【摘要】将村民自治单元下沉到自然村的“自救”改革，虽然有利于重拾自然村作为治理单元的特有价值，但并不适宜在人口外流型农村地区推广。作为人口外流型村庄的鄂西南B村，以“三治融合”乡村治理体系创新为契机，建立了乡贤道德评判团、村民自治议事团、“雷锋”志愿服务队、“五老”协会、全域有机协会以及红白理事会等新型村民自治组织，对村民自治有效实现形式进行了“横向拓展”。这是一种在保留和发展村委会的基础上，以多元主体共治为特征的村庄治理模式，丰富了村民自治的理论和实践体系。虽然这一模式取得了良好的成效，有助于提高村民的民主治理能力，保障精准扶贫工作的落实，促进乡村社会的和谐稳定，但仍存在治理权源缺失、生成逻辑不足、组织设置冗杂、发展支撑阙如等问题，应通过寻求法律赋权、夯实底层基础、优化体系设置以及创新支撑制度予以解决。
【关键词】乡村振兴；乡村治理；村民自治；“三治融合”；“横向拓展”；新型村民自治组织
一、问题的提出
我国村民自治发端于1980年广西宜州市合寨村村委会的成立，确立于1987年《村委会组织法（试行）》的颁布。作为一项全国性的制度，村民自治已经实施了30余年。由于作为主要载体的村委会在实践中存在行政化日趋严重等问题，村民自治的发展遭遇瓶颈，并在部分地区呈现废弛之势。与此同时，全国各地出现了一系列以村民自治单元下沉为核心的“自救”改革。如广东清远、湖北秭归、广西河池等地将村民自治单元下沉到自然村[1]，在一定程度上打破了村民自治无“自治”的困局。在此背景下，中共中央、国务院于2014年提出探索不同情况下村民自治的有效实现形式，集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点[2]。2015年，中共中央、国务院再次强调要根据实际需要，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点[3]。2018年中央一号文件以及《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》均提出要继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。
笔者所在的研究平台在对全国乡村治理体系创新问题进行调研时发现，部分地区在进行自治、法治、德治相结合的乡村治理体系创新中自发成立了一系列新型村民自治组织，并在村民自治实践中取得了较好的成效。若将村民自治单元下沉称之为村民自治有效实现形式的“纵向延伸”，那么，在保留村委会的基础上，创新村民自治组织，就可称之为村民自治有效实现形式的“横向拓展”。本文拟对鄂西南B村的“横向拓展”进行个案研究，全面揭示其实践面貌，并针对存在的问题提出完善建议，以裨益于我国村民自治制度的改革创新。
二、“横向拓展”的B村实践
（一）研究区域概况
B村位于湖北省西南部，全村共有225户829人，划分为7个村民小组。该村所在的H县是典型的老、少、边、山、穷地区。一是老。H县是湖北省确定的83个革命老区（县）之一。1929年初，贺龙同志就在该县建立了湘鄂西第一个县苏维埃政府。二是少。H县属于少数民族自治地区。该县有土家族、苗族、白族、蒙古族等11个少数民族，少数民族人口占71.1%。B村的少数民族人口亦较多，占总人口的80%。三是边。H县位于湖北省边陲，与湖南省接壤，距离省会约600公里，境内无铁路、机场、高速公路。四是山。H县位于武陵山腹地，西北高、东南低，山地多、平地少。B村也主要以山地为主，山丘之间夹杂着若干小盆地，虽然该村有耕地1135亩，但是坡度小于5°的耕地仅占7%左右。五是穷。H县是国家级贫困县。2014年精准扶贫工作开展之初，该县锁定贫困人口23328户72387人、贫困村51个[9]，而B村也是该县重点扶助的贫困村之一。
区位因素欠缺、经济发展迟缓导致该县人口大量外流。B村225户村民中，约有130余户的青壮年劳动力在外务工，其余不足100户，主要为留守妇女、老人以及儿童。该村829人中，扣除外出务工、求学、进城照顾子女的人口后，全村留守人口不足250人。人口大量外流，使B村村民自治陷入了困境，严重阻碍了村庄公共事务的治理。为此，B村于2014年开始以乡村公共事务治理为核心，自发成立新型村民自治组织，对村民自治有效实现形式进行“横向拓展”。
