长久以来对国家治理议题的讨论一直牵扯着学者们的注意力，因为它不仅事关国民福祉的提升，同时也关乎国家文明的传承。对中国而言，这一议题的复杂性，不仅在于广土众民增加了治理负荷与治理的复杂性，同时也由于“中国是这个世界上唯一一个将19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会”，中国“近代的民族运动和国家建设将前19世纪混合型的普遍主义帝国体制的若干特征和内容直接地转化到民族-国家的内部结构中”（汪晖，2003：21），因此它使传统帝国治理中的“封建与郡县之争”（顾炎武，1983；柳宗元，1974；渠敬东，2016）在当下的国家治理中仍具有讨论的现实基础。加之，赶超型的现代化使得百年来的中国政府都不遗余力地自上而下地推动政治改革和社会改造，由此使得近代以来中国的国家治理具有既不同于传统帝国，又不同于西方民主国家的一些独特性。如何借助历史与比较的视野，拓展理解当下中国国家治理的纵深度，并进行理论性的反思，则是这一领域的研究者面临的问题。
当前学术界对中国国家治理的研究更多的是以当下中国国家治理的经验为基础，进行概念提炼和逻辑推演，其虽然有助于把握当下国家治理中的一些关键机制与逻辑，但正如前文所讲，中国国家治理体制及其实践逻辑具有明显的历史延承性，它需要我们“放宽历史的视界”（黄仁宇，2007）。这种历史的想象力提醒我们，放宽历史的视界，将有助于我们更好地将当下与过去放在一个连续统之中进行审视，同时也只有如此，才能洞悉国家治理的渊源与流变。正是在这一思路下，本文将研究的目光聚集到中国在现代国家治理制度引入初期的治理实践，分析其所嵌入的治理基础，以及伴随治理风险的波动，这种治理体制是如何调整的。
二、统治风险与治理结构：一个简单的文献梳理
在国家治理议题上，研究者从一统体制的内在矛盾入手来解析此矛盾的表征、应对机制及由此形成的治理模式与治理逻辑，产生了一批有影响的研究成果（周雪光，2011，2012，2017；周黎安，2014a，2017；曹正汉，2011，2017；曹正汉、王宁，2020；等等）。周雪光（2017：18-19）指出，“一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系”，两者之间的紧张与不兼容构成了一统体制与有效治理之间的内在矛盾，即“一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁”。
在周雪光的帝国治理理论中，“治理规模”是一个关键的变量，正是治理规模的属性衍生出国家治理在组织程度、组织方式和组织成本等维度上的问题：中国的广土众民特征决定了其不能采取集权的方式来达至有效治理的目标，于是国家的治理便要在降低代理风险与提升治理效率之间寻求某种平衡；由于二者之间的内生张力无法消除，因此这种均衡只能是短期性的，国家必须在动态的调整中追求均衡性。在周雪光的分析中，因治理规模属性所型塑的治理模式事实上需要规避因分权带来的代理人自利风险和因集权带来的治理效率低下的风险，后者客观上可能引发民众对整体国家统治合法性的质疑。
三、民国时期的央地关系与地方公共服务供给
（一）民国时期的央地关系与中央政府面临的地方挑战
辛亥革命以后，许多省份随即宣布独立。虽然他们很快又纷纷取消了独立，但这种短暂的“独立”产生了深远的影响——它在相当程度上瓦解了此前一统体制的权威。如此，此前中央政府在一统体制之下对于地方行政所拥有的支配权、干预权遂即丧失了，甚至中央对包括地方叛乱之类的行为进行道德评判的合法性也被否定了。这一时期因此也成为中国近代历史上中央权力最为羸弱的阶段。
