三、民族自治区域自治机关的法律地位
民族区域自治机关指的是民族区域的自治区、自治州和自治县，不包括这些区域的乡级政府。
民族区域自治自治机关的法律地位，是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》在一般地方政府法律地位的基础上，针对民族区域特点而确定的一种民族区域自治机关法律地位实践模式。民族区域自治机关的法律地位在国家基本制度前提和上述地方政府一般法律地位的诸方面，与一般地方政府都是相同的。而两者的不同之处，在于民族区域自治机关享有法定的自治权，这些自治权主要包括：
1.制定自治条例和单行条例的自治权。民族区域自治地方的人大有权根据当地民族特点，制定自治条例和单行条例；自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。民族区域自治地方政府可以根据本地情况贯彻执行国家法律和政策，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如不适合当地情况，这些地方自治政府可以报经该上级经过批准，变通执行或停止执行。
2.人事的自治权。民族区域自治地方的人大常委会中应有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任；民族区域自治地方国家行政机关的首长由实行区域自治的民族的公民担任；自治地方政府工作人员应尽量配备首先区域自治的民族和其他少数民族人员；自治地方政府应从当地民族中培养干部和专业技术人员。
3.财政的自治权。自治地方政府有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都由该自治机关自主安排使用；自治机关在执行预算过程中，有权自行安排使用收入的超收和支出的节余资金；自治机关有权对本地方的各项开支标准、定员、定额，可根据国家规定的原则结合本地实际制定补充规定和具体办法，但须报上一级国家行政机关备案或批准。在执行税法时，除应由国家统一审批的减免项目外，对使用地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，自治机关有权实行减税或者免税，但须报上级政府批准。
4.安排和管理本地社会、经济、文化和教育等事务的自治权。这方面的自治权涉及广泛，主要有自治机关有权依照国家的军事制度和当地实际需要，经国务院批准，组织本地维护社会治安的公安部队；有权在国家计划指导下，自主安排和管理地方经济建设事业；有权自主管理隶属于本地的企事业单位，并进行经济管理体制的改革；有权依照国家法律，保护和管理本地各种自然资源；有权自主发展民族地方教育、文化和科学事业。［37］
由此可见，就民族区域自治机关的法律地位来讲，其基本属性在于，它们是中国民族地区地方政府。这一属性决定了，一方面，中华人民共和国的基本政治制度对于这些自治机关具有完全的适用性，这些自治机关对于中央政府具有从属性，它们具有中国一般地方政府法律地位的基本特征。另一方面，它们又是民族自治区域的地方自治机关，根据民族自治地方的特点，这些自治机关又具有法定的自治权。
四、特别行政区地方政府的法律地位
特别行政区地方政府的基本性质，是根据特别行政区的基本属性确定的。
2.在政府职权权项和程度方面，对于特别行政区政府有特别的法律确定。按法律规定，特别行政区政府具有高度的自治权，其主要是：
（1）行政管理的自治权。除了《基本法》规定的外交、国防防务、紧急状态决定等权力之外，特别行政区政府有权处理该行政区的一切其他行政事务。
（2）立法权。特别行政区具有广泛的立法权。在《中华人民共和国宪法》中直接适用于特别行政区的有关规定和《基本法》附件三规定的在特别行政区实施的全国性法律之外，特别行政区具有对该区一切事务的立法权。特别行政区所立法律需要报全国人大常务委会备案，但是，备案不影响有关法律的生效。
（4）自行处理有关对外事务的权力。特别行政区有参加外交谈判、国际会议、国际组织，签订国际协议、与外国设立官方、半官方机构、签发特区护照和旅行证件的权力。
3.在政府权力受约束和监督方面，对于特别行政区政府有特别的法律规定。从约束和监督机制来看，特别行政区地方政府权力也受着纵横两个方向的约束和监督。
五、结论
2.由于不同地区的差异性，使得中国地方政府在基本类型下具有三种实践模式，即一般地方政府模式，民族区域自治机关模式和特别行政区地方政府模式，从而形成了不同地方政府模式在其权力诸方面的法律规定和法律定位的差异。就这些差异来看，一般地方政府模式的法律定位构成了地方政府法律定位的基本模式，而民族自治区域地方机关和特别行政区地方政府的法律定位是在一般地方政府模式基础上的衍生模式。
相比起一般地方政府模式来，民族自治区域机关模式在政府产生、主要职权的确定、政府所受的约束和监督等基本方面是相同的。其改进之处主要在于：
（1）政府公职人员任职身份的限定。即特定职位对于民族公民的专属性和一般职位对于民族公民的倾斜性。
（2）立法权的层次下放和内容附加。在一般地方区域，立法权限于省级人大，而民族自治区域立法权可以放到县级人大。同时，民族区域自治机关可以专门针对自治地方情况制定自治条例和单行条例。
（3）财政和行政管理权的附加。在一般地方政府职权之上，民族区域自治机关附加了更多的财政和行政管理的自主权。
比起一般地方政府模式来，特别行政区地方政府模式在政府产生、政府职权和政府受约束和监督等方面则有比较大的改进：
