预防准备充分、快速反应有效，是应急救援工作的前提。一切应急救援工作，都必须把预防和快速反应放在首位，做到防患于未然、有效应对。在做好各项灾害预防工作的同时，必须做好各项应急救援准备，牢固树立忧患意识。有备未必无患，但无备必有大患。居安思危，积极准备，提早做好各种救援准备和防范工作，才能在灾害来临时不至于进退无据、惊慌失措。
第一节应急救援准备概述
一、应急救援准备的内涵
“9·11事件”之后，美国“总统政策第8号指令”(PPD-8)特别强调“国家应急准备”①。美国《国家应急准备指南》(“NPG”)将应急准备定义为“一系列事先精心设计的关键任务和行动，以建立、保持和改进国内各类事件的预防、保护、响应、恢复所必需的操作能力。准备是一个连续的过程，包含各级政府的努力，政府、私人部门和非政府组织间的协调行动，以识别危险、确定脆弱性和识别所需要的资源”②。国家应急准备的周期包括计划、组织、装备和培训，演练、评估和改进等关键环节，从而把准备提升为“预防、保护、响应、恢复”之外的基础性、全过程的行动。
传统意义上，一般认为应急准备仅是为了实施应急救援而采取的一系列准备措施。而现代应急准备的范围已经有了明显扩大，其贯穿于整个应急管理的工作流程中，要求各级政府、企业和非政府组织进行相互的协调配合，并事先确定风险因素及救援资源。可以说，应急准备是一种能力，是保护、防范、快速响应和恢复的能力；准备活动需要进行规划，充分的准备离不开科学程序的规划；准备活动是一个持续的过程，需要在具体的实践活动中不断完善提高；准备活动应是能测量和评估的，并能纠正和改进。因此，应急准备是指为有效应对突发事件、提高应急管理能力而采取的各种措施与行动的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。应急准备已经从应急管理过程中的一个环节演化为一种支撑应急全过程的基础性行动。
二、国内外应急救援准备概况
(一)国外应急准备概况
1.美国
以美国为代表的主要发达国家普遍重视突发事件应急预防准备机制建设，加强应急预防准备能力建设是大势所趋。美国政府在2001年“9·11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》，开始尝试设立应急准备目标，并加强相应的应急准备工作。2006年10月4日，美国前总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》第652条明确指出，需要年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作，在联邦法律上确认了应急准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制定完成了《国家应急准备指南》(NPG)。东日本大地震发生后，2011年3月30日，美国前总统奥巴马签发的《总统政策第8号指令》(PPD-8)取代了《总统国土安全政策指令》(HSPD-8)，这是美国应急管理体系重构的“分水岭”。
《总统政策第8号指令》(PPD-8)正式明确了把全国应急准备工作作为基本战略和具体目标。实际上，PPD-8的出台旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式；同时，也阐明了美国应急准备工作的基本策略，并强调，“我们的国家应急准备是所有各级政府、私营和非营利部门以及公民个人的共同责任”。美国政府已经把全国应急准备工作纳人整个国家的安全战略，成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。在此基础上，美国政府发布了一系列应急管理的重要文件，使应急准备体系更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要。例如，制定完成了《国家应急准备目标》《国家应急准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径；同时，每年发布《国家应急报告》。进一步审查和完善了综合应急准备指南的一系列文件。例如，指导如何制作应急预案的《综合应急准备指南101(2.0版本)》(CPG101Ver-sion2.0)；指导如何开展风险分析与评估的《综合应急准备指南201》；指导如何开展信息传递和资源整合的《综合应急准备指南502》等文件。
2.英国
为有效应对各类危机，英国从本国历史和现实情况出发，有针对性地采取措施完善应急管理体系，不断提升国家应急能力。在管理法制方面，2004年1月通过了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演习，做好应急准备；明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责①。随后，英国又陆续出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》《2006年反恐法案》等。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。
3.日本
