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上世纪90年代初，国家民政部借鉴国外社区发展的理论和实践，提出了“社区建设”的口号和思路，我国的社区建设随着城市经济发展不断深入，在当前我国的城市化进程中，肩负着促进社会结构转型的重要历史使命。社区发展具有明显的阶段性特征，其发展过程包括由政府启动、主导阶段；政府推动和社区参与并存，实现社区的自我管理阶段；社区自治、自理等三个阶段发展。二十多年来，在政府的积极推动支持下，我国的社区建设正逐步由第一阶段的政府主导向政府推动与社区参与并存的阶段过渡。目前在社区建设理论研究中，居民参与模式正成为研究热点。
1社区治理的涵义和社区参与理论
1.1社区治理的涵义
1.2社区参与
我们在社区建设研究中发现，中国城市社区建设过程中存在几个普遍的问题：一是在当前的社区建设中政府往往占主导地位。二是社区居民参与率不高，缺乏相应的表达机制和参与渠道。三是从社区公共参与的类别来看，居民的社区参与内容多为非政治事务参与，如文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等，而对社区选举等政治性事务很少参与。四是社区居民参与以被动的、执行性参与为主要形式。这种社区管理模式使得居民的需求与社区治理组织的供给之间存在着巨大差距，社区治理的事情居民漠不关心，而居民上心的事却得不到很好的解决，社区治组织没有很好发挥其自身的功能与职能导致居民参与热情低、参与实效性差、社会效益低下。因此我们需要在实践中寻找出一种有效的社区参与机制和组织形式，推进社区建设和基层民主的顺利运行。本文以成都市Q社区的参与式治理为研究实例，重点考察这一社区建设模式的居民参与形式、组织机构和运作模式，进而对我国在城乡一体化进程中新型社区的建设及治理提供一些理论支持和启示。
2Q社区参与式治理的模式分析
改革开放以来，中国的城市化快速推进，城市空间不断扩张，人口、产业和要素资源不断向城市集聚。许多大城市逐渐向周边乡村地区拓展，出现了许多城乡一体化的社区，这些社区保留原著居民，同时也增加了大量的外来打工者和城市新移民。地域和文化上的差异，增加了社区治理的复杂性。成都市Q社区正是这样的一个新型城乡一体化社区。
2.1Q社区简介
Q社区位于成都市青羊区西北部，占地面积1.84平方公里，共有居民1万多户，3万余人。社区交通便捷，设施齐全，环境优美，区位优势十分明显，原来是典型的农村社区，由于城市扩展，现在属于城乡统筹新型社区，是青羊区三个新型的城乡一体化过渡社区之一。该社区人口聚居密度较高、异质性程度高，社区居民教育程度参差不齐。社区成员主要由本地拆迁户农民，外社区安置农民，商业楼盘居民和外来的打工人员构成。成都市青羊区是2009年国家民政部命名的全国和谐社区建设示范区之一，而Q社区是青羊区在探索实践居民社区参与模式的实验田。尽管该社区的居民在生活方式和生活需求具有相当的复杂性和多元化，但近两年来，Q社区坚持以人为本，改进管理方式，注重居民参与，创导自愿互助，探索出了一种新型的参与式社区治理模式，取得了良好的社会效应。
2.2Q社区的参与式治理模式
Q社区在建设过程中为了改善居民的参与积极性，采用了两个重要办法：一是对公共空间的让渡和社会赋权；二是公众对公共空间的争取和公民精神的培养。经过这几年的社区治理建设，社区工作方方面面都取得了巨大的成功，其社区建设治理主要包括以下几方面：
（1）建立完善的社区组织体系。
好的社区组织体系是社区参与治理的保障。Q社区统一构建了完善社区居民大会、居民议事会、民主监事会、社区公共事务所等社区自治组织和服务组织。同时，2007年10月，社区与省总工会家属区等小区物管公司、灵通汽修公司、省工会、中铁八局等8家单位，探索组建了全市首个“社区共建理事会”，建立了完善的社区建设组织体系。
（2）注重人才队伍建设。
社区党委和社区居委会成员，通过“公推直选”的办法产生。社区公共事务所人员实行公开招聘，鼓励社区“两委”兼职。社区直接实施的特殊服务项目所需专业人才，由居民议事会通过向社会公开招聘。每年年终，由街道组织社区居民代表、党员代表、社区企事业单位对社区公共服务人员进行民主评议和绩效考核，并将考核结果与绩效奖金挂钩。社区治理主体参与民主评议和绩效考核进一步转变了政府职能、转变工作作风，提升社区自治功能、发挥自治组织的作用。同时测评活动对政府工作队伍考核体系进行了重大变革，把过去由部门单位考评为主，变为以社区居民考核为主，使得社区管理工作人员不仅要对部门负责，同时也要对广大民众负责，“两个负责”的结合，促进了社区管理工作与人才队伍的建设。
（3）搭建议事平台，拓展参与空间。
Q社区努力改变政府包办社区建设的局面，在改革社区组织上有新突破。社区成立社区议事会，监事会，物管共建理事会等，发挥社会各界人士、社区居民参与社区事务协商、监督、评议等，拓展社区各类力量参与社区建设的空间。