（1）行政长官、行政主要官员和法官不由立法机关产生，而是推选基础上由中央政府任命产生。
（2）拥有附加而广泛的行政管理权。
（3）拥有附加而广泛的立法权，并且有立法生效权。
（4）拥有司法终审权和对于基本法的特定解释权。
（5）横向权力制约的双向存在。
3.在三种地方政府模式中，无论地方政府权力是一般既定的，还是附加而广泛的，地方政府拥有的始终只是特定地方区域的治理权，而不拥有那怕是部分的国家主权。由于地方政府的这种治理权是国家主权授予的，因此，地方政府的这种治理权也可以看作是国家主权在特定地方区域的治理运行权。这就是说，国家主权的所有权专属于中央政府，其在特定区域的治理使用权不同程度地为地方政府拥有。
4.对于地方政府权力的约束和监督，就中央权力的约束和监督来说，中国“地方政府既隶属于同级的立法机关，又隶属于上级的行政机关，在这种隶属关系下，地方政府实际上受双重领导和制约。”［42］这种双重性实际包含了两部分含义，一部分是对于中央划分给地方的权力限度的约束和监督，这部分实际内含着中央政府与地方政府的分权范围和权项；另一部分是对于地方政府权力运行状况的约束和监督，这部分主要是主要对于地方权力运行绩效和遵循规则状况的约束和监督。
为进一步明确这些结论，在此有必要对上文的分析和论述作几点补充性说明和看法：
第一、当代中国政治制度对于地方政府法律地位具有一般适用性，但是，对于特定区域则具有选择性的适用性。
如前所述，直接影响当代中国地方政府法律地位的中国政治制度有五项，这些制度中的前三项对于中国一般地方政府的法律定位无疑具有普遍适用性，是这些区域地方政府法律定位的制度前提和基础。对于民族自治区域来说，除了这三项制度具有普遍适用性之外，第四项制度即民族区域自治制度适用于民族自治区域，但是，对于一般地方区域则不适用。
对于特别行政区域来讲，人民代表大会制度具有其适用的一面，即特别行政区作为国家的组成部分，参加全国性事务和管理，是通过按照法定规则和程序选举产生全国人民代表大会代表来进行的，因此，全国人民代表大会制度在这个层面上对于特别行政区具有适用性。而在特别行政区的政治体制上，由于不实行人民代表大会制度，因此，地方人民代表大会制度对于特别行政区没有适用性。
同时，由于特别行政区并不实行民主集中制和民族区域自治，因此，这两项制度不运用于特别行政区。但是，考虑到民主集中制在国家组织机构设置方面的具体要求，在特别行政区地方政府与中央政府的关系上，民主集中制还是有其适用的特定内容。至于国家结构形式的单一制和特别行政区制度，则对于特别行政区具有完全的适用性。
除此之外，《宪法》和中央制定的全国性法律，除涉及到特别行政区和《基本法》附件规定的之外，其他内容和法律基本也不运用于特别行政区。
第二、当代中国国家结构形式仍然是单一制国家。
另一方面，联邦制国家的成员邦一般保留退出联邦的权利，而中国的特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，不存在退出统一国家的权利。就此也说明，特别行政区的形成，并没有改变中国单一制国家的形式。
第三、当代中国地方政府具有受中央权力主导的基本特点。
当代中国地方政府是具有两重性的政府。“从政治关系的社会利益基础上来讲，地方权力是特定地方和区域共同利益的代表者和权力体现，就此而言，中央权力与地方权力的关系，是社会共同利益与各地方
区域不同利益之间关系在政治权力关系上的体现。另一方面，在社会政治权力形成以后和运行过程中，地方权力又是中央权力在特定地方区域层次上的配置，就此而言，中央权力与地方权力的关系，又是社会公共权力在其权力主体内部不同层次之间的纵向关系。这就是说，地方政府既是中央权力在特定行政区域的配置，又是特定行政区域公共利益的代表者。”［46］正是地方政府的这两重性，使得地方政府权力的形成既需要中央的授予，又需要选举产生具体的公共权力担任者；地方政府既需要向中央负责，又需要向当地公民负责；地方政府权力运行既接受和服从中央的领导，又必须具有自己的特定职权范围和权项；地方政府权力既受到中央的约束和监督，又受到本区域公民的约束和监督。
［参考文献］
［1］见《中华人民共和国宪法》第六十二条第（十二款）、第八十五条第（十五）款。
［2］见《中华人民共和国宪法》第八十九条第（四）款；〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉第八条第（一）款、第九条第（一）款。
［3］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条、第五十一条第（一）款。
［4］见《中华人民共和国全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关地方政府产生和运行规则的规定。
［5］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第六十二条第（十三）款。
［6］见《中华人民共和国宪法》（1982年）。
［7］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、见《中华人民共和国宪法》（1982年）。
［8］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五条；并参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二条。