日本在应急管理特别是防灾减灾方面，法规健全、宣传到位、保障有力，预防和处置各类突发事件的成效显著，已经形成了一套较为完善的综合性防灾减灾对策机制。在预防和应对灾害方面，日本坚持“立法先行”，建立了完善的应急管理法律体系。1946年，日本颁布了《灾害救助法》。1961年制定颁布了《灾害对策基本法》，对防灾理念、组织体系、规划、预防等事项作了明确规定，是日本防灾抗灾的根本法律依据。根据《灾害对策基本法》，日本还颁布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法规。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾紧急状态)法律法规227部①。各都、道、府、县都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。
在防灾救援宣传方面，日本政府部门及社会团体根据本地区有可能出现的灾害类型，编写形式多样、通俗易懂、多国语言的应急宣传手册，免费向公众发放，普及防灾避灾常识。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型、灾害的危害性、避难场所的位置和正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。同时，日本将防灾教育内容列人了国民中小学生教育课程，通过理论授课、观看影片、参加应急训练等形式宣传应急知识，增强应急意识，培养应急能力。同时，教育部规定学校每个学期都要进行防灾演习。
在应急设施方面，日本充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速准确到达应急避难场所。酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，线路图中清楚地标明了目前所处的位置、消火器材和避难器具的位置及避难线路。所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通道进入楼内解救被困人员。防灾公园内有消防直升机停机坪、医疗站、防震性水池和防灾用品储备，并架设电信通信设施，确保出现危机时能有效发挥防灾功能。
另外，日本还建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，建立储备库和调配机制。其中，主要食品、饮用水的保质期是5年，一般在第4年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。
(二)我国应急救援准备概况
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。党中央、国务院把维护公共安全摆放在更加突出的位置，要求牢固树立安全发展理念，把公共安全作为最基本的民生，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。要求着眼于最严峻、最复杂的局面，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，以问题为导向，提出突发事件防范及应急能力建设需求，有针对性地做好各项应急准备，牢牢把握主动权。党的十九大报告指出，要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重(特)大安全事故，提升防灾治灾救灾能力。这些重要指导思想，对下一步如何做好应急救援准备工作指明了道路，提出了总的要求。
三、应急救援准备的基本原则
应急救援准备工作应认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照编织全方位、立体化公共安全网络的总要求，坚持目标和问题导向，着力补短板、织底网、强核心、促协同，积极推进应急管理工作法制化、规范化、精细化和信息化，最大限度减少突发事件及其造成的损失，为全面建成社会主义小康社会提供安全保障。
(一)以任务需求为牵引
(二)以全民参与为基础
应急救援准备，必须全民动员、全民参与、专群结合。在应对灾害的过程中，民众是最为直接的参与者，广大民众不但是灾害应急救援的当事者又往往是见证者。当灾害发生后，在专业应急救援队伍没有到达现场之前，民众有组织的自救行为往往能减少灾害带来的损失。例如，2008年初的南方冰雪之灾，广大民众对暴雪的到来总体上缺少必要的心理准备和物资准备，部分城市连化雪用的工业用盐也储备不足。但通过政府的积极动员和媒体的宣传引导，广大民众能够主动走出家门和专业救援力量一道成功地战胜了低温雨雪灾害。面对灾害，民众的防灾意识、救灾知识、自救能力等十分重要，如果没有广大民众参与，只靠少数专业人员和专业队伍，不可能及时完成大量繁重的救援任务。另外，民众还可以以各种形式向专业救援队伍反映更多的情况和有价值的救援信息，这些都有助于救援力量有针对性地采取行动，更加快速地展开救援工作。
(三)以社会发展为推动
第二节应急救援准备的要素
应急救援是一项复杂性、长期性、基础性、系统性的系统工程，涉及社会的方方面面，需要诸多部门和单位共同参战，必须加强统一组织指挥和各方面的协作配合，形成指挥程序化、执勤规范化、管理制度化、救援科学化的应急救援管理体制，构建“政府领导、部队主战、部门联动、社会参与”的应急救援工作新格局。应急救援准备的主要内容有应急救援规划、应急救援力量、应急救援装备、应急救援演练等几个方面。