Q社区在社区服务中心成立了议事厅，在体制上和程序上体现了居民参与社区治理的主导地位。居民按一户一票的原则，采取无记名投票的方式选举21位议事会代表，成立了社区议事会，议事会成员每两年进行换届选举。议事会成员代表社区所有居民行驶管理社区公共事务，商讨社区内的所有治理问题。同样由居民代表选举组成社区民主理财组，负责社区的财政运营。社区同时成立了由各个阶层居民21名代表组成的监事会，负责监督议事会的一切工作和社区财务状况。议事厅设置以来，为居民自治搭建了良好平台，它紧紧抓住社区群众关心的热点难点问题，深入调查研究，广泛建言献策，积极协商讨论，充分集思广益，极大程度地拓展了社区建设的参与空间。
（4）搭建沟通平台，拓宽参与渠道。
（5）发展社区集体经济，提高社区经费保障。
Q社区是一个城乡过渡社区，这里城乡统筹规划后，部分土地被化作城市规划地，社区保有集体用地108亩。社区的发展经费主要包括20万元/年的财政专项补助及社区自筹经费。如何利用本地资源优势来搞活经济，增加创收，同时解决居民就业是社区工作的一件大事。社区利用农产品资源优势，联合青羊区建设投资有限公司共同将部分集体用地打造了“Q社区菜园”，为成都市区提供物美价廉的时令蔬菜。同时社区大力发展“农家乐”等特色餐饮娱乐项目，在壮大集体经济的同时又合理利用了闲置流转土地。Q社区还成立了自己的物管服务公司，将社区内的车位租金，物管费，门面租赁费等收入列入社区集体经济，这些社区配套项目为失地农民创造了就业岗位，同时发展了社区集体经济。
（6）丰富社区精神文化生活，增强社区居民归属感。
引导和支持社区建立多种多样的兴趣娱乐组织：如舞蹈队、合唱团、读书会、书法绘画俱乐部、运动俱乐部等，这些自愿组织或团体为社区成员提供了沟通的媒介和互惠环境，有利于丰富人们的业余精神生活，促进社区成员间的了解和交流，增强社区成员的归属感，从而激发社区成员参与社区活动的热情。2009年以来，社区每年都要开展丰富的社区文娱活动。2009年的活动主题是社区的和谐与幸福。该活动通过议事会的提议讨论，由社区公共服务人员在社区内发起，组织了包括党支部成员，社区物管公司，学校师生，社区机构人员，新老居民共同参与的文娱节目。这种活动加强了社区各团体、居民的融合，提升了他们的社区意识与归宿感。
3参与式治理社区建设的启示
几年来，Q社区的参与式治理，从公共服务和社会管理方面均取得了很大的成效。Q社区居民参与式社区治理模式对我国城乡一体化进程中的新型社区的建设具有重要启示及指导意义。参与式治理的前提是社区居民的积极参与，它要求社区建设中需构建完善的社区组织体系，提高社区管理队伍素质，拓宽、拓展广大居民参与渠道与参与空间。充足的社区运营经费，是进行社区治理和丰富居民精神文化生活的保障。只有坚持“以社区居民为本”的原则，立足于提高社区服务能力与服务质量，提升居民的凝聚力与归宿感，才能激发社区成员参与社区建设的积极性，达到共建共荣的良好社会效应。
总之，在我国城乡一体化进程中，社区的良好建设与治理是和谐社会的重要体现之一。新型社区建设必需开拓思维，理顺“参”与“治”之间的关系，加强人才培养，完善管理制度，积极探索适宜的参与方法与途径，提升居民的凝聚力与归宿感，才能有效构建一种可持续发展的和谐社区。
参考文献
第一，主体性、自治性。
第二，人人性、草根性。
第三，发表快、传播快。
第四，公共性、社区性。
（二）建构奠基于有限理性的民主协商机制，实现从“被组织”走向“自组织”
居委会完全不能替代业主大会和业主委员会。居委会在法律上虽然是群众自治组织，但它受托行使了街道办事处的一些公权力职能，这与业主大会和业主委员会的性质完全不同。居委会代行公权力职能，维护的是全体公民利益，而业主大会和业主委员会维护的是业主利益。业主自治是构建和谐社区、解决纠纷的最佳方式。我国城市居民大多居住在小区中，粗略计算有近5亿人，人与人之间也难免发生一些摩擦和矛盾，居委会人员往往编制有限，如何处理众多的业主纠纷？更何况大量的事务是业主间的私人利益，不涉及到公共利益，怎能请求居委会进行公共管理？既要保护业利，也要尊重业主自治。业主自治要通过召开业主大会、设立业主委员会、制订管理规约等方式来实现的。
法治社会中要尊重社会自治，预留社会自治的充分空间。其原因主要体现在：一方面，社会自治事务涉及自治主体的私人领域，而每个人都是自己事务的最佳判断者，也应当对其自主判断自我负责。另一方面，国家法律不能包办一切，法律不是万能的，其无法涉及到社会生活的方方面面。
月日，按照厅党组的统一部署，我厅召开“三创一办”专题会议。厅党组成员、纪检组长马同志代表厅党组发言，就我厅如何深入推进“三创一办”工作进行再动员再部署，强调要管好自己的人、管好自己的车、管好自己的区域，革除不文明陋习，努力建设治安秩序良好、环境整洁优美、生活方便舒适、人际关系和谐的文明单位。这次会议使广大干部职工和家属充分认识到开展“三创一办”工作的重要意义，掌握内容，统一思想，提高认识，营造了良好的舆论氛围。
