生物技术等外部冲击，对农业和食物系统带来诸多影响。农业食物系统涵盖生产、加工、储存、流通、消费全过程及各环节参与主体、物质形态和非物质形态要素，是全球发展的重要组成部分。全球半数以上人口直接通过农业食物系统的生产链、供应链和价值链谋生，因而构建包容型农业食物系统是实现全球可持续发展目标的重中之重。在当前百年变局和世纪疫情交叠的形势下，中国居民食物消费与饮食结构升级，食物需求呈现多样、优质、营养的新特征，要求食物系统供给主体具有可调节性和适应性，也为生产消费跨域与现代流通网络建设带来新的机遇和挑战。
基于“大国小农”的基本国情和农情、中国式现代化的发展需求，小农融入农业现代化、社会经济增长惠及弱势群体是农业食物系统包容性发展的首要问题。现有的城乡硬件基础、价值链基础设施、数字技术等“新基建”，提高了粮食生产体系与食物供给保障体系韧性，促进了农业食物系统新业态发展和现代化进程，增强了生产经营主体应对外部冲击的能力。现代农业经营主体数量和规模在不同程度上发展壮大，较好地吸纳了回归农业生产系统的农户，通过合作、契约、入股等模式带动农户融入农业现代化产业以实现增收。但在新型冠状病毒感染疫情的冲击下，供应链中的小生产者和农业企业等脆弱主体受损，农业劳动力供给短缺、无法适时生产耕作造成粮食减产损失，导致农业系统弱势群体就业减少和购买力下降，带来农村家庭食物安全的脆弱性。
二、农业食物系统包容性的内涵与特征
（一）农业食物系统包容性的内涵
农业食物系统包容性发展要求以更具参与性的方式来塑造食物系统，构建开放、可持续发展的农业系统来维持食物系统的包容性；既包容食物系统一般的对象（如老人、妇女、低收入群体、小农、农村青年人群），也包容易受外部环境冲击的农业体系中的多元主体（如小商贩、家庭农场、合作社、农业企业等）。
（二）农业食物系统包容性发展的主要特征
农业食物系统的包容性体现为共享与可持续两个层面的含义。
共享是指农业食物系统要将弱势群体纳入到包容性发展目标中，满足他们对食物安全的需求并使其共享中国农业现代化与经济增长的成果，保障弱势群体的发展。依托城乡要素资源配置与产业结构转型升级，提升农业食物系统科技应用保障农业与食物生产效率/效益，促进非农就业或弱势群体就地就业，增加农业工资性收入或非农就业收入。同时，现代社会的经济增长能促进农业生产的风险管理。受全球新型冠状病毒感染疫情、武装冲突、难民潮、区域性与全球贸易冲突加剧导致供应链脆弱，引起农业生产要素供给缺口，威胁农业系统稳产稳供。借助期货合同、农作物保险、灾害保险计划等市场保险与政府支持相结合的方式，增强弱势群体的风险抵御能力。共享特征还表现为对系统中弱势群体的权利赋能，向老人、妇女、低收入群体、小农等提供融资机会、生产资料所有权和使用权，多种契约模式与土地、文化等要素赋能，增强欠发达地区的人力资本投资和公共服务投资，从制度、政策、公共服务保障的乡村弱势群体发展长效机制，改善其生计并实现生活富裕。
可持续是指农业食物系统应以生产上环境友好、消费上满足居民不断升级需求、供应链各环节具有韧性为目标，这意味着需要应对传统因素和新型风险的多重冲击，需实现从生产、供给、消费3个环节包容发展。在农业生产环节，气候变化是粮食系统韧性面临的最大风险之一，直接或间接地影响粮食产量；全球人口增长和粮饲化竞争对粮食安全产生威胁。同时，粮食金融化、能源化助推国际粮食价格剧烈波动和高价运行，使单一经济国家陷入饥荒，也加剧全球粮食危机。在供应链流通环节，新型冠状病毒感染疫情造成港口拥堵、运价高涨、断链等，影响食物进出口国或地区食物供应量和配置效率。在食物消费环节，环境政策负外部性、气候政策如碳税，提高能源价格和食品价格，影响消费者及家庭福利；新型冠状病毒感染疫情使消费者线上需求增加，从而促使冷冻和包装食品零售消费量飙升，低收入群体对谷物的需求增长较大，显著降低了农村居民的膳食多样性和总体膳食平衡度。