中华民国成立之后，北京政府试图通过委派地方民政长官，调换地方都督①，修订《中华民国临时约法》等一系列手段来恢复中央集权的局面，但它所做的努力进一步激化了中央与地方之间的矛盾，并引发了“二次革命”“护国运动”，以及1920年的直皖战争。此时，中央与各省的关系可以从1922年黎元洪暂时恢复大总统职位时的通电电文中窥见一斑：
二年之役，则政党挟督军为后盾；六年之役，则政党倚督军为中心。……政客借实力以自雄，军人假名流以为重，纵横捭阖，各戴一尊。（庄建平，2009：548）
黎元洪复任总统之时，国内的混乱及中央权威的衰落确实令人堪忧：一方面北京政府与广州政府纷争不断，另一方面夹在南北政府之间又“不受南北双方任何一方面完全统治的省份，提出用省宪达到自治，然后由立宪的各省联合起来统一中国”（陈志让，2008：68）。这种“联省自治”的方法是试图借鉴美国联邦制来型塑中央与地方的关系，这种诉求从陈炯明当时的建议中可看出端倪。依照陈炯明的建议，中央政府仅拥有“外交、军事及对外宣战媾和缔治条约之权”，而“司法、教育、交通、实业等权限之划分，由联省会议定之”。（陈炯明，2007：14-15）
民国时期，国内政治的复杂性在于，一方面中央与军阀控制的省政府之间存在龃龉，另一方面则是军阀控制的省政府同县级政府之间也存在张力。造成后者的主要原因是许多军阀是在混战中获得“新地盘”，他们以军事势力为基础掌控了省级治权后，与旧有的县级政权就不可避免地存在摩擦：挟军事势力进行省域管理的军阀最终也必须依赖县级政权的支持。正是因为如此，在当时的国家政治体系中，中央-省-县之间的关系类似于橄榄形，“县介于中央和省之间，得到畸形的发展。省权过于膨胀，其结果，对上难免分庭抗礼，对下唯恐控制不严”（王奇生，2010：383）。
（二）民国县制与地方公共服务的供给
对于国家治理而言，其一般包括中央与地方的权力分配以及政府与民众关系的协调两个部分，而后者直接表现为税赋征收、公共服务的供给等。当国家治理在税赋征收、公共服务供给等层面处理不当时，其极有可能诱发统治风险。前文简要地勾勒了中央与地方军阀之间的关系，这一部分则以县域的公共服务供给为基础来重点介绍政府与民众的关系。
在传统帝国时期，士绅等乡村精英在地方社会治理以及公共服务等领域一直扮演着重要角色（张仲礼，1991；杜赞奇，2003）。虽然晚清朝廷发起地方“自治”，并将其视为立宪之根本，朝廷却将“自治”仅限定在“未离官治而独立”的层面，那些执行地方公共事务的地方名流在自治实践中都“受到正式任命的官员的监督”（孔飞力，1990：223）。这种“官督绅办”的公共服务模式虽然带有明显的“官治”色彩，但士绅等乡村精英仍然扮演着主导性的角色。然而，随着国家政权的深入及革命浪潮的兴起，乡村精英开始流出，转入城市。在精英城市化的浪潮下，乡村社会日益成为一个被精英遗弃，管理日趋失序的地区（王奇生，2010：32）。
现代国家的一个重要特征就是政府将公共服务的有效供给纳入其治理范围之中。伴随着中国近代的社会转型，国家权力不断向基层延伸，但在乡村精英外流的同时，政府（尤其是地方政府）并没有充分地承担起提供公共服务的责任。
如果“承包体制”是嵌入一个具有持续稳定性的任期结构中，“承包体制”则有可能激励承包主体——县长——进行有效的公共服务投入。然而，事实恰恰相反，自清朝中期以来，基层地方官的任期日渐缩短；进入民国后，这一趋势进一步恶化，“‘十年九牧’成为当时各省各县的普遍现象”（王奇生，2010：366）。在这种结构下，承包体制不仅未能起到正向激励的作用，反而鼓励县长尽可能地从地方社会汲取资源，而不是为地方社会提供公共服务。
