内容提要：《宪法》第110条规定，地方政府分别对本级人大和上一级国家行政机关负责并报告工作，地方各级政府都服从国务院。该规定是处理国家统一权威与有效治理这一重大问题的关键规则，但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。构造其内涵的核心目标是使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡。地方政府双重负责是我国作为超大型国家的独特治理规则，它是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，旨在维护中央权威和统一领导的前提下，充分容许地方自主。地方政府双重负责不是同等或者同时负责，其内涵具有差异性：在两种“负责”方面，应当区分负责的主次顺序；在两种“报告工作”方面，应当区分报告的性质、内容和形式；“都服从国务院”的重点在于形成以责任一体为核心的行政一体。以该条款的规范内涵为依据，应当进一步实现上下级政府事权分配的法定化，充实地方人大的主体地位，避免上级政府工作部门直接领导下级政府，并建立行政统一领导的程序机制和外部化规则。
关键词：人民代表大会制度；地方政府双重负责；分工负责；议行关系；中央与地方关系
一、问题的提出
当前，我国地方各级人民政府的宪法地位看似简单实则复杂。《宪法》第105条第1款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”该款在一般意义上确定了地方政府的性质，但它远非其宪法地位的全部。同样重要但更复杂的是第110条：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”该条设计了地方政府向两类国家机关负责并报告工作的机制。本文称之为双重负责条款。
上述事例表明，双重负责条款的内涵模糊，可能引起代议民主与行政命令之间的冲突。1954年宪法作出类似规定时便有疑问：“第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致，怎么办？地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府？”但直至1982年宪法颁行，问题仍未很好解决。此后，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法主导者明确表示：“地方政府的双重角色也容易在某些具体问题上发生冲突，如行政机关执行本级权力机关的决定与接受上级行政机关的领导产生矛盾，需妥善处理。”诚如有学者指出的：“在双重领导体制下，地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移，还是应当以上级行政机关的意志为转移，这是影响我国行政法治进程的问题。”遗憾的是，我们清醒地认识到了该条款存在的问题以及解决问题的迫切性，进一步的讨论却停滞了。
地方政府双重负责的适用难点在于如何恰当处理国家机关的纵向权力关系，也涉及责任制在行政领域如何恰当配置。对此，习近平总书记指出：“要以建设法治政府为目标，……推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”党的十九届四中全会提出：“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。……赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”要落实政府间事权规范化法律化、理顺权责关系等要求，必须对地方与中央的法治关系作出更充分的回答，特别是对国家视野下地方政府角色和地位作出回答。其中，首要的是对地方政府双重负责的内涵作出回答。
构造地方政府双重负责的宪法内涵，所要处理的核心问题是，如何使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡？在社会学上，就是要解决好“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”问题。在规则层面，需要考虑人民与国家、中央与地方、代议与执行、立法与行政等多重关系的动态平衡。在规范目标上，需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式，促进国家机关关系的非人格化，从而提升国家治理的绩效。
二、双重负责条款的历史演进
双重负责条款写入我国宪法文本以及不断变迁的过程，为塑造其内涵提供了历史维度的逻辑趋势。双重负责条款的基本功能是确立地方政府的领导体制。随着国家机构体系在不同时期的调整，政府的角色和地位经历了一个结构性的变迁过程。1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条，进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。尽管《共同纲领》时期尚无双重负责的组织基础，但它是地方政府宪法地位变迁的重要起点，也是孕育双重负责规则的根本法源泉。
（一）《共同纲领》：议行合一的政府与地方政府的单重负责