一、应急救援规划
二、应急救援力量
急救援能力。
(一)力量运用原则
1.服从大局
服从大局，是指在动用专业救援力量应对重大突发事件时，要把维护国家的战略利益和实现国家的政治目的放在首位。无论处置什么类型的重大自然灾害，无论是国内救援行动，还是参与国际救援行动，都要服从服务于国家的根本利益。当国家的核心利益与其他利益发生矛盾时，要坚定维护国家利益不受损害。指挥员要从大局出发，果断决策，防止发生因局部利益损害全局利益的现象。
2.依法使用
依法使用救援力量，是指在动用专业救援力量和军队、武警力量参与国内外救援时，要依据国家有关法律，以及国际法和国际惯例，果断动用救援力量和采取有效处置手段。在应对国家重大灾害方面主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》。在应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中，事发地驻军可根据地方政府的请求按指挥权限边行动边报告，或先行动后报告，以最大限度地减轻灾害对社会造成的危害和影响。
3.军地协作
军地协作，是指在动用应急救援力量时，应充分利用军地的不同资源，发挥军地各自的优势相互协作共同完成应急任务。通过军地协作，划分任务和职责，将军队和地方各职能部门在使用与管理中的责任和权限明确到位，便于各职能单位有针对性地做好相应的工作，免责权不清，影响应急救援的整体行动。
4.统一指挥
统一指挥，是指在动用应急救援力量应对重大灾害事件时，要围绕统一的目的，及时明确指挥关系和指挥员，以便实施统一的指挥协调和控制。按照“属地统一领导、军队集中指挥”的原则，组织实施统一行动，在事发地党委和政府的统一领导下进行，具体任务由上级明确的指挥机构赋予。
(二)依托消防部队构建应急救援力量体系
(三)提高重点行业领域专业应急救援能力
(四)发挥志愿者应急救援重要辅助力量
三、应急救援装备
应急救援装备是应急救援人员的武器，对应急救援的成败起着举足轻重的作用。要提高应急救援能力，保障应急救援工作的高效开展，迅速控制险情，减轻事态，就必须为应急救援人员配备专业化的应急救援装备。灾害发生后，高效的应急救援装备，能够尽快地控制和降低灾害的扩大，避免灾情恶化，有效减少人员、财产损失。灾害、险情的多样性、复杂性决定了在应急救援行动中必须大量使用种类不一、功能各异的应急救援装备，以有效地保护自己、高效处置险情。因此，应急救援装备在救援实施中至关重要，提前做好应急救援装备准备工作更是重中之重。
(一)应急救援装备种类
1.按照适用性分类
根据应急救援装备的适用性，可将应急救援装备分为一般通用性应急救援装备和特殊专业性应急救援装备①。
特殊专业性应急救援装备，因专业不同而有所相同，可分为消火装备、危险品泄漏控制装备、专用通信装备、医疗装备、电力抢险装备等，如：
(1)危险化学品抢险用的防化服、易燃易爆有毒有害气体监测仪等；
(2)消防救援员用的高温避火服、举高车、救生垫等；
(3)医疗抢险用的铲式担架、氧气瓶、救护车等；
(4)水上救生用的救生艇、救生圈、信号枪等；
(5)电工用的绝缘棒、电压表等；
(6)煤矿用的抽风机、抽水机等；
(7)环境监测装备，如水质分析仪、大气分析仪等；
(8)气象监测仪，如风向标、风力计等；
(10)专用信息传送装备，如传真机、无线上网笔记本电脑等。
2.按照具体功能分类
根据应急救援装备的具体功能，可将应急救援装备分为预测预警装备、个体保护装备、通信与信息装备、灭火抢险装备、医疗救护装备、交通运输装备、工程救援装备、应急技术装备八大类。
预测预警装备具体可分为：监测装备；报警装备；联动控制装备；安全标志。
个体防护装备具体可分为：头部防护装备；眼、面部防护装备；耳部防护装备；呼吸器官防护装备；躯体防护装备；手部防护装备；脚部防护装备；坠落防护装备。
通信与信息装备具体可分为：防爆通信装备；卫星通信装备；信息传输处理装备。
灭火抢险装备具体可分为：灭火器；消防车；消防炮；消防栓；破拆工具；登高工具；消防照明；救生工具；常压、带压堵漏器材；其他。
医疗救护装备具体可分为：多功能急救箱；伤员转运装备；现场急救装备；其他。
交通运输装备具体可分为：运输车辆；装卸设备；其他。
工程救援装备具体包括：地下金属管线探测设备、起重设备、推土机、挖掘机、探照灯等。
应急技术装备包括：GPS(全球卫星定位系统)技术装备、GIS(地理信息系统)技术装备、无火花堵漏技术装备等。
3.按照使用状态分类
根据应急救援装备的使用状态，应急救援装备可分为日常应急救援装备和战时应急救援装备两类。
日常应急救援装备是指日常生产、工作、生活等状态正常的情况下，仍然运行的应急通信、视频监控、气体监测等装备，主要包括用于日常管理的装备，如随时进行监控、接受报告的应急指挥大厅里配备的专用通信设施、视频监控设施等，以及进行动态监测的仪器仪表，如固宅式可燃气体监测仪、大气监测仪、水质监测仪等。
战时应急救援装备是指在出现事故险情或事故发生时投入使用的应急救援装备，如灭火器、消防车、空气呼吸器、抽水机、排烟机等。日常应急救援装备与战时应急救援装备不能严格区分，许多应急救援装备既是日常应急救援装备，又是战时应急救援装备。如水质监测仪，在生产、工作、生活等状态正常的情况下主要是进行日常监测预警；在发生事故时，则进行动态监测，以确定应急救援行动是否结束。
(二)应急救援装备准备要求