就这一时期农村公共服务的缺乏而言，一方面可归因为县政治理的缺位，即县政府不仅未能为地方民众提供基本的公共物品（如良好的社会治安条件、生产生活服务、有保障的教育资源等），反而不断加大了对农村的税赋汲取；另一方面则归因于县政之外宏观政治结构的影响，即军阀之间的混战导致了政府军费和摊派的不断增加，同时中央及省级政府在金融上向城市倾斜，使“农村生产，日见衰落；农村经济，日趋下游；农民消费力，亦日益薄弱”（杨荫溥，1933：1）。上述两个因素的叠加，使得乡村日趋衰败。正如时人所记录，“岁余以来，南北五陷五复，往来十决十荡。战火所及，血肉横飞；戎马一经，阆里皆墟。商业凋残，士民流离，田园荒芜，学校蔓草”（中共湖南省委党史委，1991：12）。
通过上文的分析可以发现，在民国时期，对于中央政府而言，它同时面临着来自省级政府（地方军阀）的分权挑战和来自民众（尤其是受中国共产党领导的民众）因政府公共服务不济而形成的对其合法性的质疑及革命反抗；对于省级政府而言，它也面临着来自中央的削权压力和来自民众的对其合法性的质疑和革命压力。中央政府与地方政府共同面临着民众因对公共服务供给不满所产生的统治风险，因此中央政府与地方政府本是可以进行合作的，但由于中央政府与地方政府互不信任，使其无法通过合作来予以应对。对于中央政府而言，它虽然面临统治压力，但也顾虑再次放权给地方可能使地方政府的治权更大；对于地方政府而言，其虽然有发展经济和促进生产的动力，但在“剿匪”等事务上态度较为复杂——对于以军事实力为基础获得地方治权的军阀而言，他们既面临着中央裁军等对自身的军事挤压，同时也顾虑因自身在辖区内积极“剿匪”可能损伤自己的军事实力，进而给中央及邻近省份其他军阀扩张军事实力范围的机会，因此地方军阀基于自身的考虑很有可能采取将土匪赶出自己辖区的方案，而不是直接与其交战③。
四、乡村建设派的知识分子：体制外的公共服务供给者
1930年之前，中国社会涌现出一批以知识分子为主导的社会力量，他们在各地展开了类型众多的乡村建设实践。据南京国民政府实业部的调查数据显示，20世纪20年代末30年代初，全国从事乡村建设工作的团队和机构有六百多个，先后设有各种实验区一千多处（温铁军、潘家恩，2018：18）。其中最有名气的是梁漱溟等人在山东邹平，晏阳初在河北定县，陶行知在江苏南京，彭禹廷在豫西等地的乡村建设实践。
乡村建设派的不同群体虽然对中国农村问题的诊断及干预、改造路径等方面存在一定的分歧，但他们有着一套共同的目标，即“通过兴办教育、改良农业、流通金融、提倡合作、办理地方自治与自卫、建立公共卫生保健制度以及移风易俗等措施，复兴日趋衰落的农村经济，实现所谓的‘民族再造’或‘民族自救’”（郑大华，2006）；同时，他们也不同程度地“试图对旧有的农村政治、农业经济和农民素质进行具有一定现代化性质的改造，即对乡村政治进行自治化和民主化的制度改革，对农业经济推行企业化和市场化的股份制合作社建设，对农民素质实施知识化和文明化的普及教育，从而显示了一种农村改造的现代性模式”（虞和平，2006）。当乡村建设派的知识分子积极投身到乡村建设工作中时，他们本质上是在致力于改善地方公共服务，只是他们的供给既不同于政府自上而下的提供，也不同于农民自身的合作供给，而更类似于当前社会组织作为“第三方”的服务供给。即便是当乡村建设派的工作被政府吸纳后，他们提供公共服务的模式也类似于后来研究者们所分析的“行政外包”（周黎安，2016；黄晓春、周黎安，2017）。