在中国共产党领导革命根据地政权建设时期，对于地方政权机关的组织、地方政权与中央政权关系的总体安排思路是，各级代议机关与其执行机关紧密结合，下级机关一体服从上级机关。这一思路在《共同纲领》中得到继承。《共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”这体现出地方政府“双重负责”的外观，但当时的“政府”与1954年宪法时期的“政府”明显有异，此种双重负责只具有“单重”意义。
其一，“政府”是议行合一的机关。根据《共同纲领》第12条，政府与人大共享政权机关性质。尽管政府由人大产生，但此时的政府并非人大的执行机关，亦非行政机关，更类似人大的常设机关。在人大闭会期间，作为政权机关的政府，其职权与人大可谓等量齐观。在现实层面上，《共同纲领》制定后，地方各级人大并没有很快建立起来。“各级人民政府乃是实际上的经常工作着的政权机关。它既在实质上，又在形式上，是议行合一的机关。”政府这种议行合一的政权机关性质，在中央人民政府层面更加明显。由于全国人大尚未召开，中央人民政府就成为最高国家权力的实际拥有者，是行使国家政权的最高机关。
因此，《共同纲领》时期，无论中央还是地方，政府与人大都是紧密结合的。政府既是政权机关，也是全权机关，明确、纯粹的行政机关尚不存在。尽管《共同纲领》要求“人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作”，但在1954年宪法之前，在规范上，地方人大与地方政府是合一的，这种负责不具有外部监督的意义。在现实中，地方人大尚未普遍建立，这种负责未能实际运行。可以说，大多数时候，地方政府对地方人大负责只具有宣示意义。在从形式到实质都议行合一的情况下，双重负责的地方政府是不存在的。由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分，它们都被作为一级政权的组成部分，由各种权力融合在一起的一级政府来行使，因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系，即“块块”关系。
（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成
与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为“人民行使权力的机关”。1954年宪法重组了国家机构体系，将全国人大作为国家机构体系的核心，赋予其最高国家权力机关的地位。在此基础上，1954年宪法明确规定了权力机关和行政机关，付之以不同的职权，使代议与执行的功能得以区分。全国人大和地方各级人大都是国家权力机关，全国人大设立常务委员会作为常设机关。政府明确具备了行政机关的属性，中央政府和地方各级政府都是国家行政机关。国务院虽然承袭了《共同纲领》时期“中央人民政府”的名义，但词同意异，真正具备了“最高国家行政机关”的地位。地方各级人民委员会作为地方政府，既要对本级人大负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作，并都服从国务院。由此，地方政府的双重负责关系正式成文化了。
议行分离和政府行政机关性质的确立，为双重负责条款的成立提供了组织前提。1954年《宪法》第66条规定：“地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”该条与1982年宪法第110条总体一致，双重负责条款就此生成。不过，1954年宪法的双重负责条款存在重大不足。对比1954年《宪法》第66条与1982年《宪法》第110条可以发现，二者有两个区别：一是当时地方政府的名称为“人民委员会”，这个问题较易理解；二是地方人大未设立常委会，因此没有地方政府对本级人大常委会负责并报告工作的规定。地方人大不设常委会使其民主功能受到时空上的巨大限制，极大影响了双重负责条款的实际效果。相对于对上一级行政机关负责，地方政府对本级人大负责的这重关系显得黯淡甚至缺失。
在1954年宪法制定前后，地方政府是地方人大的执行机关，同时行使本级人大常务机关的职权，这是当时比较普遍的观念。这还是议行合一的思路。可以说，中央层面的议行分离基本形成，地方层面仍是议行合一。地方政府与地方人大既有职权的合一，也有机构和人员的合一，议行的界限事实上消失了。地方政府的行政机关性质也变得模糊。其原因大致有二。
二是制宪者们认为地方人大事务较少，并且能够经常召开。在讨论1954年宪法草案初稿时，董必武表示，“地方机关不采取中央机关的组织形式，越到下面就越是这样”。刘少奇在宪法草案报告中讲到：“越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。”为此，1954年《地方组织法》规定，乡镇人大会议每三个月一次，其他地方人大每年两次，交通不便的省可以每年一次。但这些法定次数并未落实，甚至1957年全国人大常委会作出决定，省、直辖市人大会议每年可以举行一次。
（三）1982年宪法：议行分离的彻底化与双重负责条款的定型
由于地方层面不彻底的议行分离，1954年宪法的双重负责条款的意义就是不充分的。“这种‘议行合一’的体制……实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。”1954年宪法实施几年后，地方人大设立常委会曾被重新提出并设计了制度方案，但由于国家运行陷入不正常状态，一些制度探索被迫停滞。此后，地方各级革命委员会实际上取代了地方人大和地方政府。1975年和1978年宪法将革委会作为国家机关写入，规定了地方革委会双重负责条款，但虽有文本规定，实践却付诸阙如。