1.根据法规要求进行配备
2.根据预案要求进行配备
应急预案中需要配备的装备，有些明确列出，有些只列出了通用性要求。对于明确列出的装备直接“照方抓药”即可，而对于没有列出具体名称，只列出通用性要求的设备，则要根据要求，根据所需要的功能与用途认真选定。
3.根据灾情实际进行配备
有些预案中规定的装备可能针对性不是很强，这就需要在开展应急救援装备准备时掌握了解当地以往灾害发生的情况，包括灾害种类、受灾区域、重要目标情况的信息，有针对性地选择适合当地运用的装备，适量增配常用、重要装备数量，以满足突发事件应急救援的实际需要。
(三)应急救援装备储备库建设
《中华人民共和国突发事件应对法》第32条规定，国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。市、区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
应急物资储备库选址一般应考虑以下几点：一是公共危机事件的发生很难预测。因此，应急物资储备库应该具有一定的覆盖性，一旦事件发生，能够快速反应。二是分析各个区域的风险大小，主要是待建储备库区域人口数、经济重要性指数、公共危机事件发生概率等。三是由于在短期内需要大量应急救援资源，因此，高风险区域应急物资储备库需要超额覆盖或增加备用设施。四是应急物资储备库选址应有明确的目标，即成本最小化、需求导向化、利益最大化和环境因素。由于公共危机发生概率低，大量的资源储备并不科学。因此，需要综合各方面因素进行多目标决策。配送保障与储备保障相辅相成，救援物资的及时到位是保障人民生命财产安全的关键。应当探索应急物流的社会化和市场化，由政府专门建立应急物资配送中心，也可由政府和企业在一定协议下共同建立配送中心，企业的参与既能节省成本又能提高整个社会的应急反应能力。
四、应急救援演练
应急救援演练，是提高应急救援能力的根本途径，是做好应急救援准备的关键环节，是锻炼和提高军地应急队伍在发生重大灾害事件时快速抢险、及时营救伤员、正确指导和帮助群众撤离、有效消除灾害后果、开展现场急救和伤员转送等应急救援技能和应急反应等综合素质的有效手段，是应急救援行动成功的前提和保证。美国国家应急预案编制指南的前言中就明确提出，“没有经过培训和演练的任何预案文件只是束之高阁的一纸空文”。预案不是让人看的，而是能够有效应对可能发生的各种突发事件。应急预案中列人的所有功能和活动都必须经过培训和演练，包括切实提高领导干部在内的各类应急工作人员的防范意识和行为能力，熟悉和掌握应急预案的准备、响应、程序和方法。因此，应急救援演练在应急救援准备中具有重要的地位。
(一)应急救援演练的类型
1.按演练规模划分，可分为局部性演练、区域性演练和全国性演练
局部性演练针对特定地区，可根据区域特点，选择特定的突发事件，如某种具有区域特性的自然灾害，演练一般不涉及多级协调。
区域性演练针对某一行政区域，演练设定的突发事件可以较为复杂，如某一灾害或事故形成的灾难链，往往涉及多级、多部门的协调。
全国性演练一般针对较大范围突发事件，如影响了多个区域的大规模传染病，涉及地方与中央及各职能部门的协调。
2.按演练内容与尺度划分，应急演练可分为单项演练和综合演练
单项演练，又称专项演练，是指根据情景事件要素，按照应急预案检验某项或数项应对措施或应急行动的部分应急功能的演练活动。单项演练可以类似部队的科目操练，如模拟某一灾害现场的某项救援设备的操作或针对特定建筑物废墟的人员搜救等，也可以是某一单一事故的处置过程的演练。
综合演练，是指根据情景事件要素，按照应急预案检验包括预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援、保障与恢复等应急行动和应对措施的全部应急功能的演练活动。综合演练相对复杂，需模拟救援力量的派出，多部门、多种应急力量参与，一般包括应急反应的全过程，涉及大量的信息注入，包括对实际场景的模拟、单项实战演练、对模拟事件的评估等①。
3.按演练形式划分，应急演练可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练
模拟场景演练，又称桌面演练，是指设置情景事件要素，在室内会议桌面(图纸、沙盘、计算机系统)上，按照应急预案模拟实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。模拟场景演练以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟和演练。
实战演练，又称现场演练，是指选择(或模拟)生产建设某个工艺流程或场所，现场设置情景事件要素，并按照应急预案组织实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。实战演练可包括单项或综合性的演练，涉及实际的应急、救援处置等。模拟与实战相结合的演练形式是对前面两种形式的综合。
4.按照演练的目的，可分为检验性演练、研究性演练
检验性演练，是指不预先告知情景事件，由应急演练的组织者随机控制，参演人员根据演练设置的突发事件信息，按照应急预案组织实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。