可持续需协同生态、农业、食物系统三方面的包容发展。生态环境恶化加剧食物系统脆弱化进程，土壤退化、农业面源污染以及供应链食物损耗与消费剩余等新老问题不断威胁着有限的耕地资源安全和可用淡水资源，这就要求已有农业食物系统要从高度依赖的资源扩张型、粗放型方式向依靠科技驱动、技术创新的绿色高质量全链生态化转型。此外，加速农业系统中节本、减碳、增效技术优势的推广和应用，推动农业绿色低碳发展、构建绿色低碳农业生产流通体系。通过补贴与规制型政策工具、碳税等市场形式引导现代农业经营主体与农户采纳绿色生产方式。
三、农业食物系统发展的问题与挑战
（一）生产主体包容性发展的问题与挑战
1.农业科技创新应用不强与潜在的系统性风险
2.农业系统对低收入人群和小农的包容性不足
一是农业系统中小农与散户老龄化严重，根据2019年浙江大学中国农村家庭调查数据分析显示，样本中农户年龄中位数为56岁，以小农为代表的弱势群体耕地数量为8.13亩（1亩≈666.67m2），机械拥有率仅为46.51%，牲畜拥有率为13.89%。从浙江某山区县辖村庄的实地访谈情况来看，常住人口数量逐年下降且老龄化极为严重，55岁以上务农劳动力超过70%，单户生产土地面积增加，但生产机械化等要素投入应用水平低，效益较差。当前推进农业可持续发展，要求畜牧养殖业向规模化、集约化、标准化发展，以改进养殖技术与废物利用效率。但小农户因资本、技术等无法实现规模经济与生态效益，其畜牧养殖受到冲击，养殖收入损失明显，体现出农业系统中生态环境保护政策对小农发展的不包容性。农业生产效率与能力有限，无法有效进行非农就业转型，这成为未来农业发展和农户增收的主要挑战。
二是区域间经济发展差异对不同类型小农包容不足。由于中国地域广袤，区域间农业产业发展水平存在差异，东部与中西部地区小农生产效益不同，农业增值增收的潜力与空间存在很大区别。由于经济社会发展水平较低，中西部地区的非农就业承载力有限，小农从业选择少。调查数据显示，中西部农户的农业毛收入比重远高于东部地区，特别是中部地区高达97.8%，较为依赖农业收入。对该地区一些粮食优势区，加大粮食补贴力度，可为包容小农发展提供底层保障。但对于东部地区，小农除了从事农业生产，非农就业选择的空间较大。这种托底性保障政策不一定有效，无法通过农业系统实现小农“被包容”的目标。
3.农业产业内部结构失衡，产业升级仍存在短板
现有农业产业链内部结构不平衡，仍以农业为主，第二、第三产业融合程度不高。技术创新、农业推广、金融支持均存在很大短板，提升产业升级的高质量技术、人才、信息、资本均面临制约。同时，现有农村宅基地空置现象严重，资源盘活机制不完善，要素增收对小农包容发展效果不明显。据调查显示，2018年农村宅基地空置率为10.7%，样本村空置率更高达71.5%，大量沉睡资源未被激活而无法赋能小农。
（二）消费主体包容性发展的问题与挑战
1.满足消费者需求的高端健康产品有待开发