“文革”结束后，民主法制受到高度重视，一项重要改革是恢复和重建国家机构、加强地方政权建设。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》将地方各级革委会改为地方各级政府，县级以上地方人大设立常委会。该决议将1978年《宪法》第37条第4款修改为：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县和县以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作，都受国务院统一领导。”该规定在理念上已与1982年《宪法》第110条高度一致。
1982年宪法进一步加强了人民代表大会制度，厘清了地方人大与地方政府的关系，实现了地方层面的议行分离，双重负责条款最终定型。1982年宪法显著强化了国家权力机关的职权和独立性，为其决定权和监督权提供组织和制度保障，使权力机关的功能进一步外部化和实效化。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权范围，赋予省级人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力，特别是规定县级以上地方人大设立常委会，使地方人大工作的连续性得到保障。地方政府不再充任人大的常务机关，不再介入人大事务，可以专心行使行政机关的职权。地方行政机关由权力机关产生、对它负责、受它监督的议行关系得以明确化和现实化。
1982年宪法还取消了上级政府对下级人大的介入，厘清了权力机关、行政机关等各国家机关之间的关系，做到了基于权力类型的分工负责。1954年宪法曾赋予上级行政机关对下级权力机关的否决权。在1954年宪法草案的讨论中，甚至有建议增列“地方各级人民代表大会应服从国务院的领导”的规定。这体现出1954年宪法潜含的上级国家机关整体优越于下级国家机关的逻辑，不仅地方政府是双重负责的，地方人大也是双重负责的——既受上一级人大的监督，也受上一级行政机关的监督。由此逻辑推演，地方人大对地方政府的约束能力显然弱于上级政府。1982年宪法取消这种否决权，体现了对国家机关分工负责的尊重，也体现了一体的行政权对分层的民主意志的尊重，有助于维持地方政府所要负责的两方主体的地位平衡。在议行分离的结构下，上级政府对下级人大的直接介入不再具有正当性。
三、地方政府双重负责的宪法功能
《宪法》为什么要规定双重负责条款？这需要探寻该条款成立的价值基础，从地方政府双重负责的功能着手。在人民当家作主的社会主义民主政治要求下，地方政府双重负责型塑了纵向与横向两个维度的国家机关关系结构。纵向维度上，双重负责指向中央与地方，涉及地方政府与上级政府、地方人大与上级人大的关系。横向维度上，双重负责指向权力机关与行政机关，涉及地方政府与地方人大、地方人大与上级政府的关系。地方政府对本级人大和上级政府负责并报告工作，是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，它强调在中央统一领导的前提下，充分容许地方自主。
（一）中央统一领导与因地制宜
纵向维度上，地方政府双重负责的意义在于保证中央统一领导与地方因地制宜的两重目标，实现统一与多样、秩序与活力、效率与民主的动态稳定。地方政府对上级政府负责并服从国务院，是行政权体系内的下级服从上级，保证决策和执行的上下畅通，维护中央权威。这是统一国家中的秩序和效率的要求。同时，地方政府又不完全唯上级政府的命令行事，它还要服从地方人大的民主意志。这是充分考虑地方多样性基础上的活力与“在地化”（localization）民主的需要。为此，中央在开展统一领导时，既要为地方提供明确的事项和规则，也应为后者留下充分合理的自主空间。
1.央地“适当分权”
央地关系历来在我国政治上具有举足轻重的地位。中华人民共和国成立初期，在对央地关系形态的探索上，总的思路是既保证中央意志的权威和统一，又尊重地方自主处理地方事务的积极性。毛泽东的两段讲话很好地反映了这一思路的两个方面。在1954年6月11日宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东讲到：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定；下级要服从上级，地方要服从中央。”在1956年4月25日《论十大关系》的讲话中，毛泽东指出：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”这表明，中央与地方都是国家内部相互依存又相对独立的政权单元，最终目标是维护全国整体利益。习近平总书记强调：“发挥好两个积极性，始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则。”
1982年宪法定型化了的双重负责条款是这种央地关系的产物，也是维护这种关系的保障。彭真在宪法修改草案说明中指出：“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。”在这里，彭真提到了央地关系的关键规则——适当分权。