（二）“横向拓展”的实践形态
B村对村民自治有效实现形式的“横向拓展”是基于茶产业发展的需要所进行的自治创新。该村山地多，耕地坡度大，不适宜种植粮食作物，因此，茶叶种植面积较大。2013年，B村所在W乡的Q茶叶公司尝试在该乡发展有机茶叶，并将首批有机茶叶种植试点选址于B村。Q公司与B村茶农签订茶叶收购协议，并约定三年转换期之后，可按照茶叶等级，以160元每公斤左右的价格采购新鲜有机茶叶。但是，村民需要遵守有机食品生产规定，不得使用化学农药和肥料。合同签订的第一年，由于停止使用化学农药和肥料，进行有机茶叶转换的茶园亩产比上年大大减少，而茶园管理的成本却成倍增加。第二年，就有农户私下使用化学农药和肥料。B村的茶树是连片种植的，一户使用化学农药和肥料就会影响邻近茶园的土壤质量，导致其有机化转换失败。继而，私下使用化学农药和肥料的茶农不断增加，B村茶园的整体转换工作一再推迟，严重制约了B村村民通过种植有机茶叶脱贫致富。
W乡政府试图通过行政手段以及村委会的干预遏制这部分村民的违规行为，但收效甚微。为了从根本上解决上述问题，W乡政府主动放权，尝试由茶农组成全域有机协会，自主管理、互相监督。全域有机协会成立之后，B村茶农违规使用化学农药和化肥的情况得到了明显改善，促进了茶叶的有机化转换。W乡政府在有机茶叶转换这一公共事务治理中得到启示，开始引导B村村民根据需要成立了一系列新型村民自治组织。随着这些组织的不断发展，逐渐形成了“三团”“一队”“三会”等新型自治组织体系。
“一队”是指“雷锋”志愿服务队。“雷锋”志愿服务队的主要成员为村两委成员、部分党员以及其他乐于帮助他人、有爱心的群众。其主要职责为转化道德素质低、法制意识差，相对容易违法、犯罪的村民；帮助社区矫正对象以及刑满释放的村民尽早回归社会。
“三会”包括“五老”协会、全域有机协会以及红白理事会。“五老”协会成员由老干部、老党员、老教师、老军人、老模范组成。村内思想素质好、乐于奉献、公道正派、群众威信高、身体健康、热心为群众办事的“老人”，可以通过党员、组长或者村民代表推荐，经村党支部审核、乡法制办备案，自愿加入协会。该协会的主要工作职责是为村两委工作建言；参与疏通和教育转化工作；宣传国家政策、法律；促进一户一个“法律明白人”的培养。全域有机协会的成员主要为文化水平相对较高、崇尚科学、积极进取、思想活跃、有奉献精神的中青年茶农。其工作内容为积极宣传“全域有机”理念；引导村民支持和参与全域有机建设；促使村民树立绿色环保理念。红白理事会的成员主要是会做群众工作，在农村婚丧嫁娶中有一定威望的“支客师”“都管”。红白理事会的主要职责是推进移风易俗，树立文明乡风；引导群众喜事新办、丧事简办，净化大吃大喝、违规整酒风。
（三）“横向拓展”的实践成效
乡贤道德评判团、村民自治议事团、“雷锋”志愿服务队、“五老”协会、全域有机协会以及红白理事会等新型村民自治组织的成立，对B村村民自治的有效实现形式实现了“横向拓展”，成效显著。
一是提高了村民的民主治理能力。彭真同志曾指出：没有群众自治，没有基层直接民主，村民的公共事务不是由他们直接当家作主，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的社会主义基础[10]。我国目前实行的以村委会为主要载体的村民自治，在部分地区的实践中存在严重问题，既脱离了民主选举，也背离了民主决策和民主监督[11]，是缺乏实际意义上的民主。村民自治有效实现形式的“横向拓展”，是乡村民主治理实践的重大创新。这些新型村民自治组织，不仅有效地规避了因成为基层政府的附庸而行政化的问题，而且实现了民事民管、民事民办、民事民监督，充分发扬了社会主义民主。这些村民自治组织成为了村民参与社会主义国家民主治理的试验场。管理经验和管理能力的习得，促使村民积极参与各级人大代表的选举或投票工作，既提高了村民的民主治理能力，也深化了我国民主治理的基础。