在技术方面，目前我国高附加值的营养素衍生产品开发技术以及兼具特殊营养价值的可食材料制造技术等空缺较大。在装备方面，我国食品与健康产业还存在部分高端产品生产的连续性较差、废水量及能耗大、产品品质不佳、技术装备水平低等问题。以益生菌市场为例，尽管市场需求大，但上游原料受国际寡头垄断，核心菌株的进口比例超过90%。上述问题表明，我国消费市场上食物多样化营养需求、高附加值的需求仍难以得到充分满足。
2.弱势群体食物消费与营养发展存在问题
弱势群体在应对突发事件冲击时，食物保障仍存在较高风险。新型冠状病毒感染疫情期间，社区食物物资供给匹配不对称，部分老人、患病者、儿童、妇女等弱势群体的食物需求无法得到满足。其中，由于孕期健康管理不足，造成孕妇食物摄入不均衡，新生儿出生超重率普遍提升，不利于健康人力资本的发展。儿童营养发展的区域差异仍值得担忧，农村等经济欠发达地区存在儿童营养不足、微量元素缺乏等问题，这进一步导致农村儿童生长迟缓和低体重发生率高。2017年，中西部的贫困农村6~15岁学龄儿童生长迟缓率为5.3%，与之对应的城市比例为1.0%。上述问题对青少年智力、学业等各项发展也会产生影响。与发达国家在儿童营养健康上的投入相比，目前我国针对儿童的营养政策和学业养育计划仍存在较大的提升空间。
（三）供应链包容性发展的问题与挑战
1.农业生产消费供应链中要素使用效率低、损耗严重
一是农田基础设施、农机社会化服务、农地仓储管理水平低等造成农田、转运、储存、流通等环节大量的粮食损耗，同时也造成能源损耗。据测算，我国粮食全产业链总损耗浪费量超过1.3×108t，占我国年粮食总产量的20%。二是饮食文化、消费习惯、营养知识、外卖新食物供应方式、治理模式等多方面的因素，造成我国消费环节的粮食浪费居高不下，公共食堂就餐严重浪费和厨余垃圾处理产生生态环境污染问题。全国城市餐饮消费端食物浪费量达总产量的3%，全产业链的食物损耗与浪费量占食物总产量的近30%。
2.生产消费功能的包容性存在不协同
现有食物系统对传统膳食文化或者生态康养功能结合的包容性仍有待提高。第一，数字农业已得到充分建设和发展，但数字化餐饮仍未得到高度的重视。以消费终端数字化反向拉动生产端发展，打通当地食材供应链，聚焦优势特色产品，农食系统如何与落后地区丰富的农业物质资源对接，“农餐对接”新模式仍值得未来探索。第二，共建农食系统缩短中间环节，实现从“农田到餐桌”全过程可追溯，以帮助山区乡村产业升级、农村发展和低收入农户增收，亟需探索一条互惠受益千万乡村的共同富裕路径。第三，依托山区或乡村自身特色资源与禀赋优势，将康养与多样化健康需求融合，以林愈人、以人养林，并挖掘出自然属性、高质量食材属性和文化属性等多重优势，实现主客共享的恢复性环境和生态环境可持续发展，尚未充分实现。
3.城市还未构建起完整的食物再分配体系
当前，食物再分配的公益捐助模式逐步形成了以公益组织、企业公益活动、政府+社区为主导的三种模式，主要针对低保、环卫工人等低收入的困难群体，在减少食品浪费现象的同时，帮助弱势群体实现社会资源再利用。随着数字城市的发展和信息技术应用覆盖水平的提升，仍未有食物再分配体系数字化平台搭建和数字化场景应用，在新型冠状病毒感染疫情冲击下，社区食物物资供需信息不对称，部分老人、患病者、儿童、妇女等弱势群体的食物需求无法得到满足，不利于解决城市低收入群体对食物分配需求的包容性问题。
（四）农业食物公共服务体系构建的问题与挑战
1.农村要素资源配置不平衡对村庄发展包容性不足
2.农村与社区公共服务在政策支持范畴对农食系统包容性不足