月日，根据省直机关工委下发的文件《关于省市合力推进“三创一办”工作中开展百千万活动的通知》精神，厅机关党办倡议全厅党员积极参与绿丝带志愿者服务活动，机关党员勇跃报名、积极参与，机关党办及时将名单上报社区。
关键词：城市社区；治理；充权；反向充权；相互充权
一、我国城市社区治理的多重困境
1.政府机构：街居管理体制僵化，权能失衡失真
2.社区组织：能力和资源有限，缺乏有机整合
这里探讨的社区组织排除官方或带有官方性质的机构，主要包括社区居民大会、业主委员会、物业公司、文体类团体和其他中介组织等社区自组织机构。
(1)社区组织的政治资本、经济能力和社会资源都严重不足。从政治资本看，社区组织政治合法化低，缺乏实质性的话语权。以物业型社区为例，理论上物业公司受业委会聘用行使管理职权，成为社区管理的主要力量。但作为企业法人，物业公司主要体现为契约性和经营性特征，很难以社区“公共信托人”身份获得管理权力。物业公司最多也只能提供一些劳务型的社区服务，在法律上没有获得执行权，其主导功能很难发挥。在社区服务和文化活动中，各类居民互助或互益组织原本能成为建设社区共同体的良好平台。
（2）不同类型的社区组织之间缺乏有机整合与协调。社区组织的自治性与官方组织的行政性之间存在博弈关系。博弈的结果是，社区组织往往处于弱势。例如，居委会管理代表的是国家行政权力，业委会及物业公司管理架构代表的是社会自治能力,两者交错体现一种张力关系。行政与自治的强弱取决于行政权力的逐步退出，自治组织自我管理能力的生成。在社会转型时代，出于对稳定压倒一切的政治目标的追求，国家行政权力的退出会较为缓慢。短期内迅速汇入城市社区的各利益主体难以形成较高的社群性社会资本，所以只能在博弈中处于下风。同时，各类组织之间各自为政，基于不同的利益需求而产生各种冲突和矛盾。例如，在一些业主自治型社区中,原有物业公司一般是开发商聘用或是开发商的下属公司,业委会与物业公司的矛盾常与业主和开发商的矛盾相重叠,构成了业委会及其所代表的多数业主与开发商、物业公司之间严重对立。
3.社区居民：普遍存在无权感，参与度较低
综上所述，我国城市社区普遍存在“弱政府--弱社区”的管理格局。各种权力的混乱和缺失使得包括国家、社会、公民各方出现了不同程度的无权境况。破解困境要从根源上挖掘掣肘的核心问题，即权能如何增加，权力应如何重新分配。
二、充权及相互充权理论的引入
1.充权理论的解读和基本假设
“充权”英文原词为empowerment，也译为“赋权”“增权”或“增能”。在中文语境下，“赋权”易被理解为权力机构自上而下赋予权力给公民。这与本文探讨的增权并非“赋予”公民权力，而是挖掘或激发组织或个体的潜能在本质上相左，故使用“充权”概念。1976年，美国哥伦比亚大学学者索罗门明确地使用“赋权”一词，来描述美国社会中的黑人少数民族因长期遭受同辈团体、优势团体与宏观环境的负面评价，以至于感受到深切、全面的无权。他们建议社会工作的介入应致力于增强黑人民族的权力，以解除社会中的“制度性种族主义”所加诸的压迫与疏离，增进个人的自我效能与社会改革的力量。随后，学者们把充权概念引入到不同研究领域中，充权理论在西方逐渐发展为较为成熟的理论系统，适用于多个社会科学领域。
关于充权的理解至今没有明确的共识。在宏观层面，学者通常把它刻画成增加集体政治权力的过程。齐默曼认为，公民充权一方面包括组织充权，因为它影响了政策或它使个人感觉能主导自己的生活；同时也包括群体充权，因为公民参与到维持或改善他们生活质量的行动中。微观层面的学者经常把公民充权描绘成个人增加权力，强调的是公民对他人、组织或社会的拥有、控制和影响。阿兰认为，公民充权是一个伴随着个人能力提高逐渐对自己生活增加控制的过程。这个过程开始于个人对自己需求的界定与渴望，并随后寻求提升能力、获得资源与支持的途径以最终实现目标。第三类学者试图调和两种取向，个人充权为集体充权做出贡献，群体权力的增加提升个别成员的功能。基弗认为，公民充权的含义为：更积极的自我观念或自我能力观念的发展；社会环境与政治环境的构建；社会与政治行动的个人与集体资源的获得。上述对充权的解读虽然并不统一，但大都包含自主、能力、控制、参与等
关键词，强调能力挖掘、行为过程和社会控制。
2.相互充权的提出
三、城市社区治理的充权分析
1.充权起点：社区居民个体充权