二是保障了精准扶贫工作的落实。经济发展不足制约了B村交通条件的改善，而交通条件欠缺又制约着B村经济的发展。经济发展不足与交通条件欠缺之间的双重矛盾，严重阻碍了B村精准扶贫工作的推进。此外，B村村民平均受教育年限短、文化水平偏低的状况造成了部分村民在精准扶贫工作中滋生“等、靠、要”的思想，也影响了B村整村脱贫任务的完成。为了破除这种困境，一方面，全域有机协会以有机茶叶种植为依托，积极向村民宣传、培训有机食品生产技术和生产理念，并监督村民严格依照有机标准生产。据B村所在W乡的统计，2017年，该地区的茶产业收入达到1亿元，其中，贫困户收入超过3000万元。另一方面，乡贤道德评判团针对精准扶贫中部分村民脱贫意志不坚定、农业耕作效率低下等问题，积极入户对这部分村民进行教育感化，帮助“懒散型”贫困户脱贫。
三是促进了乡村社会的和谐稳定。B村所在W乡较为闭塞，村民所受的法治教育不足，原生性道德规范又较为落后，致使其刑事案件频发、民事纠纷不断。老者无人赡养、留守儿童服毒自杀、林权改革纠纷层出、库区移民频繁上访等问题，成为影响该地区和谐发展的主要障碍。虽然基层政府和村委会投入了大量人力、物力对上述问题进行治理，但收效甚微。2012年，该地还发生了因婚姻家庭纠纷导致5人死亡的案件。在此背景下，B村的社会矛盾也较为尖锐，村民纠纷时有发生，严重影响了该村的和谐稳定。新型村民自治组织建立之后，B村积极引导乡贤道德评判团和“雷锋”志愿服务队介入村民纠纷预防和化解工作，取得了较好的效果，促进了乡村的和谐稳定。
三、“横向拓展”的实践困境
虽然B村村民自治有效实现形式的“横向拓展”在提高村民的民主治理能力、保障精准扶贫工作的落实以及促进乡村和谐稳定等方面均取得了一定成效，但其在立法和实践层面仍存在较多问题。
（一）治理权源缺失
目前，我国涉及村民自治组织的法律主要有《宪法》以及《村民委员会组织法》。我国《宪法》第111条明确规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织。而《村民委员会组织法》则是专门针对村委员制定的，其第2条明确指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”从法解释学的视角来看，我国现行法律并未直接赋予村民自治权，且仅规定村民委员会是唯一的村民自治组织。因此，B村村民自治有效实现形式的“横向拓展”实践存在治理权源缺失的问题。治理权源缺失，可能造成新型村民自治组织的性质无法厘清、工作内容无法明晰、责任承担无法确定等问题，为乡村治理留下隐患。
（二）生成逻辑不足
B村在“横向拓展”实践中所建立的新型村民自治组织虽然具有一定的自发性，但是W乡政府在新型村民自治组织建设中发挥了重要的引导性作用。因此，从村庄内部来看，村民自治有效实现形式的“横向拓展”实践的内生性并不充足，应将其视为一种外向性的强制性制度变迁。马克思恩格斯曾指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[14]乡村治理制度的供给，同样需要与村民的真实需求相契合，即乡政府在引导村民建立新型自治组织之时，必须充分考虑村民的真实需要。但从目前的“横向拓展”实践来看，村民在新型自治组织成立中的参与性不足，导致新型自治组织的建立与村民的真实需求之间并未完全耦合，造成新型村民自治组织生成逻辑不足。这一问题在新型村民自治组织的组成人员以及评选程序上表现得尤为明显，具体见表1。
表1村民自治组织的组成人员及评选程序
从表1可知，其一，新型村民自治组织的组成人员主要为村两委干部、党员、组长、乡贤、能人等村庄精英。这类村庄精英或具有较高的威望，或热衷于公益事业，或具有“闲人”“贤人”的特征。其二，新型村民自治组织的评选程序无一例外为“召开党员、组长、村民代表会议（有条件可召开群众会议）提名，村党支部审核把关，再交乡法治办备案”。此评选程序在一定程度上“保障”了村庄精英能够进入新型村民自治组织。毋庸置疑，由村庄精英为主体建立的新型村民自治组织，能够更好地对村庄公共事务进行治理，村庄精英也能更好地促进新型村民自治组织的有序发展。但正如费孝通先生所言，与现代西方的“团体格局”不同，中国乡土社会的基础结构是一种“差序格局”，是一个“一根根私人联系所构成的网络”[15]。新型村民自治组织的成立缺乏普通村民的参与，则难以构成自治的“网络”，有脱离自治之嫌。并且，村庄精英垄断乡村公共事务，可能造成村民权利悬置、村务公开虚化、乡村精英牟利化倾向明显等问题[16]，致使村民自治组织的运行实态与其建立初衷大相径庭。