研究性演练，是指为验证突发事件发生的可能性、波及范围、风险水平，以及检验应急预案的可操作性、实用性等而进行的预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。
应急演练的形式多样，可以根据需要灵活选择，但要根据演练的目的、目标，选择最恰当的演练方式，并且牢牢抓住演练的关键环节，达到演练效果，重在对公众风险意识的培养、对紧急情况下逃生方法的掌握以及自救能力的提高。如对高层住宅来不及撤出的居民的救援、将危险区域内居民有秩序地疏散至安全区或安置区、安排受污染人员前往消洗去污点进行消毒清洗处理等。应急演练的组织者或策划者在确定采取哪种类型的演练方法时，应考虑以下因素：
(1)应急预案和响应程序制定工作的进展情况；
(2)本辖区面临风险的性质和大小；
(3)本辖区现有应急响应能力；
(4)应急演练成本及资金筹措状况；
(5)有关政府部门对应急演练工作的态度；
(6)应急组织投入的资源状况；
(7)国家及地方政府部门颁布的有关应急演练的规定。
(二)应急救援演练的形式
1.利用装备和器材演练
利用装备和器材演练，是应急救援演练的最基本手段。目前，应急救援演练手段还比较单一，所以还要利用现有的装备进行演练，即便未来运用现代化技术手段演练，仍然不可缺少利用装备和器材演练的步骤。军队应急救援力量主要以应急救援行动的器材装备进行训练，包括各种大型机械设备、特种车辆、电子对抗设备、侦察、通信器材和破障、渡河器材、探测仪、液压钳、切割机、夹钳等制式救援装备等。军地利用现有装备和器材训练有利于受训者熟悉应急装备和器材的性能，使演练与应急救援形成一体，在人与装备的有机结合中，提高受训者的技术水平和应急能力。
2.利用案例与想定作业
案例作业通常是将选择的一系列案例按照不同的训练目的和内容，遵照由简单到复杂、由理论到实践、由单项到综合的顺序划分为不同训练单元，其基本程序一般分为案例学习、案例分析、案例讲解和案例作业四个环节。想定作业则是依照想定所提供的情况进行作业的一种特有的训练模式，它是应急救援演练的重要环节，也是检验和深化应急救援理论、提高应急救援能力的一种有效方法。想定作业的形式有多种，按作业方式不同分为集团作业和编组作业，按作业条件的不同分为图上想定作业、沙盘想定作业、现地想定作业等。在想定作业中，保持学习者的独立性、激发其创造性思维是想定作业的重中之重。
3.利用网络技术演练
4.利用模拟技术演练
运用模拟技术手段是提高演练效益的一种有效方式，主要运用计算机及仿真设备、器材，模仿武器装备性能、应对环境等进行演练。模拟技术手段的主要特点是：模拟逼真，形象直观；不受地形、天气限制；操作容易，安全可靠；可减少装备磨损，减少油料，节省经费；可增大演练情况的复杂程度，解决实兵实装演练难以解决的问题。模拟技术手段是一个由简单模拟向复杂模拟、由静态模拟向动态模拟发展的渐进过程。在模拟技术手段发展过程中相继出现的沙盘模拟、实兵模拟、计算机作战模拟等几种形式，既有先后又有交叉，它们不是一种形式对另一种形式的代替，而是后一种形式对前一种形式的完善和补充。
(三)应急救援演练的原则
1.统筹规划，依法实施
2.实战标准，讲求实效
应急救援演练，是应对多种安全威胁准备的关键，也是随着社会的不断发展而逐步产生的新生事物，服务于国家应对突发事件总体目标，“仗怎么打，兵就怎么练”，实战是训练的靶标，训练是实战的预演，应急预案演练作为应急行动的预实践，有着不可替代的作用。必须坚持实战标准，紧紧围绕演练目的，精心设计演练内容，科学设计演练方案，避免一切形式主义，以取得实效为检验演练质量的唯一标准。
3.周密组织，注重安全
应急救援演练必须制定并落实保证演练达成目标的具体措施，演练人员要熟悉流程及各个环节的要求，方案成熟可行，合理确定演练地址，周密组织演练活动，严格遵守有关安全措施，确保演练参与人员及演练装备设施的安全。另外，演练也不得影响和妨碍生产经营单位的正常运转和安全。
五、应急救援评估
应急救援准备工作的好坏，直接影响应急救援处置的效率。对应急救援准备进行及时、真实、有效的评估，是应急救援一切行动的基础。应急救援准备评估的主体包括灾害影响范围、灾害事件的等级、灾害事件人员伤亡、疏散安置、救援力量的投入、救援力量的能力、救援所需物资装备的投人，以及可能影响救援的各类因素与风险。灾害救援准备评估还要特别注意的是，无论救援准备评估多么充分，但在救援过程中随时都有可能出现其他意想不到的新情况。所以，在应急救援准备评估中应尽可能地收集大量与救援有关的信息，为应急救援处置做好准备工作。
事故应急能力的有效评估直接影响应急预案实施的深度和广度。应急救援准备应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。应急资源和能力评估应包括如下内容：
(1)企业内部的应急力量的组成、各自的应急能力及分布情况；
(2)各种重要应急设施(备)、物质的准备、布置情况；
(3)当地政府救援机构或相邻企业可用的应急资源，如地方应急管理办公室、消防机构、危险物品响应机构、应急医疗服务机构、医院、公安、社区服务组织、公用设施管理部门、合同方、应急设备供应单位、保险机构等。
应急资源包括应急人员、应急设施(备)、装备和物资等，主要包括如下内容：
(1)企业消防力量，以及城市专、兼职消防力量；
(2)人力资源状况；
(3)医疗救护机构分布及救护能力；
(4)个人防护设备；
(5)通信联络和警报设备；
(6)监测和检测设备，包括气象设备；