以社区居民作为充权起点的依据，对机构和组织而言，社区居民个体是最弱小但也是最活跃的主体，最需要也最容易进行充权。充权理论的基本假设是基于个体状况出发的：个人应被视为有能力、有价值的个人；个人的无力感源于环境的排挤和压迫；社会环境中存在直接和间接障碍，使人无法发挥自己的能力，但是这种障碍是能改变的。基于上述假设，在社区治理中，坚持以人为本，重视挖掘与培养人的权能，通过充权的途径，权力可以重新再分配。同时，社区居民的基本权力的实现是其他一系列权能的出发点与归宿。研究认为，个人充权包含自尊、自我效能、知识与技能、政治意识、社会参与、政治参与、政治权力和责任、资源八个基本要素。［7］目前，城市社区居民在这八个要素方面的无权感带来一系列城市治理问题，包括社区认同性危机、社区管理机构的合法性危机、社区公共政策难以贯彻的渗透性危机等。逐渐解决这些问题都需要对社区居民进行充权。同时，当居民得到充分权能时，依据相互充权理论，居民也可反向对其他社区治理的主体包括政府机构和社区组织进行充权，促使其他主体的权能得到有效发挥，更好地为社区居民服务。所以，社区居民的个体充权是所有充权的出发点和最终目的。
2.社区居民充权的两个层面：主动充权和外力充权
社区居民充权包括自我充权和外力充权两个层面。对城市社区而言，居民充权需要依靠居民自身、众多居民自愿集结起来形成的公民社会来实现。通过居民充权意识的形成，公民社会内部的组织、联系、动员和参与提升自身能力，改变其弱小无助的状态。图3-1说明社区居民自我充权的发生过程及结果；居民充权需要政府及社区组织赋予保障公民充权基本条件和培育强有力的公共领域，不断改革完善制度安排，提供更多政治经济资源，促进社区居民充权。图3-2对具体充权要素进行了概括。
3.社区居民的反向充权：强居民、强社区造就强政府
在城市社区，当居民得到充权并足够成熟时，就能形成强大的社区居民社会，又会反过来促进政府能力的增强。从社区居民对社区组织的反向充权来看，充权后逐步成熟的社区居民无论在资源获取、组织整合，还是社区组织的能力提高等方面都能积极作为，带来良好结果。不仅能使社区成员实现由“单位人”到“社区人”的转变，也能使社区整体自治能力大为提高。社区居民也能对政府进行反向充权，城市社区的公民社会一旦形成，他们具备了强大的自治能力，能够倒逼政府改革社区管理体制。居民要求还权于民，变官方性质的“街道居委会”为纯自治的“社区居委会”。在行政控制权配置上，要求重新合理定位基层政府对城市社区的行政管理职能。将区政府、街道办事处作为直接管理社区的一级政府机构，都需要在充分尊重社区居民自治前提下，重新界定政府职能和权责体系，既不能越位也不能缺位。社区居民自治在政府制度建设、绩效能力等方面也能约束政府，进一步推动政府自身的充权。
总之，居民通过参与社区组织，个人能有效地把自己和其他公民及整个政治体系联系起来，促成社会的自组织和秩序的自我形成与调节，约束国家权力干预的范围和限度。对社区居民充权有助于政府制度绩效的提高。通过培育公民参与网络，克服集体行动困境，增强政府制度运行绩效，从而使强社区造就强政府。
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［3］佩恩著,何雪松,等,译.现代社会工作理论[M].上海:华东理工大学出版社,2005：279.
公司债权人介入公司治理的理论基础
公司债权人介入公司治理的法律价值
此外，对债权人介入到公司治理的制度安排更重要的意义在于能够促进公司利益关系和谐，践行法的公平价值理念，从而促进公司长期良性发展。公司治理的基本价值目标是“效率优先、兼顾公平”，允许债权人有平等地介入到公司治理中的机会，监督公司及股东和经营者，将有助于平衡股东与债权人的利益关系，完善公司治理结构，从而实现经济公平。
债权人介入公司治理的路径
此外债券持有人与银行债权人应有相区别的介入公司治理的路径。
债券持有人的适度介入路径。个人投资者可通过购买公司债券成为公司债权人，公司债券的持有人是不特定的社会大众，特点是人数众多、平均数额较小，且投资购买债券的目的通常为投资获利，并无参与管理公司的兴趣、专业能力与精力，但公司经营的好坏涉及到众多人的利益。对这部分债券持有人，可借鉴许多国家的债权人会议制度和公司债信托制度，以达到保护债权人的目的。
债权人会议是公司全体债券持有人组成的意思表示机关，是法定的临时议事机构。作为全体公司债权人利益的代表机关，债权人会议有权决定债权人的共同利害事项，有权对公司的经营和财务开展监督。经营者除对股东负责外，还需对债权人会议负责。
但是，由于公司债权人会议不直接参与到公司经营，难以确保公司到期还本付息，如何有效保护众多的债券持有人的利益？可借鉴日本、香港等地的公司债信托制度。公司债信托制度，是指公司债券发行人与公司债管理公司签订信托契约，委托公司债管理公司作为受托人实施保护公司债券持有人利益的管理行为，如受领利息、债权保全等行为，受益人为公司债券持有人，债券持有人每年支付一定的信托费用。公司债信托制度的好处在于它以专业性、高效性避免了债权人会议制度的随意性、无序性，有利于切实保障债权人适度介入公司治理，而又不至于过度干预公司的内部自治。
（作者单位：广西财经学院法学院）
注释
①Freeman,Strategicmanagement:Astakeholderapproach,Boston:PitmanPress,1984,p20.