（三）组织设置冗杂
除去由W乡政府聘请的律师组成的法律顾问团外，B村有乡贤道德评判团、村民自治议事团、“雷锋”志愿服务队、“五老”协会、全域有机协会以及红白理事会等6个新型村民自治组织。虽然这些组织是根据乡村公共事务治理的实际需要建立的，但其依然无法避免组织设置冗杂的问题。
其一，从法的一般性上讲，我国现行村民自治制度是由《宪法》和《村委会组织法》所规定的。村民自治所依托的载体，包括以村委会为主要形式的工作机构，以及具有民主议事职能及权力的村民会议、村民代表会议及村民小组会议，还有作为监督机构的村务监督委员会[17]。村委会、村民会议、村民代表大会、村民小组会议、村务监督委员会构成了工作机构—权力机构—监督机构这一互相制约的完善体系，能够对大部分村庄公共事务进行治理。因此，B村在“横向拓展”中建立的新型村民自治组织与原有的村民自治体系之职能必然存在重叠，可能导致乡村治理资源的浪费。
其二，从新型村民自治组织内部来讲，一方面，目前我国大部分村庄均存在“空心化”严重的问题，留守村民主要以老人、妇女、儿童为主，村两委干部、党员、组长、乡贤、能人等村庄精英则更为缺乏。这些村庄精英必然会在多个新型村民自治组织之中任职，同时处理多个组织的治理任务，导致新型自治组织之间出现杂糅以及逐渐同质化的困境。另一方面，虽然不同新型村民自治组织有不同的面向，其开展工作的出发点与落脚点各不相同，但是，从其职能的设置上看，无疑存在雷同的问题。如乡贤道德评判团与“雷锋”志愿服务队、村民自治议事团与“五老”协会的职能就在不同程度上存在交叉。
（四）发展支撑阙如
B村的新型村民自治组织虽然是由W乡政府引导建立的，但并非是乡政府的附属机构，而是完全的群众性自治组织，乡政府并不负有维持其发展的义务。并且，这些新型自治组织属于B村村民在实践中的首创，目前尚缺乏体系化的制度支持。因此，其发展支撑阙如，在人员、经费等供给上均存在问题。
首先，从人员方面来看，新型村民自治组织的发展需要村庄精英以及普通村民的共同参与。但是，改革开放40年来，我国城镇化率由1978年的17.9%提高到了2017年的58.5%，城镇常住人口由1978年的1.7亿增长到8.1亿人，城市数量由193个增加到657个[18]。城镇化必然导致农村的人口、资源等向城市聚集。因此，在国家的崛起与个人发展的双重驱动下，农村“空心化”具有不可逆性。农村人口逐渐减少，必然导致新型村民自治组织的存续和发展出现危机。
四、“横向拓展”的完善路径
（一）寻求法律赋权
（二）夯实底层逻辑
将村庄精英作为新型村民自治组织的主体对乡村公共事务进行治理具有重要意义，但村民参与的缺失直接导致B村村民自治有效实现形式的“横向拓展”底层逻辑不足，造成制度“悬浮”。因此，应当积极吸纳普通村民参与新型村民自治组织以夯实其底层逻辑。
一方面，必须对村民进行政治引导。亚里士多德曾提出，人天生是政治的动物。但是，传统的村庄治理通常将普通村民排除在外，导致村民对乡村公共事务治理的参与意愿缺失[24]。缺乏政治参与意愿是新型村民自治组织被村庄精英所主导的重要原因。因此，地方政府和村两委在引导村民自治组织建立健全的过程中，应当通过村民大会、宣传栏以及入户讲解等方式积极引导普通村民参与自治。
（三）优化体系设置
B村村民自治组织设置冗杂，造成村民自治组织与原有的村委会之间以及新型村民自治组织之间职能严重重叠，因此，必须对新型村民自治组织的体系进行优化。