(7)灭火系统、消防设备和消防供水系统；
(8)泄漏控制设备；
(9)生产和照明的备用电力设备、所需的重型设备、特殊危险的专用工具和设施；
(10)交通设备、培训设备等。
《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》要求，建立健全突发事件风险评估标准规范，开展突发事件风险评估，建立完善重大风险隐患数据库，实现各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理。积极推进村、社区、企业、工业园区突发事件风险管控标准化建设，做到有人员、有制度、有预案、有演练、有保障，逐步实现全国突发事件风险网格化管理。开展全国自然灾害综合风险调查，编制国家、省、市及灾害频发易发地区县级行政单元自然灾害风险图和自然灾害综合区划图。推进大城市和城市群、重大工程项目建设区的自然灾害风险、综合减灾能力调查与评估。加强农村、山区，特别是地震、塌方、泥石流等自然灾害易发地区道路的建设、管理、养护和风险评估，完善交通安全风险发布机制，提高道路基础设施的灾害防御和保通能力。
六、应急文化建设
应急文化的核心目标强调提高公众的危机意识和应对复杂灾变的能力，这些是基于“软件”的建设，对于整体上克服应急管理的脆弱性，改善集体抗逆力，具有无可替代的作用。民众是突发事件中最直接的受害者和第一应对者，因此，社会民众的危机防范意识和处理能力很大程度上决定了政府的应急管理水平。从许多发达国家的危机事件处理经验中可以发现，如果社会有着良好的应急文化，那么民众都普遍有着很高的危机防范意识，可以最大限度地降低灾难发生的可能性；一旦遇到突发事件，民众也一般都会保持冷静，进行有序的自救和互救，提高政府救援的效率，最大限度地降低灾难带来的损失。
当前，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件呈高频次、多领域发生的复杂态势，应急管理工作亟需成熟应急文化的引导与规范。应坚持政府主导、开放创新，汲取全人类优秀的应急文化思想，强调社会治理和区域治理理念，建立政府与社会组织的合作伙伴关系和协同应急机制，落实监督问责、循环反馈机制，持续优化中国应急管理的制度保障体系。坚持文化自觉，传承、转化和创新中华民族文化，适应新环境、新时代的发展要求，从更高层次、更大
范围形塑合乎人类共性理念的应急核心价值观、社会规范体系及应急教育培训体系，系统培育中国应急文化，提高国家应急能力。加强推进我国应急文化建设，应着重做好以下几个方面的工作。
(一)完善全民参与机制
动员全社会的力量参与是发达国家应急管理的共同做法，也是提高国家应急管理能力的必然要求。在发达国家现代应急管理过程中，各种社会组织和普通公民的高度参与，社会多中心的自主治理和社会自治，政府之外的各种社会组织和机制的发展，应急治理主体和治理模式的多元化，已经成为核心趋势。例如，美国政府正式确立了应急管理“全社会参与”(WholeofCommunity)理念。“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，涵盖各种不同类型的社区，既包括不同地点、兴趣、信仰、环境的社区，也包括地理上的和虚拟的社区。从实际来看，它是对以往美国应急管理工作的深刻总结。
在我国经济发展新常态下，加强我国应急社会参与机制建设，要着眼于提高基层基础能力，打破长期以来存在的“强政府、弱社会”的格局，形成政府统筹协调、群众广泛参与的社会参与机制。应重视各类社会组织尤其是工商企业组织在应急管理中的广泛参与，建立政府与社会组织间的伙伴合作关系，加强应急管理中公共部门与私人部门之间的通力合作，建立公民、社会组织、工商企业在应急管理中的高度参与机制，构建全社会型的多级、立体、交叉的应急管理网络系统。积极推动成立一大批专项应急管理志愿者组织，重点完善志愿者组织在突发事件监控、情报提供、应急救援、受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面重要的生力军功能建设，建设一个抗御突发事件能力强的“防灾型”社区和社会。社会组织反应迅速、灵活性高，能有效满足个人和家庭的心理与精神健康服务等特殊需求，拓宽了社会参与应急救援的渠道。
例如，美国在“9·11”恐怖袭击后，根据总统的倡导提议，实施联邦项目“市民梯队”行动计划。“市民梯队”行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等二十多个志愿者服务项目，其目的是帮助公民做好应急准备，一旦危机爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援。以色列国民护卫队是以色列最大的民间志愿者组织，遍布以色列各大城市和社区。日本通过政府、企业、专业机构、公众“四位一体”的应急合作机制，建立了跨区域应急救援协同体系，联合应急深入基层(所有的都道府县签订了72小时相互支援协议，90%以上的市町村签订了相互支援协议)。日本各町和社区都成立了“居民防灾议会”志愿组织，并列入政府《防灾规划》，借助政府资助和学术机构支持，开展日常应急管理。
(二)加强应急科普宣教