【关键词】成人教育治理；成人教育治理模式；主体协作；政府分权；能力建设
一、成人教育治理的内涵
二、成人教育治理的模式
三、成人教育治理的主体协作
四、成人教育达到“善治”的对策
“善治”作为一种理想的政治过程，它能够有效地将人民的意志转化为公共政策，并能建立向所有社会成员高效提供服务的社会规则。［9］“善治”作为一种权利管理模式，具有以下鲜明特点，即法治性、透明性、责任性、效率性、有效性、参与性和敏感性。［10］那么，如何促进成人教育中不同主体的相互协作，如何提高治理的效果以致达到“善治”。其根本对策在于权力下放与能力建设两个方面。［11］
1.促进成人教育权利的分立和下放
2.加强成人教育治理主体的能力建设
俞可平
自从有了国家及其政府以後，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国古已称之为“善政”，大体相当於英语里所说的“GoodGovernment”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是指给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对於政府的期望和理想。
但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳖头的地位，从90年代以後却在世界各国日益遭到了严重的挑战。与善政构成挑战的是“善治”，其英文名为GoodGovernance（可直译为“良好的治理”等）。世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”（GovernanceAndDevelopment），《国际社会科学杂志》1998年第3期还出了一个名为“治理”（Governance）专号。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实含义却有很大的不同。
90年代後，在英语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。善治究竟意味着甚麽？它的本质特徵是甚麽？它有哪些基本要素？对这些问题政治学家们尚在争论之中。不过，从业已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东西。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。善治的本质特徵，就在於它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有以下6个：
(1)合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的依
M状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的（legal）东西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不见得一定符合法律的条文。只有哪些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民的最大限度的同意和认可。
(3)责任性（accountability）。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由於其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
(4)法治(RuleOfLaw）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在於保护公民的自由，平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
(6)有效（ef&127;fectiveness）。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治&127;的过程就是一个还政於民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖於公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极叁与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民和民间社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，没有高素质的公民，就不可能有真正的善治。
善治是政府与公民之间的积极而有成效&127;的合作，这种合作成功与否的关键是公民叁与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力叁与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权利的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不复存在。将善治的思想直接应用於实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是影响受援国的社会政治状况，提高其援助的效益，确保受援国偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的场经济体制，必须使国内场自由化，并消除自由贸易的壁垒。
场体制需要与相适应的社会政治结构和社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。
关键词：生态社区建设；城市；基层管理
改革开放30多年来，随着中国经济的快速发展以及城市化进程的急速推进，产生了极大的生态负效应：地下水过度开采；周边湿地系统退化；大量污染物质排入水体；大量固体废弃物产生；大量砍伐树木导致土壤沙化严重；风蚀现象突出；扬沙等天气时有发生。之所以出现这种状况，在很大程度上是由于传统的城市化进程对生态建设的忽视造成的。这些负效应，不仅使城市居民生活质量急速下降，而且身心健康和生命安全都受到威胁和损害。因而，要解决这些问题，就必须积极推进生态社区的建设。
一、生态社区建设的内涵和必要性
（一）生态社区建设的含义和内容
生态社区是一个在社区概念基础上发展起来的概念，也被称为绿色社区或可持续发展社区。重视自然环境和人类社会在生态网络方面的融合，是家庭、社区硬件设施、社区自然环境、社区生态服务的有机结合，是一种舒适、健康、文明、人与自然和谐以及人与人和谐共处的可持续发展的居住社区。
生态社区建设的内容包括以下几个方面：
1.社区绿化环境：环绕社区、居住区周围人工营造的园林绿地状况，即通过人工规划布置园林绿地，栽种树木、花草等绿色植物，改善社区居民生活、工作和学习环境，维护生态平衡，美化、绿化环境状况。通过社区环境绿化，可达到净化空气、改善社区小气候、丰富景观内容、维护健康的功能。