一是制定与实施的农业食物系统服务政策缺乏系统性。现有对农业或食物的支持政策仍较为单一，还未综合食物生产、加工、销售等环节，以及将外部冲击、农业生产自然环境约束、食物环境等要素纳入多元政策考虑中。二是政策制定对服务对象覆盖不足，尚未形成完善的公共营养师、营养法等着力于实现全民公众的食物营养健康观念培养与普及教育的法律制度。
3.公共服务政策实现路径与形式仍较为单一
四、实现农业食物系统包容性发展的关键体系
（一）着眼“适用于农”：突破农业系统关键领域重大科技工程体系
1.加强种质资源挖掘与培育，提升农业竞争力
强化种质资源创新与利用，推进生物育种技术体系创新，培育突破性新品种，实现种源核心技术与战略品种的国产化，促进种业振兴。在种质资源方面，重点新建或改建一批国家农作物种植资源库；在生物育种方面，不断丰富农作物、畜禽、水产和农业微生物等农业种质资源，重点加强生态薄弱地区、资源匮乏地区、丘陵山区县等地的特色作物基因工程落地；加强战略性主粮与农产品品质改良工程，提高国内自主研发的主粮种植面积，降低大豆、玉米等农产品的国际依赖度，提升农产品国际竞争力。
2.加强农作制度与农机创新，促进农业绿色转型
推进学科交叉技术创新和农作制度创新工程，利用新型沙漠治理黏合技术，实现沙漠复绿变万亩良田的重大创新工程；提升小麦、水稻、玉米等主要农作物耕种管收全程机械化作业装备；加强耕种管收等薄弱环节的农机研发，研制一批适应丘陵地形的集成化、小型化、轻量化农机装备及特色产业所需高效专用农机；不断改建的设施大棚、智能温室等，提升高效节能型日光温室、智能植物工厂、集装箱生态养鱼、工厂化循环水产养殖水平；开展中小规模畜禽绿色健康养殖技术研究，研发精准饲喂、智能环控、动物行为监测等畜禽水产养殖技术，强化科技在农业食物系统生态绿色转型发展方面的支撑作用。
3.加强农业装备科技创新，推广智能与数字化应用
突破农业信息感知与处理关键技术，开发智能农机装备专用传感器，研发农机信息获取、过程作业等数据采集与分析技术，推动智能控制、卫星定位、农业物联网、大数据、农机自动驾驶、农业传感等技术与农机装备融合应用；加强北斗导航支持下的无人耕地整地、小麦无人播种收获、水稻无人机插秧等技术的广泛应用；加强与国际农业优势装备如旱作节水、品种培育、土壤健康等领域的技术交流。
突破高频多维大数据农业生产实时数据采集，开发海量数据建模和分析工具，开展基于农业大数据的动植物数字化模拟与过程建模分析、数据智能分析和知识模型设计研究，建设数据驱动作物生产系统，辅助小农精准化作业；以农业机械化、智能化为载体，实现以农业生产大数字为依托的大数据云平台，整合不同学科的研究力量，推动社会科学与理工学科深度融合，实现多学科交叉创新和科学创新方法的突破与推广应用。
（二）面向“食用于民”：攻克食物科学技术，搭建共享型公共服务系统
1.实施食品加工制造与装备创新工程
重点在食品加工领域开展前沿性基础研究，重点创新开发营养型健康食品与低碳制造食品。围绕快节奏、营养化、多样性的国民大健康饮食消费新需求，在食品加工过程中的风味品质修饰、加工适应性与品质调控等方面，全方位、多途径开发食物资源，如细胞培养肉研发工程和菌体蛋白肉培养工程等，开发植物蛋白、昆虫蛋白以及利用生物技术合成的人造肉等替代蛋白质的未来食品；研制特色作物除杂、去皮脱壳、分级分选、分类包装等全系列智能化产后初加工技术装备；运用生物合成、增材制造等新技术集成一批科技含量高、适用性广的加工装备。