虽然乡村建设派的知识分子都有摆脱政府支配的动力，但当他们试图通过教育及经济的改革来复兴农村时，总是不可避免地要与政治当局建立起支持和保护关系。这也是梁漱溟后来反思乡村建设运动“高谈社会改造而依附政权”的原因。回顾乡村建设派的发展历程，可以发现乡村建设运动最初主要是知识分子自行推动并实践，但随着其工作的推进，地方军阀如山西的阎锡山、山东的韩复榘、广东的李济深等，逐渐吸纳其参与到地方建设之中。地方政府之所以对乡村建设运动予以吸纳，一个重要原因是乡村建设派的工作有助于提升辖区内公共服务的供给质量，进而巩固地方统治的基础。乡村建设派的知识分子究竟是以独立身份还是以体制内的身份进行乡村建设，对公共服务质量本身可能影响不大，然而这对地方政府而言特别重要，因为当乡村建设派的知识分子仅仅作为体制外的力量来开展工作时，其虽然有助于提高地方公共服务供给的质量，对地方政府统辖的合法性的提升作用却尚有限。相应地，当乡村建设派的知识分子被地方政府所吸纳，前者的“加盟”客观上提升了地方政府统辖的合法性。
五、省政府面临的统治风险及分权策略：以山东省为例
（一）山东省政府面临的统治风险
1.社会失序与治理压力
中原大战甫定，无论是对于韩复榘的山东政府而言，还是对于地方民众而言，最为紧迫的需求就是实现乡村社会的安定有序，因为当时的匪患已经成为地方社会和乡民生活极不稳定的因素。军阀出身的张宗昌在山东主政时不胜理政，导致山东的匪患在20世纪二三十年代达到了前所未有的程度；加之由于军阀混战，邹平作为过往军队的途经之地，不少开小差或被遣散的军人在本地成了土匪（艾恺，2004：185），成为当地社会秩序的破坏者，为此邹平的乡民饱受其害：
山东军队号称二十万人，连年战争，除饷糈多半出自农民外，到处之骚扰、拉夫、拉车，更为人民所难堪。至于作战区域（津浦线）十室九空。其苟全性命者，亦无法生活，纷纷抛弃田地家宅，而赴东三省求生。土匪总数无确切统计，但总在二十万以上。以前架票，尚选择主户，今则不论其家有十亩、八亩，或三百元、二百元，均难幸免矣。（章有义，1957a：613）
匪患对农民生活带来的冲击甚为严重。平定匪患作为一项由政府提供的公共服务，并不一定完全由地方政府来完成，中央政府亦是有不可推卸的责任。山东的匪患也确实引起过中央政府的注意，其部分原因是它“可能输出”到其他与中央政府有着更大利害关系的地区，或是绑架外国人的土匪可能令中央政府受到外国人的报复。除此之外，对“普通土匪”和绑架活动的镇压则都交由地方政府来处理（彭慕兰，2005：155）。如此一来，山东省内社会治安的治理和维护则主要依赖山东自身。当它构成民众的主导性公共诉求时，社会治安的恶化就可能直接导致民众对省级治权合法性的质疑，并促成民众以革命的方式站到政府的对立面。
2.经济困境与发展压力
除了上述原因之外，东北三省于1931年被日本控制直接导致了山东地方经济的衰退。这无疑加大了韩复榘的压力。1931年以前，虽然山东与诸省之间的贸易存在逆差，但由于山东大量农民进入东北三省打工，来自东北打工者的汇款在相当程度上弥补了山东大多数县份所拥有的贸易逆差，然而这种精致的平衡在1931年以后随着日本占领东北而发生了崩溃。日本占领东北使得在东北打工的人数大大减少，“当每岁春季，夙为土著移殖关外旺季，若在往年，则烟潍路上，携篮肩筐之移民，络绎不绝，今则寥落可怜”（王雨桐，1934：27）。不仅如此，1931年—1934年间，上海小麦——鲁西南最多的作物及主要的输出品——的价格下跌了40%（彭慕兰，2005：47），这无疑使山东的经济（特别是农村经济）发展面临巨大危机。在此格局之下，面临财政与经济压力的山东省政府通过赋权给以梁漱溟为首的乡建院，以借其智识与资源为地方经济社会治理探索出一条道路，未尝不是一个权宜之计。