2.社区生活环境：社区基本生活设施与社区综合服务配套设施情况，主要包括：电力设备、天然气设施、给排水，供暖设备、弱电服务设施、公共区域照明设备，公共交通配套服务设施，商业、餐饮服务、金融等经营设施，停车场与公共活动场所等。
3.社区卫生环境：它是整个社会卫生环境的一部分，对于防止和消除环境对人体造成的危害、改善居民生活卫生条件、预防疾病、保障居民健康有重大意义。
4.社区软环境：是社区环境必不可少的组成部分，是推动社区各种环境之间互相发展的纽带，也是评价社区文明程度的标准之一。社区软环境包含物质和精神两个层面的内容。物质环境是指社区文化娱乐设施，例如剧场、图书馆、俱乐部等；精神环境是指社区开展的文化活动、文化宣传，形成的文化氛围，例如社区环保知识宣传、营造“绿色家庭”行动、社区环保志愿者队伍建设等。
（二）生态社区建设的必要性
在中国发展进入新时期，更加重视生态文明建设的背景下，当绿色与和谐成为未来生活的主题时，生态社区建设对于我国城市建设管理、维护社会稳定、巩固党的执政基础非常必要：
1.加快生态社区建设是创建和谐社会的内在要求。随着改革向纵深方向的拓展，城市社会基层的构成也随之产生了相应的变化，社^的地位和所发挥的作用与日俱增。全面推进生态社区建设是社会经济发展到一定阶段的必然趋势，是创建社会和谐不可或缺的构成部分。伴随改革开放的步伐和确保实现二个百年的伟大目标，我国各项建设已经进入全面协调发展的新征程，充分利用国内外的良机，全面构建新型社区――生态社区，适应新常态下的社会发展，对构建和谐社会将发挥不可或缺的基础性作用。
3.建设生态社区是落实为人民服务最接地气的一种方式。社区作为人民群众日常生活的外部环境，其生态环境建设的好坏对于社区居民的身心健康有着直接的影响。而社区居民对于自身居住的社区生态环境建设的差异性的要求是构建生态社区过程中必须面对的现实问题，社区作为与人民群众联系最直接、最紧密的生态环境，对于落实党全心全意为人民服务，心系人民大众来说，无疑是一个最好的舞台，大力推进生态社区建设，毫无疑问是落实心系群众生活最接地气的一种方式。
（三）生态文明建设和生态社区建设的内在关系
1.生态文明建设为生态社区的构建提供了重要的实践平台。生态文明建设进一步阐明了马克思关于人与自然环境的相互关系，人与自然环境的协调发展、人在自然环境中获得发展的思想，而自然环境又是社区赖以存在和发展的基本前提，为社区居民的生存和发展提供必要的资源和条件，社区自然环境的好坏严重影响着社区居民的生活水平，影响着社区的健康发展。构建生态社区就是进一步深化生态文明建设的具体体现，大力推进生态文明建设的大环境下，更加有利于促进生态社区的建设，为生态社区的构建提供了重要的实践平台。
2.生态文明建设和生态社区建设互相促进。生态文明建设在人与自然环境的实践关系中理解自然，继承和发展了对自然价值的理解，在解决当今人类生存困境的问题上具有重要的意义。而社区作为人类生存的客观外在形式，对于人类社会的可持续发展有着重要的现实意义，构建生态社区就是将马克思关于人与自然生态观下的生态文明建设应用于人类社会赖以生存的自然环境的具体的体现，生态文明建设可以促进生态社区的构建，为人类的生存发展提供更加符合生态原则的生存空间，生态社区的建设也必将成为生态文明建设不可或缺的组成部分，人类生活的社区环境的好坏对生态文明建设也必将有着重要的影响，因此生态社区构建对生态文明建设也将产生积极有利的影响。
二、生态社区建设中的问题
随着人民群众生活方式的多元化和社交领域范围的区域化，一种全新的社区活动模式逐渐形成，推进构建生态社区将成为新常态下城市结构调整的未来发展趋势。
（一）空气质量问题
社区中由于管理不善，一些单位私设燃煤锅炉集中供暖、居民私设摊点和露天大排档，户外烧烤摊，这样造成直接向大气排放未经处理的有害气体，机动车的尾气未经处理直接排放到大气中，某些社区周边一些工地在施工过程中，产生大量灰尘未做任何防护直接散发到大气中，生活垃圾变质产生的异味直接进入大气中。这些都严重影响了社区乃至整个城市的空气质量。
（二）水资源问题
社区水资源供应量充足，但水的质量不高。水中含有大量沉淀物，居民用水浪费的现象比较普遍，生活及工业废水未经处理便随意排放，严重污染地下水，对居民的用水安全构成严重的威胁。
（三）固体垃圾污染问题
固体垃圾主要来自人们的生活和日常消费中。居民生活垃圾乱堆乱放，一些社区的绿色标志的回收垃圾箱和黄色标志的不可回收垃圾箱在居民的忽视中成为闲置之物，宠物粪便不做处理，城市牛皮癣、白色垃圾等情况十分严重，废旧电池及一些有毒有害废品渗入地下，污染地下水，严重影响人民群众的健康。
（四）噪音扰民问题
（五）社区绿化面积不达标，布局达不到规范要求，组成不够合理
绿化区域不足，品质较差，社区内绿化维护工作不足，居民随意占用绿化区，修建宠物用房，缩小了社区绿化区域的面积，导致有风的天气下尘土飞扬。
三、生态社区建设存在问题的原因
（一）基层管理体系不完善、责任意识不强
基层政府在社会管理和服务中的职能定位不够明确，管理体系不够完善。改革开放以来，我国立足实际，长期施行以经济建设为中心的执政方略，注重经济发展和人民物质生活水平的提高。但是受传统管理体制的影响，政府管理偏重于社会控制和社会管制。城市管理综合执法力度不到位，在进行全方位城市综合整治的进程中，一些政府工作人员的工作不能准确到位，执行公务程序的力度不到位，不规范的情况时有发生。尽管年年都有各种形式的执法演练在开展，但是执法过程中的各种不文明现象，甚至暴力冲突时有发生。事关人民群众切身利益的问题并未得到彻底解决。一些公务人员的责任心不够，工作过程中流于形式，走走过场，未能满足新常态下城市基层社区发展的工作要求。
（二）行政管理不健全
1.物业管理公司对社区的环境建设投入不足，普遍存在着只重治安，不重环保的问题。
3.用于治理社区生态环境建设的资金投入不够。
（三）居民环保意识薄弱
社区居民对自身所处的小区的生态环境的保护意识不强，未能从生活上的细节做起，例如，减少使用塑料袋，M量多使用可降解的环保购物袋，这样可以大大降低白色污染，而且环保购物袋的使用寿命比普通塑料袋长，更重要的是环保袋可以循环利用，从生活习惯入手，在潜移默化中使社区居民养成良好而环保的生活习惯，对于维护居民所生活的社区的生态环境将十分有利。
四、加强生态社区建设的对策和建议
针对社区建设存在的这些环境问题，为加快构建生态社区，努力打造生态良好，服务到位，生活舒心，邻里关系和谐的新常态下的绿色社区，应做到以下几点：
（三）扩大社区生态环境建设治理的各项措施，改善社区生态环境
2.完善社区内的生态布局，加大社区绿化覆盖面积，充分利用社区的空旷处引进一些适宜社区栽种的植物花草，大大改善社区的生态环境质量。
3.加强社区生活垃圾的污染治理，针对有些社区居民在小区内乱摆摊点，又不进行及时清理，给社区的环境造成一定的影响，应建立社区垃圾定点收集，分类回收，集中处理的分类治理办法，针对有毒有害的固体废弃物以及白色垃圾应使用必要的行政手段强制回收处理，避免二次污染，严重影响居民的健康，向社区居民大力推广可降解，可循环使用的环保型产品。
（四）充分利用互联网技术产生的各种新媒体进行全方位、立体式、多角度的环保宣传和教育
参考文献：
[1]贾卫列，杨永岗，朱明双.生态文明建设概论[M].中央编译出版社，2013.
