实践中，有很多风电场项目由两家或多家投资者进行合作开发，为此，投资者之间会签署合作协议，具体约定开发方式及各方权利义务。在风电场项目的开发过程中，投资者之间可能会发生争议，继而演变成合同纠纷。在该类案件中，当事人可能会对合作协议的性质及效力产生持不同观点，从现有为数不多的案例来看，法院的裁判标准也尚不统一。下面本文将结合最高人民法院（2019）最高法民终211号判决，对本案风电场项目合作协议的法律效力问题进行简要的分析和探讨。
一、案情摘要
（一）基本事实
2012年3月，青海力腾新能源投资有限公司（以下简称“青海力腾公司”）与中船重工西安东仪新能源有限责任公司（以下简称“西安东仪公司”）签署了《关于格尔木小灶火30万千瓦风电场项目合作之框架协议书》（以下简称“《合作框架协议书》”），该协议主要内容有：
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鉴于青海力腾公司拥有青海格尔木小灶火30万千瓦风电场项目（以下简称“风电场项目”）的建设审批手续，风电场项目拟分六期项目实施，青海力腾公司已办理完毕一期项目的审批核准手续。
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协议签署后由双方共同开发经营风电场项目，合资成立格尔木力腾新能源有限公司（以下简称“格尔木力腾公司”或“项目公司”）作为项目公司，青海力腾公司持有10%的股权，西安东仪公司持有90%的股权。
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由格尔木力腾公司有偿接收青海力腾公司风电场项目资源，全部转让费包括有形资产转让费和无形资产转让费。
2012年6月，青海力腾公司向格尔木力腾公司移交了风电场项目一期项目的文件、批复等全部手续。此后，格尔木力腾公司支付青海力腾公司1600万元的转让费。2013年7月，青海省发展与改革委员会下发《关于同意变更格尔木小灶火风电场一期49.5兆瓦工程项目业主的函》，同意风电场一期项目的业主单位由青海力腾公司变更为格尔木力腾公司。
主体关系简图
（二）当事人诉求及争议焦点
青海力腾公司向青海高院起诉，请求判令格尔木力腾公司向其支付转让费、利息并赔偿经济损失。青海力腾公司称，格尔木力腾公司仅支付了部分无形资产转让费，但未支付剩余有形资产转让费和无形资产转让费。
格尔木力腾公司向青海高院提出反诉，请求确认《合作框架协议书》无效，确认青海力腾公司向格尔木力腾公司出售风电场一期项目的行为无效，判令青海力腾公司返还格尔木力腾公司已付1600万元转让费。格尔木力腾公司称，青海力腾公司通过《合作框架协议书》获取路条转让费的行为明显损害了国家利益，通过协议的方式规避国家法律规定获取非法利益，协议应属无效。风电场项目为行政许可项目，青海力腾公司将取得开发权的行政许可变相出售给格尔木力腾公司，该行为违反了行政许可法的禁止性规定。《合作框架协议书》的签订以及《合作框架协议书》中约定的具体支付金额并未经上级主管单位核准、更未经享有国有资产评估资格证书的评估单位进行评估，依此《合作框架协议书》亦属无效。
西安东仪公司为本案第三人。
从以上当事人的诉求来看，本案的争议焦点之一是：《合作框架协议书》的性质及效力问题。
（三）一审判决
青海高院认为：
从协议内容看，协议约定了双方的合作方式；从协议履行情况看，双方已经按照约定成立了项目公司并开发运营风电场项目。因此，《合作框架协议书》应为合作开发合同，格尔木力腾公司有关《合作框架协议书》性质为转让资产的买卖合同的抗辩理由不能成立。
（1）青海力腾公司与西安东仪公司具有完全民事行为能力，《合作框架协议书》为双方经过充分协商后签订，为二者真实意思表示。
（3）青海省发改委明确同意变更风电场项目一期项目的开发运营单位为项目，即双方的合作事项经过了主管单位的层报审批、许可，格尔木力腾公司有关青海力腾公司倒卖国家批文非法获利以及骗取主管单位审批同意损害国家利益的主张，无事实与法律依据。
综上所述，青海高院认为《合作框架协议书》有效，一审判决驳回了格尔木力腾公司的反诉请求。
（四）二审判决
格尔木力腾公司不服一审判决，向最高院提起上诉。最高院判决驳回了格尔木力腾公司的上诉，维持了一审判决。
二、裁判逻辑
青海高院及最高院均认为《合作框架协议书》有效，其主要通过以下三个方面进行判断：
第一，青海力腾公司与西安东仪公司具有完全民事行为能力；
第二，《合作框架协议书》为双方经过充分协商后签订，为二者真实意思表示；
第三，《合作框架协议书》约定的内容及后期履行，即青海力腾公司将风电场一期项目前期成果移交格尔木力腾公司，不违反法律、行政法规的强制性规定。
因此，青海高院及最高院均认为《合作框架协议书》有效，格尔木力腾公司关于《合作框架协议书》是倒卖国家资源项目、属无效协议的上诉主张不能成立。
通过以上可以看出，法院的判断标准与《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条（现为《中华人民共和国民法典》第一百四十三条）的规定一致，即具备下列条件的民事法律行为有效：
（一）行为人具有相应的民事行为能力；