应急科普宣教是将应急管理的知识、智慧、能力有效传递给人的活动，以提高人们应急素质与能力为目的，对公众、领导者、应急管理者、救援者和志愿者等群体与个人开展应急意识、知识、技能与心理等方面的科普宣传教育培训活动。应急科普宣教作为应急管理工作的重要内容，是针对突发事件所做的预防和准备，并在预防与准备的过程中培养政府和公众的危机意识，以及应对各类突发事件的思想和技能准备。应急科普宣教培育了应急管理的“预防文化”，因此，应急科普宣教是应急管理的基础和前提。加强应急科普宣教工作，建立应急科普宣教体系，有效提高科普宣教术平，是加强应急管理工作的切入点和着力点之一，是全面提升应急管理水平的重要基础性工作。通过公共安全宣传周和每年“全国科普活动周”“全国安全生产月”“国际减灾日”“全国消防日”“全国法制宣传日”等，开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共安全主题宣传活动，使社区、乡村基层群众了解公共安全知识，掌握避险、自救和互救等基本知识，增强公共安全意识。
各级、各类学校应当把应急知识教育纳人教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救、互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。围绕学校、政府、公众三个主体，以学校危机教育为核心，以政府危机管理为关键，以家庭教育和社会教育为支撑，以社区教育和媒体教育为辅助，形成一套完善的危机教育体系。把事故应急意识和自救、互救技能教育培训作为全民素质教育的重要内容，纳入地方各级人民政府及其有关部门的宣传教育和培训工作计划，通过媒体宣传等多种形式，深入持久地开展宣传教育和培训工作，不断提高全民事故防范意识和逃生避险、自救、互救技能。依托科技场馆、灾害遗址公园、应急培训演练基地、人民防空宣传教育场所、游乐体验设施等现有科普及教育培训等设施，建设一批公共安全教育基地。依托国家应急广播体系和科普中国服务云等资源，采用大数据、云计算等信息技术手段，建设网上科普宣教平台和应急虚拟体验馆。支持企业建设面向公众的培训演练和自救、互救体验馆，加强社会协同应对能力建设。
(三)发挥应急文化传媒作用
(四)推广“邻里守望”制度
“邻里守望”(NeighbourWatch)①制度是20世纪70年代在丹麦等国逐渐普及的，是社区、警方和全体居民共同实施的一项计划，是社区保持长治久安的一项经典性措施。“邻里守望”打破了社区里“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的状态，每个居民都为邻居多长一双眼睛、多留一个心眼、多添一份关怀，互相监护，其目的是防止突发事件的发生，共保社区安全。美国政府在“9·11事件”之后，为了打击恐怖主义，宣布推广“邻里守望”制度。主要内容包括：进行广播宣传以鼓励民众参与反恐，散发名为《团结起来让美国更强大：民众行动指南》的小册子。该指南主要是帮助美国人辨认恐怖袭击发生前的异常现象，提出及时警告。指南写道：“了解你的邻居，保持警惕，注意可疑活动。”目前，美国大约有7500个社区实施了这一计划。
我国国家安全监督管理总局通过加强安全文化建设，持续开展安全生产月和安全生产万里行等系列活动，创建了一批安全发展示范城市、安全文化示范企业、安全社区，增强了全民安全意识。济南市槐荫区在这方面的做法值得借鉴。作为我国内地第一个以城区为单位的“国际安全社区”，济南市槐荫区成为第161个“国际安全社区”网络成员。槐荫区通过宣传普及、推广使用《安全生产工作手册》，区政府39个部门、14个办镇和辖区8000余家生产、经营、建设单位，实现了安全生产的“3332”工作法：“三级指标量化”“三级工作承诺”“三级督查检查”和政府与企业间的“双向监督”，落实了政府、企业的“两个主体”责任，打破了基层安全生产综合监管的“瓶颈”，夯实了基层基础。“3332”工作法的推广，带动了更多的地区、单位介人到安全社区建设之中，让安全理念逐步深入到每个人心中，让更多的群众享受到了安全的权利。
(五)加强应急救援学科建设和人才培养
没有先进的学科理论作为先导，应急救援建设中就不可能有科学的决策，也不可能培养出高素质应急指挥人才，更不可能取得未来应对灾害的主动权。在科学技术飞速发展的今天，应急救援学学科理论对灾害救援实践的先导地位与作用越来越重要，加强应急救援学学科建设具有极其重要的意义。在我国，应对灾难救援有着悠久的历史，虽然在应对救援实践活动中，积累了许多宝贵经验，但在学科建设上，应急救援学还是新兴的年轻学科，理论研究相对滞后于客观实际，并严重影响了救援科学的建立和实际工作的深入开展。
应急救援学科建设是应急救援人才培养的根本与核心。学科水平和学科结构直接影响并决定了院校人才培养和科学研究的水平、质量、层次。只有不断加强应急救援科学理论建设，使学科理论保持先进性，才能为应急救援学科专业教育提供理论遵循。只有不断加强学科理论建设，才能培养出高素质应急救援指挥人才。应急救援人才的培养目标是具备在应急救援一线执行艰难险重任务素质的指挥和专业技术合一的复合型人才。院校是应急救援人才培养的重要基地，是培养救援能力的基础环节，必须牢牢把握这一人才培养目标，发挥院校理论阵地和智囊库作用，积极发展应急管理学历教育、在职教育，培养应急管理专业人才队伍。同时，为不同层次的应急救援人才提供理论支持和技术指导。