3.吏治腐败与中央权力的“渗透”
吏治腐败是韩复榘在山东主政初期面临的重大治理难题。作为山东省政府主席的韩复榘自然明白，吏治的腐败不仅会影响官僚体制的运行，而且纵容吏治腐败将会恶化政府与民众的关系，进而影响其在山东的执政基础。关于山东吏治的腐败，《山东政府公报》曾有所统计，即从1930年9月至1931年7月十个月里，山东因贪赃渎职等原因被撤职的县长就达到55人之多，占了山东全省县长人数的一半以上；其他被撤职的公职人员也达到158人（吕伟俊，1995：393）。如果说单个县长的腐败可能是因为其个人的品行有问题，那么一半以上的县长都腐败或渎职，则意味着现有的制度一定存在问题，已经形成了腐败滋生的土壤。
对于山东省政府而言，县政的统治风险不仅源自吏治的腐败，同时也因为县政在相当程度上已经摆脱了省政府的控制。以货币政策为例，许多县政府直到20世纪30年代依然保持着独立的货币政策，他们以此来削弱国家和省里的收入，进而增加自己的收入，甚至地处山东中心地带的邹平也是如此，它置山东省的诸多规定于不顾，直到它成为模范县之后，才禁止使用当地的货币，并采取与省政府规定一致的标准化的兑换比例（彭慕兰，2005：49）。
在乡建院成立之初，山东省政府将邹平划定为实验区时，即决定“县长人选由院方推荐而省政府任用之”。时任邹平实验县县长的徐树人曾回忆其担任邹平实验县县长的过程：
梁先生去东光县看我（时任河北省东光县县长——笔者注）。他说，他与许多朋友在山东邹平县办了一个“乡村建设研究院”，并划邹平为实验县，征求我的意见，能否愿意参加他们的工作，最好能担任这个实验县的县长。……1932年夏，我到邹平见了梁先生，我说愿意先在研究部听讲乡村建设理论。……在研究部听讲一个多月，梁先生即向省主席韩复榘推荐我担任邹平实验县县长。（徐树人，1991：90-91）
从徐树人的回忆来看，梁漱溟及乡建院在实验县县长的人选与任命上是有充分的权力。乡建院除了拥有县长任命的决策权之外，对乡建院及实验区工作人员亦有充分的任命决策权。这些人员中有相当比例者都是乡建院自己培养的学员，研究部作为乡建院中最重要的部门之一，其设立的使命在于“一面研究乡村建设问题，一面指导乡村建设的实施”，其首任研究部主任即为梁漱溟。研究部通过一年制的学习，“将18到30人为一组的大学毕业生训练成为高一级的乡村工作管理人员、计划者和研究者”，学员毕业后多留院或实验区工作（艾恺，2004：175；熊明安、周洪宇，2001：480）。当乡建院能够拥有比较自主的权力任命自己所培养的学员在乡建院和邹平实验区工作时，其事实上也降低了乡村建设内部的组织管理成本。同时，研究部和训练部的教授与训练使得乡建院的乡村建设理念能够更大程度地被从事乡村建设研究与实践的工作人员理解与接纳，大大降低了乡建院在指令下达后进行督促和协调的成本。
对于实验工作起初也不好作，就是因为当时邹平实验区的权限没有划定清楚，只是作到研究院对于县政府可以用命令这一点，而实际上当时山东各县的组织，是县政府以外还有四局（公安局、财政局、建设局、教育局），县长没有多大的权，各局直接受省政府各厅的指挥（公安局，直接民政厅；财政局，直接财政厅；建设局，直接建设厅；教育局，直接教育厅），县长没有法子指挥作事，因此我们对于邹平县没有好大作法；有实验区之名，而实际工作并不好做。（梁漱溟，2005a：1012）