其一，落实村委会的自治职能。目前，地方政府对考核通过的村干部发放补贴或者报酬的情况较为普遍。在我国东部沿海发达地区，村级治理半行政化已经实现了村委会由自治组织到基层政府科层单位以及村干部从“经纪”到官僚的转变[27]。但是，“尽管在某种意义上，村干部在名义上是国家权力的末梢，但村干部的真正的根还是在乡村”[28]。从我国现行的村民自治制度来看，由民主选举的村干部组成的村委会，依然是村民自治制度不可分割的一部分。并且，在我国大部分农村地区，特别是中西部不发达的农村地区，由于国家政策和法律的推动，村委会早已成为村民自治在这些地区的唯一实现形式。因此，要优化新型村民自治组织的体系设置，就必须以充分落实村委会这一原有村民自治组织的职能为起点。
其二，优化新型村民自治组织的体系设置。新型村民自治组织的体系设置应当以乡村公共事务治理的现实需要为参照。B村村民自治组织中除了全域有机协会和红白理事会分别承担发展经济和移风易俗的职能外，乡贤道德评判团、村民自治议事团、“雷锋”志愿服务队以及“五老”协会承担的职能主要为政治职能。从这个层面上讲，B村新型村民自治组织的职能设置就脱离了乡村公共事务治理的现实需要这一参照，使其出现参与人员同化、职能设置雷同的问题。因此，必须通过精简组织机构、创新职能设置等方式对新型村民自治组织的体系进行优化。
（四）创新支撑制度
新型村民自治组织的可持续发展对村民自治的落实尤为重要，但是，从B村的实践来看，其在人员、经费等方面均存在问题，因此，必须从这两个方面破解。
其一，从人员来看，新型村民自治组织的发展必须以人为基础，抛开村民谈自治无异于“缘木求鱼”。因此，必须从减少村民外流以及引导村民回流两个层面着手。就减少村民外流而言，我国目前的农业基础设施还比较薄弱，生产技术也较为落后，相较于从事第二、第三产业，从事农业产业收益明显偏低。“很多青壮年一年通过外部流动就能获得不低于村干部年薪的收入，而且他们大多已经习惯外部流动的生活方式。”[29]所以，必须实现农业现代化，大力提高务农收入，实现农民就地增收，从而防止村民外流。就引导村民回流而言，从B村来看，外流村民大多在本省省会或者其他大、中城市从事建筑业、制造业以及批发、零售等行业。B村所在地难以满足其就业需求，导致村民无法回流。虽然我国于2014年发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，并倡导实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新道路，但是就我国城镇化现状而言，大部分地区依然在走集中优势资源发展大、中城市的旧路。因此，必须按照国家的倡导，实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协同发展，实现村民回流。
五、结论
本文以鄂西南B村为例，对村民自治有效实现形式的“横向拓展”进行了研究，回答了何为“横向拓展”、如何“横向拓展”、“横向拓展”的实效如何、“横向拓展”存在哪些困境以及应当如何完善等问题。研究表明，在以B村为代表的广大农村地区，村民自治有效实现形式的“横向拓展”对乡村公共事务的治理发挥着重要的作用，是一种立足于我国国情以及乡村治理实际需求的重大创新。同时，亦应当看到，这一创新还存在诸多问题，亟待从寻求法律赋权、夯实底层逻辑、优化体系设置以及创新支撑制度等方面进行完善。
徐勇教授认为，过分集中的权力体制有可能将农民从具体的乡村治理体系中排挤出去，无法建构真实的和个体的农民主体性[30]。杨一介等学者也认为，应推动村民自治组织的多元化，促进村民自治组织的开放性[31]。可见，建立什么样的村民自治组织才是村民自治有效实现的方式，值得学界思考。目前，将村民自治单元下沉到自然村的实践备受学界推崇，而笔者基于对鄂西南B村的考察提出了村民自治有效实现形式的“横向拓展”道路。虽然这两种实践形式各不相同，但均在一定程度上促进了村民自治的有效实现。因此，对于村民自治有效实现形式的实践，应当保持开放的态度，既不能阻碍实践探索，也不能盲目地推进被部分地区证明有效的实践方式。在赋予村民自治权的基础上，充分尊重村民在实践中的探索创新，促进多层次、多类型的村民自治组织体系的构建，才是我国村民自治有效实现的必由之路。
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