关键词：政策目标；农村环境连片整治；实证考察
一、问题研究动因
（一）农村环境连片整治的政策背景
在城乡一体化的大背景下，2008年我国改革农村环境治理方式，提出“以奖促治”政策。为了进一步提高农村环境治理成效，从2010年开始，以连片整治的方式，国家分阶段选取示范省（区、市），集中资金进行农村区域环境治理。
（二）实践的诉求
2010年辽宁作为北部地区的代表成为第一批农村环境连片整治的示范省，2010—2012年预计由中央拨款8.5亿，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25亿元，开展农村环境连片整治。农村环境连片整治开展后，急需总结环境管理经验，反馈问题。对辽宁农村环境连片整治进行实证考察有助于总结经验，在政策目标指导下，探索和创新农村环境连片整治工作的有效路径。
二、辽宁农村环境连片整治的实证考察
（一）考察方法
以实地调研的方式对沈阳市辽中县六间房镇、杨士岗镇，盘锦市胡家镇，抚顺市上马乡、后安镇，本溪市桓仁县北甸子乡，营口市大石桥汤池镇等进行实地考察。在此基础上，以问卷的形式对村庄连片治理情况及农民环境保护意识进行考察。先后发放问卷200份，收回有效问卷132份。与此同时，收集有关公共数据和记录，并对基层环保部门工作人员、基层乡镇环境管理人员进行半结构性访谈，了解农村环境连片整治情况。
（二）考察内容
1.示范区选取。根据国家关于示范区域选取的要求和原则，辽宁确定的示范区域为：以大伙房水库及输水工程周边地区为重点，延伸到输水工程供水及采水所涉及的地市，共包括抚顺、本溪、沈阳、鞍山、辽阳、营口及盘锦7个城市，其中要优先解决大伙房水库及输水工程周边地区的抚顺和本溪（桓仁）地区的突出环境问题。
调研显示，示范区选取具有合理性。抚顺大伙房水库，是辽宁省重要的饮用水水源地。每年将为抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、盘锦、营口、大连等七城市提供近20亿立方米的水源，全省有近2300万人受益，其供水规模在全国乃至世界也处于前列，水质保护工作十分重要。虽然目前大伙房水库水质保持二类水体标准，但水库上游生态环境极为脆弱。辽宁农村环境连片整治选取特大饮用水水源地周边农村进行连片整治示范，对于探索特大饮用水水源地保护、流域污染治理具有重要意义。
2.整治的过程。调研显示了整治的过程做到了规范化。一是建立项目建设监管机制。辽宁省对示范项目资金的支持范围、资金申报、预算下达和资金拨付等方面进行了规范，严禁截留、挪用。二是建立连片整治管理机制。辽宁省建立了农村环境整治目标责任制，省、市、县、镇（乡）、村以及片区都签订责任状，做到工作项目化、项目目标化、目标责任化。三是建立治管结合机制。基层组织基本建立了日常保洁机制。辽宁各地已初步探索出一套适合地区实际的农村环境连片治理的管理模式。
3.整治的效果。调研显示，大量中央和地方财政资金投入到农村基础设施建设上。生活垃圾治理基础设施建设包括垃圾桶、垃圾发酵池、密闭式垃圾房、垃圾手推车辆、专用清运车辆、垃圾填埋处理场、垃圾中转站等；畜禽粪便污染治理基础设施建设包括储粪池、养殖户化粪池等；生活污水治理基础设施建设包括修建排污明渠、氧化塘等。农村环境连片整治示范村的环境基础设施建设有了极大改观。
（三）问题的反馈
1.农村环境管理的资源尚未充足。一般来说，管理资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和技术资源。充足的经费与人力资源、成熟的技术支持是农村环境连片整治的物质基础，畅通的信息渠道使农村环保管理部门之间、管理部门与公众之间协调配合。
调研反映，农村环境连片整治示范工作在经费资源、人力资源、信息资源和技术资源上，均存在不足的问题。在经费上尤其是项目运行和维护资金上表现为供给不足或迟滞，在人力资源上表现为基层专业环保管理人员的短缺，在信息资源上表现为政策信息不畅尤其是在农村环境连片整治政策宣传上不够到位，在技术资源上表现为适宜北方环境、廉价而有效的治理技术尤其是水污染治理技术开发迟滞。