六、时局变迁与中央政府的统治风险增加
虽然在1928年，国民政府在形式上完成了国家的统一，但对于中央政府而言，它所面临的统治风险和统治压力并未因此降低。相反，因为国内外经济局势的恶化、政治对手的结盟以及红色革命根据地的扩张，中央政府面临的某些统治压力进一步加大了。
（一）经济危机下的中央统治风险与治理压力
（二）国内政治势力博弈与治理压力
中原大战之后，以冯玉祥和阎锡山为首的北方联盟失败，南京政府虽然获得了片刻的安宁，它所面临的来自不同政治力量的压力却并未有太多的减少。特别是1931年春，蒋介石软禁胡汉民之后，两广军阀和蒋介石的各类文官对手迅速在广州建立了一个与南京对立的新政权，并要求蒋介石退位（费正清，1994：146；柯博文，2004：21）。虽然支持这个新政权的西南军事力量不像过去北方联盟那么强大，但是广州政权的政治基础显然要比北方联盟更为强大。在强大的压力之下，蒋介石不得不于1931年12月辞去国民政府主席、行政院院长、陆海空军总司令等职务。虽然在一个月之后，蒋介石被再次请出担任新成立的军事委员会委员长，并逐渐将党政的实权掌握在自己手中，然而他面临的不同政治力量的压力也依然存在。在这种情况下，蒋介石不仅需要拉拢和利用其他的政治力量来壮大自己的同盟战线，也迫切需要通过一系列的县政改革来获得民心。
（三）行政低效与县政建设困境
七、中央统治风险的增加与国家治理结构的调整
站在教育的立场来说，（定县——笔者注）确有好多地方是相当成功的。……在现代社会里，如果离开国家的行政系统，想从旁得到政治上的成功，是不可能或是极不容易的事。……想单独用教育的方法来达到政治的改革，就是有治权的关系，亦属不容易。如果离开了治权的关系，那就更困难了。我希望他们要进一步的透过了政府的关系，以期收到更伟大的效果。（黄绍竑，1991：242）
在县政建设实验区的框架下，实验县获得了辖区内的相当程度的治权。以乡建院为例，此时它在邹平的工作性质由“乡村建设实验”转变为“县政建设实验”。在1933年通过的《各省设立县政建设实验区办法》中对实验县的组织与权限有明确的规定，即：
关于实验县的组织与权限，赋予实验县更多自主权力。实验区内县政府比一般县政府权限扩大，必要时设立县政建设委员会，集合专家，负责实施，制定计划，训练人才，就地实验；实验区在执行中央及省之法令，认为有障碍和困难时，可以斟酌变更，但须呈转中央核准。（转引自白贵一，2009：180）
得到中央的赋权之后，梁漱溟及其所领衔的乡建院便在独立设计的改革方案中获得了更为充分的权力，而不必拘泥于既有的制度。正是由于中央的赋权，邹平的制度改革“不仅有行政权，且有立法权”。（梁漱溟，2005c：582）以办合作社为例，“原本须要依照实业部颁布的法令，现在却不必了。现在政府许可我们依照自己研究所得的方案办法去办，如关于地方自治、乡村自治，也可包括在我们县政建设之内，不一定要遵照中央的法令”。（梁漱溟，2005d：472）当梁漱溟拥有不受既有制度约束的控制权时，其首先要做的一项重要工作便是“裁局改科”，调整原有的县域行政组织构架，以集中行政权力，提升行政效率，从而有助于更好地提供公共服务。