［9］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零一条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第（五）、（六）款，第九条第六款。
［10］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八、第九条。
［11］同上第五十八条。
［12］见《中华人民共和国宪法》第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。
［13］见《中华人民共和国宪法》第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第一款，第九条第一款。
［14］《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十一条第一款。
［15］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。
［16］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第二、三、八、九款，第九条第二、四、五款。
［17］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第一、十二、十三、十四、十五款，第九条第一、九、十、十一、十二款。
［18］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零一条，一百零二条。
［19］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百条。
［20］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零二条。
［21］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十条。
［22］见《中华人民共和国选举法》（1986年）第四十条。
［23］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第三十八条，《中华人民共和国选举法》（1986年）第十章第四十六条。
［24］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第四十一条。
［25］《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第三十八条，《中华人民共和国选举法》（1986年）第十章第四十六条。
［26］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第五、三十一、六十二、九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。
［27］见《中华人民共和国宪法》第八十九条，《中华人民共和国国务院组织法》第三条。
［28］见《中华人民共和国行政监察法》第二、三、四章。
［29］见《中华人民共和国法院组织法》（1983年）第一章第十七条。
［30］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第二章第十八条。
［31］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第一章第十条。
［32］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第三章第二十二、二十三条。
［33］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第四十八条，《中华人民共和国法院组织法》（1983年）第十七条，《中华人民共和国人民检察院组织法》第十条。
［34］见《中华人民共和国宪法》第一百零一、一百一十一条。
［35］见《中华人民共和国人民检察院组织法》第十三、十四条。
［36］见《中华人民共和国人民检察院组织法》第十七、十八、十九条。
［37］见《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）第三章。
［38］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章，并见《基本法》附件一；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章，并见《基本法》附件一。
［39］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章第四节第八十八、第九十条；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章第四节第八十七、第八十八条。
［40］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章第四节第八十九条。
［41］见《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章第四节第八十七条。
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