（二）意思表示真实；
（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。
三、律师分析
本案中，格尔木力腾公司提出的《合作框架协议书》无效的理由可以归纳为两个方面：
一是风电场项目为行政许可项目，青海力腾公司将取得的行政许可变相出售给格尔木力腾公司，获取路条转让费，该行为违反了行政许可法的禁止性规定。
二是《合作框架协议书》的性质为转让资产的买卖合同，《合作框架协议书》的具体内容及签订未经上级主管单位核准，未经享有国有资产评估资格证书的评估单位进行评估。
（一）关于风电场项目所获行政许可的转让问题
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定以及国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，风电场项目属于须经政府核准的投资项目。此外，国家能源局制定的《风电开发建设管理暂行办法》第十六条规定，风电场工程项目按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准；第十九条规定，风电场工程项目须经过核准后方可开工建设。通过上述行政法规及行政规范性文件的规定来看，风电场项目核准的法律性质属于行政许可。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”根据该规定，一般情况下行政许可不得转让，尤其是风电场项目涉及有限自然资源的开发利用，因此风电场项目的投资主体变更、核准手续转让受到了更为严格的监管。2014年10月，国家能源局曾发布《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管[2014]450号），该通知指出，由于一些地区和项目存在政策尚未完全落实、配套措施缺失以及备案（核准）程序不透明等问题，出现了新建电源项目投资开发的投机行为，增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序。因此，国家能源局在全国范围内开展新建电源项目投资开发秩序专项监管，制止新建电源项目投产前的投机行为。
就本案而言，最高院认为：“因格尔木市政府要求必须在格尔木市当地设立项目平台公司开发实施案涉风电场项目，故成立了格尔木力腾公司。格尔木力腾公司成立后，青海力腾公司将案涉风电场一期项目前期成果注入移交格尔木力腾公司，既是履行《合作框架协议书》规定的合同义务，也是实现由项目平台公司运营该项目的必要环节，且案涉风电场一期项目业主的变更已经取得了政府有关部门的批准同意。另，《合作框架协议书》并未违反法律法规的效力性强制性规定。因此，一审法院认定《合作框架协议书》有效，并无不当。”从最高院的判决内容来看，最高院认为《合作框架协议书》关于青海力腾公司将案涉风电场一期项目前期成果注入移交格尔木力腾公司的约定，并不违反法律法规的效力性强制性规定。但是，最高院没有就《合作框架协议书》是否涉及风电场行政许可转让作出判断。
（二）关于涉案《合作框架协议书》的性质问题
（三）关于涉案《合作框架协议书》是否存在其他无效事由
本案中，格尔木力腾公司在提起反诉时还提出，青海力腾公司的本意是将风电场项目全部出售给西安东仪公司，因项目涉及国家公共利益，又属国家行政许可事项，为顺利将项目出售给西安东仪公司，双方才签署《合作框架协议书》，随后，青海力腾公司欺骗发改委等部门，将一期项目业主由青海力腾公司变更为格尔木力腾公司。
根据《民法典》第一百四十六条第一款的规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。根据最高院编制的《中华人民共和国民法典总则编理解与适用》中的释义，所谓虚假意思表示，是指行为人与相对人都知道自己所表示的意思并非真意，通谋作出与真意不一致的意思表示。司法实践中，一方当事人主张合同因虚假意思表示无效的，需要向法院提供充分的证据予以证明，未能提供确实有效证据予以证明，应承担举证不能的法律后果，即合同无效的情形难以成立。
本案中，青海高院及最高院根据查明的事实认定，《合作框架协议书》是经过青海力腾公司与西安东仪公司充分协商后签订，为二者真实意思表示。因此，本案不存在因当事人虚假意思表示而导致《合作框架协议书》无效的情形。
四、风险提示
本案中，青海力腾公司与西安东仪公司以成立项目公司的方式开发风电场项目，双方均持有项目公司的股权，更为关键的是，风电场一期项目业主单位由青海力腾公司变更为项目公司前取得了青海省发改委的批准，以上事实在法院确认《合作框架协议书》有效上发挥了重要作用。因此，建议投资者在合作开发风电场项目及收购风电场项目股权前，就目标风电场项目的主体变更、审批核准手续等问题，向当地的发改及能源主管部门进行咨询和确认。
综上所述，虽然本案中法院判决认定《合作框架协议书》合法有效，但是本案格尔木力腾公司主张的《合作框架协议书》无效的理由仍值得风电场投资者们注意，无论是在合作开发风电场项目，还是收购风电场项目股权时，都需要防范这些法律风险。
五、法律规定
（一）《中华人民共和国民法典》