1933年，邹平被纳入县政实验县之后，县政府便开始逐渐解散原有的职业警察，举办自卫训练，建立、扩大乡村的自卫组织，成立民团干部训练所，筹建干部队和征训队，并组织联庄会进行训练，形成了乡村自卫体系（熊明安、周洪宇，2001：493）。依照《实验县联庄会训练暂行办法》，每届联庄训练班开班时，各闾在有产的家庭中挑选2名18岁至25岁的年轻人在冬季农闲时分两期进行为期4个月的集中训练。这些训练结束后，年轻人回到自己家乡担任军事训练的教员。到了1935年，邹平县的治安工作便全部仰仗这支规模达2500人的民兵队伍了。由于这些民兵本身就是本乡本土的乡民，他们的工作得到了朋友、邻居、亲戚的通力合作，且他们的努力直接改善了自己与家人所处的社会环境，因而他们“向犯罪活动斗争的热情和能力远远超出了以前的职业警察”（艾恺，2004：186）。
八、松散关联结构下的统治风险与国家治理结构变迁
前文的分析已经指出，自20世纪30年代以来，南京国民政府在经济、政治和军事上面临着一系列的压力。这直接导致了南京国民政府推动县政改革，赋予县政改革实验县充分的治权，同时也将体制外的乡村建设派吸纳进体制中，进而改变了自辛亥革命以来“中央政府-省级政府-县级政府”的权威结构，以及嵌入此权威结构中的国家治理结构。
从央地之间的关系结构出发来理解国家治理模式，同样有助于理解黄仁宇（2004：41-42）提出的近代以来国民党为何创建了一个高层机构却无法有效改组基层的问题。黄仁宇认为，创立高层机构及重建再造基层“同属艰巨工作，虽则事势上须要联系，技术上却至难并容。……只因此间之分歧，两方之对外政策，动员程序，宣传组织始终南辕北辙”。黄仁宇的分析固然有理，但背后更深层次的原因可能是源自于中央政府与地方军阀之间的张力，在这种结构之下，中央对地方社会的态度变得特别暧昧，既希望削弱省级政府的权力，同时又不得不向地方政府分权激励其提供公共服务，尤其是完成“剿匪”工作；同样，对于地方军阀而言，他们既希望中央军队进入辖区帮助其剿匪以维持辖区内的稳定秩序，同时又防范着中央军队以及随着军队一并进入辖区的中央权力的渗透。中央与地方军阀之间的这种矛盾关系不仅使这一时期的中国共产党有了发展壮大的机会，同时也使国民政府对基层社会进行彻底改造的空间被大大压缩。
*本文系国家社会科学基金重大项目“乡村振兴战略实施中的地方政府行为研究”（项目编号：18ASH005）的阶段性成果。感谢城市化背景下的社会建设兴趣研究小组、乡村建设团队小组及北京大学人文社会科学研究院2019年春季驻访小组的师友以及匿名审稿人对本文提出的富有启发性的修改建议，文责自负。
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①袁世凯在1913年调换了广东与安徽两省的都督，用陈炯明替代胡汉明，以孙多森替换柏文蔚。
②“中国国民党中央政治会议分会”简称为“政治分会”。1926年1月国民党第二次全国代表大会决定：“除国民政府所在地设置政治委员会外，各重要地点遇必要时，经中央执行委员会常务委员之核准，得分设政治指导机关。”《中央党务总报告决议案》，载荣孟源（主编）：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，北京：光明日报出版社1985年版，第115页。控制着甘肃、陕西和河南三省的冯玉祥主持开封政治分会，控制山西省的阎锡山主持太原政治分会，桂系李宗仁、白崇禧和李济深则分别主持着汉口、北平和广州政治分会，控制着东北的张学良则主持沈阳政治分会。
③这种矛盾的心态客观上为后来蒋介石扩张其势力范围提供了机会。
④张学良曾三番五次地邀请晏阳初的平民教育团队前往东北开展平民教育（谷斯涌，2004）。