2．推进特色农产品创制与产业开发工程
广泛将当地特色食药资源纳入营养健康工程，助力促进营养干预产品、地方特色食品和传统食养产品研发和产业升级。同时，从地方传统食品、少数民族食品、药膳、药食同源、南药、藏药等资源中发掘具有传统性和传承性内涵的新食品原料，并开展以大宗粮油、薯类杂粮、果蔬、肉蛋奶、水产品、茶与食用菌等特产资源精深加工和高值利用等一批核心关键技术的开发研究及产业化应用。
3．打造全生命周期营养健康保障体系
持续推进生命早期1000天营养健康行动，开展孕前和孕产期营养评价与膳食指导，建立生命早期1000天营养咨询平台；优化学生营养改善行动，制定并实施中小学、高校等集体供餐单位的营养操作规范；落实老年人群营养改善行动，建立满足不同老年人群需求的营养改善措施；推动营养健康科普宣教，积极推进全民健康生活方式行动等。
4．搭建中国食物营养数字平台工程
完善国家食物成分数据库，建立城乡居民食物消费数据库、公众营养健康数据库等，基于海量数据累积，为研判我国农业、食物、营养、健康之间的联系提供数据支撑；推广应用人工智能、大数据、第五代移动通信、区块链、物联网等新兴信息技术，实现智能营养服务、个人健康实时监测与评估、疾病预警、慢性病筛查等；搭建省份“一码、一通道、一驾驶舱”食物共享与救助平台，提高弱势群体食物可得性与可及性。
（三）坚持“包容于众”：推进农业食物系统包容群体发展
1.完善小农融入农业农村现代化的共建体系
一是加强重大创新农业技术推广体系，打造“三农九方”科技联盟协同，完善农业科技社会化服务体系，加速先进适用技术推广应用，深化科技特派员制度改革。二是建立健全农业科普与农民素质培育体系，推动形成短期培训、职业培训和学历教育相互衔接的高素质农民培育新格局，突出科研+农户新科普体系。三是打造职业农业人才队伍，大力实施乡村振兴领军人才计划，改革农业职称评审制度，深化千万农民素质提升工程，实施乡村绿领人才培育行动计划，大力培育“新农人”“新农匠”“新农商”“新农师”“新头雁”五新人才。
2.完善公平、可持续、共享的食物保障体系
（四）致力“协同治理”：构建农业食物系统包容性体系
1.加强建设农食系统供给体系的协同性
2.构建农食系统分配制度协同性
一是提高弱势群体生计多样化。基于生产、仓储、物流、运输、批发和零售等食物供应链变革机会，依托中小企业所提供的大量就业机会，探索多种渠道增加弱势群体收入，以此促进食物供应链的包容性发展。二是加大社会保障、转移支付等调节力度。借鉴发达国家和地区经验，提高对特殊群体的财政支出力度，包括农业生产扶持计划与食物营养支持计划，同时改进补贴与物资领取等方面的制度设计，避免逆向调节。三是发挥社会力量参与农食系统治理。引导和支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与农业食物系统包容发展与产业振兴，搭建“乡村集体+强村公司+共富工坊+科研院校”平台，协同带动农户融入乡村治理与乡村建设发展中，共建、共享、可持续的农业与食物生产消费体系。
3.健全农食系统保障体系协同性
五、农业食物系统包容性发展的对策
（一）以“大安全观”保障弱势群体包容发展