第一百四十三条具备下列条件的民事法律行为有效：
第一百四十四条无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。
第一百四十六条行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。
第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十四条行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
（二）《中华人民共和国合同法》（已失效）
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
（三）《中华人民共和国行政许可法》
第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
（四）《风电开发建设管理暂行办法》
第十六条风电场工程项目按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准。
由国务院投资主管部门核准的风电场工程项目，经所在地省级政府能源主管部门对项目申请报告初审后，按项目核准程序，上报国务院投资主管部门核准。项目单位属于中央企业的，所属集团公司需同时向国务院投资主管部门报送项目核准申请。
第十九条风电场工程项目须经过核准后方可开工建设。项目核准后2年内不开工建设的，项目原核准机构可按照规定收回项目。风电场工程开工以第一台风电机组基础施工为标志。
第二十六条风电场工程未按规定程序和条件获得核准擅自开工建设，不能享受国家可再生能源发展基金的电价补贴，电网企业不予接受其并网运行。
（五）《国有资产评估管理办法》
第三条国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
（六）《国有资产评估管理办法施行细则》
第十条对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。
（七）《企业国有资产评估管理暂行办法》
二十七条业违反本办法，有下列情形之一的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效：（一）应当进行资产评估而未进行评估；（二）聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动；（三）向资产评估机构提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊导致评估结果失实的；（四）应当办理核准、备案而未办理。
六、类案判决
河南省安阳市中级人民法院：安阳普惠能源有限公司、河南九域龙源能源服务有限公司安阳分公司确认合同有效纠纷二审民事判决书
案号：（2020）豫05民终3792号
本案中，原告龙源公司与被告普惠公司签署《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》（以下简称“《风电场项目合作协议》”），约定双方双方进行风力发电项目的开发投资建设，双方按照投资金额规划股权比例，龙源公司占股51%，普惠公司占股49%。后普惠公司安阳县50WM分散式风电项目得到了当地主管部门的批复。
原告龙源公司向法院提起诉讼，请求法院确认《风电场项目合作协议》合法有效。
被告普惠公司提出《风电场项目合作协议》无效。理由包括：《风电场项目合作协议》的约定是变相的转让股权，其内容违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第三项、第四项的规定，即“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”。《风电场项目合作协议》违反了《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》和《能源局开展专项监管禁止风电、光伏项目“路条”买卖》规定和要求。
一审法院观点：《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》和《能源局开展专项监管禁止风电、光伏项目“路条”买卖》监管的对象系2013年7月至2014年9月有关风力发电等项目备案、核准和投资开发情况，而本案协议签订于2019年7月16日；且该两份通知并非法律或者行政法规，故不能作为认定合同无效的依据。一审判决确认了《风电场项目合作协议》合法有效。
二审法院观点：《风电场项目合作协议》是双方的真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效。普惠公司以“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”为由，主张合同无效，但未提交证据予以证明，对其主张不予采信。二审判决驳回了普惠公司的上诉，维持了一审判决。
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