2.农村环境管理的网络合力尚需凝聚。与通常的纵向性的管理行为不同，环境管理体系表现为纵向性和横向性的复杂特点。从纵向上看，环境管理体系呈现出一种与行政架构相对应的科层制结构，表现为上下级部门的业务对应。从横向上来看呈现的特征是，由政府总负责，各部门具体负责实施。表现为财政部门对环境治理资金进行管理、环保部门对环境保护统一管理，基层乡镇部门合作管理。这种纵向和横向结合的特点决定了农村环境整治需要不同部门积极而能动的合作。
农村环境连片整治兼有管理和治理双重含义。农村环境连片整治中不只是“自上而下”环境行政管理，还是受益者村民积极参与的环境治理。我国农村环境污染主体分散零落，农村环境整治不能单纯依赖点线式的“政府—管理”模式，更需要村民与政府的合作。
调研反映，农村环境连片整治过程中，政府部门之间、政府与民众之间的合力尚需凝聚。一方面，由于农村环境责任主体众多，责任交叉不明，极易形成环境管理漏洞与责任真空。即使在管理责任明确的情况下，往往也由于部门工作衔接不畅，导致整体效率降低，如，财政部门资金审批迟滞影响环保部门的项目建设进度，环保部门项目建设监管缺位加重基层乡镇部门的后续管理负担。另一方面，村民与参与环境连片整治呈被动状态，村民的积极性尚需充分调动。
三、完善农村环境连片整治的有效路径
（一）优化农村环境管理的资源结构
1.地方政府财政责任的制度化与法制化。尽管在连片整治资金供给上，国家以协议的方式，明确了中央与地方资金的配套比例及资金保障措施，但是实践中，由于农村环境连片整治的资金需求大，地方财政能力的限制，仍然存在地方配套资金供给不足或迟滞的问题，直接影响连片整治的示范效果。解决的路径是寻求政策的制度化和法制化。在地方财政预算阶段，确立农村环保支出的优先和重点地位，设定具有约束力的投入目标要求。目前法律对地方政府财政责任规定过于原则，应尽快制定地方立法，明确地方各级政府在农村环境治理中的责任、分担标准及调整机制。
2.乡镇环保组织的功能化。县级及以下基层环保部门力量薄弱，相当一部分乡镇没有设立专门的环保机构，应根据实际情况加强农村环境保护机构建设，在乡镇及行政村设置专门环保机构、配备专兼职监管员队伍。在完善基层环保组织建设的同时，增强环保人员能力建设，提高环保人员的创新能力。
3.环保信息的畅通化。环保信息的畅通化一方面要求环保信息在政府系统畅通。财政部门在连片资金审批与使用上公开；环保部门在连片整治项目建设招标与监管上公开；基层乡镇组织在连片整治项目的维护与运营上公开。环保信息的畅通化另一方面也要求环保信息在政府与民众之间畅通。要加强农村环境保护宣传培训，开展形式多样的农村环境保护知识宣传教育，提高农民的环境意识和可持续发展意识。
4.环境技术开发和推广的多元化。农村环境连片整治效果的取得还在于改进技术措施，因此，应进一步研究适用于北方农村环境整治的技术措施。农村环保技术的开发完全依靠地方基层力量存在很大困难，应在国家层面上建立科技支撑体系，组织环境科研机构和高校等专业人员对农村环保实用技术开发和推广，确保集中连片村庄整治工作取得实效。
（二）缔结农村环境管理的参与者网络
1.协调联动，加强政府部门间合力。农村环境连片整治是一项复杂、长期性工程，需各部门密切配合，协调联动。横向联系是农村环境保护十分重要的关系网络。平行部门之间应建立各部门联动协调配合工作机制，相互沟通信息，主动配合，形成合力。
2.协商互动，加强村民与政府间合力。在农村环境连片整治中，应强化村民自治与政府管理的互动。村民自治主要是鼓励以农村社区为依托，集聚区域内村民力量参与环境管理，维护社区共同的环境利益。农村环境社区治理是政府单一管理的补充，是公众参与环境保护的组织化路径。
（三）创新农村环境管理方式
1.建立城乡环境共建体系。城乡联合共建是借助社会力量，实现农村环境治理。借助“城乡共建”、“城市反哺农村”、“城乡统筹”等开展城乡环境共建，可以有效补充农村环境整治投入，并可以唤醒企业和各种社会力量的社会责任感。
2.构建“第三方”评价机制。构建与政府无隶属关和利益关系的第三方评价机制，发挥其在评价标准和评价过程的独立性和客观性职能，对环境连片整治的效果进行评价，形成反馈机制，能优化环境连片整治的路径，提高环境连片整治的效能。
[1]中央财政投入120亿元资金、推进农村环境整村连片整治工作[J].农村财政与财经，2010，（7）：24.
[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.