农业食物安全是构成总体国家安全的重要组成部分。一是必须坚持粮食安全底线。大宗农产品生产安全是国家战略安全的“压舱石”，需明确中央与各级政府对农民粮食生产直补力度和中长期不同阶段的补贴目标，增加对农民的农业生产补贴，激励粮食生产积极性，同时需全链解决粮食损耗与浪费，如粮食生产与储存技术、食物加工与转化技术等。二是发展特色农业，提升食物安全。生态化种植、品牌化销售等实现主粮特色化与种植增收，加强高经济价值的特色产品产业化，提高农产品价值转化，同时优化三产结构，提升特色资源禀赋品牌化，带动增收。三是构建部门协同联动的食物消费包容体系。推动行业标准制定，完善全链经营主体减损节粮规范化，提升地方政府部门与社会主体反对食物浪费联动治理效能，推进建立绿色消费信用积分与黑名单制度，强化绿色消费。四是完善面向“老孕幼”群体食物健康支持体系。充分发挥公共服务与基本医疗保险的托底保障作用，全面推进地方财政对“老孕幼”群体的食物与健康补助计划，建立健全乡镇基层等的食物营养健康指导服务体系，加快探索老龄化、空心村等集体养老与照护新模式，促进群体包容型共享共富。
（二）以“大食物观”形成粮食安全大格局
大食物观为农业食物系统包容发展提供战略方向。一是创新农业生产与加工工程创新模式，保障多元化食物供给。通过构建人工可控的农业生产环境，提高农业复种指数；发挥多种形式适度规模经营的引领作用，同时在充分尊重和保障小农户种植养殖生产意愿的基础上，推动区域内“粮经饲”统筹、“农林牧渔”结合、“种养加”一体、“三产”融合的本地农业发展模式，维持农业生态系统可持续发展。推进农业生产与食物加工技术创新，丰富食物多样性。全方位多途径开发食物资源，提升谷类食物对脆弱地区和蛋白类食物对低收入群体的包容性。二是设立食物保障专项基金，以食物券、物资券、营养帮扶基金等形式，根据“老孕幼”不同群体、地区性慢性病提供差异化的食物营养资助；完善资助申领制度与营养健康推广体系，以乡为单位配给食物营养健康指导员和搭配师等人员；推广偏远山区食物物流配给以及社会个体（如个体商户）参与经营的激励计划，促进福利性食物救助入村入户。
（三）以“大数字观”优化流通与分配体系
大数字观为农食系统实现包容发展提供有力支撑。一是大数字技术提升智能化农业生产和供应链配送体系。大数据、AI技术应用农业系统提升农业生产韧性，优化全链粮食供应减损、仓储结构和库存，并对跨域农业产量与食物需求匹配能力，提升农业食物系统应对突发事件的跨域食物供应效率。二是以数字化促进构建餐饮业带动的农食共享体系，建立数字餐饮菜品与定制化营养餐品，构建未来食物系统进社区、单位以及医院等的餐饮服务网络。三是发挥大数据交互协同，智慧赋能食物救助包容性发展，搭建统一食物共享平台，依托政府政务平台，开发“公益食物”应用模块，促进食物捐助与需求信息精准匹配。
（四）以“大区域观”建立农食系统共享包容
（五）以“大流通观”畅通农食系统全链渠道
大流通观为农食系统包容发展顺畅流通渠道。一是促进城乡要素流通，以创强要素流通体系、创新社保机制、创享多元保障推进城乡一体化融合。创新区域要素流通新模式，促进跨域协作消费共富。二是推动小农户融入现代农业产业链，可构建平台型企业领衔、基层党组织支撑的产业链一体化合作新体系与创新生产消费共富模式，实现农业食物系统双向包容力。三是协同农业食物系统全链条流通。充分挖掘各地丰富的农业资源，打通当地食材与供应链后端的链接紧密度。四是形成高效、发达的物流网络体系，培育具有全球竞争力的现代流通企业，以数字化、智能化融合创新赋能企业发展，以大区域观指引企业纵深拓展到偏远地区与农业产业市场。借助数据技术与区块链应用推进农产品全过程追溯体系，降低交易成本和防范风险。确保农业可稳产、供给可保障、销售不断档，推进农业食物系统全链条畅通有序。