此外，还应强化应急管理科技支撑能力建设，加大公共安全与应急管理科研投人力度，加强公共安全与应急管理共性基础科学问题研究，开展城镇公共安全风险防控与治理、安全生产保障与重大事故防控、社会安全监测预警与控制、紧急医学救援与突发急性传染病防治、国家重大基础设施安全保障、综合应急技术装备、智能应急等重点方向的科技攻关、装备研制和应用示范。
第三节应急救援保障体系
应急救援保障是应急救援力量体系建设过程中贯穿始终的物质基础和智力支持，主要是以国家经济实力为基础，建立完善的军地联合救援保障体系，充分发挥地方物资、装备和军队人力资源优势，合理运用各种救援力量，增强应急救援保障能力，提高应急救援保障效益。应急救援的成功不仅取决于正确的指挥，还取决于强有力的保障。
一、应急救援保障的主要类型
(一)通信保障
(二)经费保障
经费保障主要是为完成应急救援任务提供可靠的经费供应，应按照“统一标准、分级保障，协同合作、归口保障，适时调整、合理增长”的经费保障原则，做好应急救援经费保障工作。各级政府应按照现行财政体制，将综合应急救援队伍在集中训练、合成演练、重大装备购置、跨区域执行增援任务等方面的费用，纳入各级财政预算予以保障，建立专项储备基金，明确资金使用范围和管理办法，并由纪检、审计部门依法监管。应急经费筹资的方式主要有①：一是政府划
拨为主，征用为辅。以政府财政划拨为主，明确列出政府财政年度应急救援专项经费预算，保障应急救援所需基本费用。划拨主要用于装备器材建设、人员队伍培训、日常演习以及基础设施建设。应急救援期间，政府及有关部门可以征用单位和个人财产，被征用的财产在使用完毕或应急处置结束后，应当及时返还；毁损或灭失的，依法予以适当补偿。二是鼓励社会捐献，个人依法赞助。应急救援
不仅是政府的工作，也是全社会的责任。应急救援所需经费还应动员和依靠全社会的力量。探索设立消防或应急救援基金会，鼓励自然人、法人或其他组织(包括国际组织)，按照《公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。三是市场模式运作，发挥最大效益。应急救援经费遵循市场经济运作模式，以公正、公开、诚实守信原则，按照法定程序审核，合理分配和使用。经费的使用应按照政府信息公开条例的有关规定进行公示。
(三)物资保障
(四)人力资源保障
人力资源是应急救援战斗力生成的重要组成部分，是应急救援成功的关键因素和决定因素。加强应急救援人力资源建设，应依托消防部队建立综合应急救援队伍，加快建设专业救援队伍和企事业专业消防队，带动乡镇、街道基层应急救援队伍形成。支持专业化社会应急救援力量发展，鼓励专业社会工作者和企业自建的应急救援队伍提供社会化救援有偿服务。完善政府与社会救援力量的协同机制，通过政府购买服务、与企业签订“服务协议”、搭建协作服务平台等形式，支持引导社会力量有序、有效参与应急救援行动。加速发展应急志愿者队伍，多渠道、多方法组织社会救援力量，构建社会应急救援力量网络体系。积极构建应急救援专家库，提升应急救援队伍的专业救援能力和整体素质。建立健全应急响应社会动员机制，发挥社会公众在信息报告和协助救援等方面的作用，引导社会公众有序参与重特大突发事件应急救援行动。推动建立由行业协会、安全评估机构、技术咨询机构、保险机构等共同参与的社会中介服务体系，支持其开展风险评估、隐患监测治理、管理咨询、应急检测检验、教育培训等活动。
(五)运输保障
(六)宣传保障
二、应急救援保障的基本方式
在应急救援保障条件有限的情况下，为了更好地提高救援保障效果，应灵活采取以下保障方法：
(一)计划保障
计划保障是依据预先拟定的应急救援保障方案，实施救援保障的一种方法，也是最基本的应急救援保障方法之一。这种保障方法具有很强的目的性、明显的阶段性和较好的稳定性，便于使应急救援保障有目的、有组织、有步骤地协调进行。实施计划保障，要把握以下环节：一是需求预测。即对应急救援保障所需内容、指标等进行分析、研究、判断和推测，应周密细致、实事求是、合理适度，既不能概略估算，更不能随意扩大。二是拟制计划。应急救援保障计划是运用计划保障法的基础和前提，是实现应急救援保障目标的具体内容和措施。拟制应急救援保障计划，应明确保障的目的、指导思想、内容、方法、指标、基本措施等内容。要注意计划的整体性、准确性和稳定性。三是执行计划。应急救援保障计划要及时组织实施，按计划和标准发放救援器材，提供装备、技术、车辆、油料等保障，以使应急救援顺利实施。要及时反馈救援保障信息，总结经验教训，不断提高应急救援保障效率。四是过程控制。应急救援保障的实施往往不会完全按照人们预想的情况发展，经常会有意想不到的情况发生，应及时发现问题，检查和纠正计划执行过程中的救援保障偏差，做出适当调整，使之适应不断变化的新情况。
(二)随机保障
随机保障是指依据应急救援保障对象的临时需要进行保障的方法，具有较强的应变性和适应性，可有效缓解和解决各种救援保障急需。随机保障是计划保障的必要补充。随机保障通常在下列情况下实施：一是救援任务改变时。计划保障是以既定的救援任务为前提的，救援任务的改变，必然导致计划保障的相应变化。二是计划保障中断时。一旦出现计划内救援保障中断的意外情况，必须及时采取补救措施，进行随机保障。三是计划保障不当时。应急救援活动往往比预想的复杂，救援保障计划有时可能会与救援实际不完全符合，只有及时根据情况变化做适当调整，才能适应应急救援的需要。随机保障带有一定的被动性，在运用这一方法时，应全程紧密跟踪救援的新情况，力争提前发现问题，及时采取措施，从被动中争取主动。