“适当分权”意味着中央（上级）拥有终局决定权，但不可完全取消地方（下级）的自主空间，前者不能基于更高的权威而取代后者，不能将后者变为其行为工具。分权的目标是，一方面使中央或上级保留最终控制权，但这种控制权限于特定范围和方式，另一方面使地方或下级获得广泛自主权，但这种自主权不超出特定地域和事项。这样，双方都获得适宜自己行使的权力，形成基于法律规范的控制与服从、尊重与自主的关系。在统一国家内部，中央与地方存在管辖权竞争是非常正常的，但它应当是依赖式竞争，而非替代式竞争。中央在对超地方事务进行统一管理时必须注意，统一管理的初衷是使地方间获得行为标准、方式方法上的协调一致，是对地方利益的均衡分配。统一管理不能形成中央取代地方的效果，不能完全覆盖地方的自主空间，不能使地方仅具有象征意义。否则，政治统一体就不存在了。
按照“适当分权”的思想，地方政府双重负责体现了上下级的权力机关与行政机关分工负责原理。第一，在分工层面，上下级人大之间、上下级政府之间分别拥有不同的权力能力和职责范围，上级人大不直接介入下级政府的执行活动，上级政府也不直接介入下级人大的议决活动。保障地方依法自主履行职权，既是分工的要求，也是分工的结果。第二，在负责层面，下级人大受上级人大监督，下级政府受上级政府领导，下级机关在法定职权范围内履行上位法和上级机关的要求，并承担相应责任。分工负责原理的核心是根据国家权力的属性来划分权力类型，由特定国家机关承接特定类型的权力并对权力运行的结果负责。
2.意志统一与执行分层
《宪法》规定的“地方”与行政区划相匹配，一级政区对应一级地方。基于政区之间的管辖关系，“地方”有法律地位的高低之分。基于地方的多层次性，国家权力机关及其执行机关都是分层配置的。地方拥有自身利益，对于超地方性的利益诉求，需要提炼、上升为更具普遍适用性的规则，即意志统一。中央拥有最高权威，但无法自行落实，需要由地方以逐级代理的形式来实现，即执行分层。全国人大代表全体人民的共同意志，拥有最高权威，中央政府和地方各级人大负责使共同意志在各领域、各地方得到实现。此时，共同意志基于它在不同领域和地域的需要而分出层次，由地方各级人大和各级政府来落实。基于权力机关与行政机关的性质差异，上下级人大形成监督关系，上下级政府形成领导关系。
意志统一强调最高国家权力机关的最高法律地位，但不反对权力的纵向分配。一方面，由于必须形成统一的意志，那么“议”自然优越于“行”。又由于意志是分层的，全国性意志对各个地方都具有约束力，地方便是落实全国性意志的必要单元。因此，“地方”成为全国性意志在特定地域空间的代理式治理结构，地方政权是全国人民意志的特定地域代理者。另一方面，并非所有事务都要形成全国性意志。大量只具有地方性意义或者由地方处理更便利的事务，无需形成全国统一的解决方案，可由地方人大监督地方政府直接实施。
（二）地方民主决策与执行效率
1.地方决策的民主基础
人大是人民行使国家权力的机关。人民是一个建构出来的政治概念，它要进入国家的法秩序空间，需要通过选举制度形成特定的代表者，进而借助代表者来落实其意图。从主权的视角来看，主权是不可分的，作为主权者的人民也应当是一个完整的统一体。但是，人民内部可以基于族群、地域、习俗、职业、功能等而形成不同群体。“我国宪法中的‘人民’……是一种具有地域属性的政治命运共同体”“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的‘人民’与‘全国人民’有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的‘人民’，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。”人大是人的集合性的存在方式，它不但是实现广泛民主的载体，而且是人民自我实现的载体。各级人大均具有决定权、任免权，都是人民行使民主权利的机关。地方人大作为本地方人民意志的集中代表，它是实现广泛民主的主要载体之一，其功能在于汇总、提炼、凝聚地方民意并督促执行。
民主意志的实现需要平等自由的程序规则。“只有在所有成员都被给予平等的政治参与机会的程序中，民主意志才会产生。”地方活动的规则化与常态化，使民主意志产生的客观要求得以满足，并使民主的结果得到维护。如果没有良好运行的地方人大，各地方国家机关要么混合一体，要么陷入各自为政的泥沼。在这个意义上，1979年宪法部分修改，规定县级以上地方人大设立常委会，“符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神”。这对于加强属地化的民主基础是至为重要的。
地方人大是地方人民意志的组织形式，其民主性应当定期接受本地人民的检验。在超大型国家中，在保证全体人民共同意志的前提下，需要在不同层级的生活领域之间形成层级化的民主意志。分层民主一方面能够吸纳更加直接和具体的民意，另一方面便于使民意的结果得到周期性审查。地方人大周期性的选举、审议和监督活动能够不断整合民众利益，为政府行为提供了动力与边界。
2.政府履职的有效监督
地方政府双重负责是议行关系由集权一体到分工负责转变的结果。权力机关和行政机关分工负责，有助于更好发挥各自职能，更好维护政权稳定，提升治理效率。1982年宪法对议行关系的规定鲜明体现了分工负责理念。彭真指出：“由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”这其实是“强调将权力分配给最适合行使的机构”，以实现决策正确与执行高效。
在双重负责结构下，地方政府对地方人大的负责是日常化的。这对于形成规范有效的行政主导体制至关重要，也是形成一个机构化的权力平衡与控制系统的必然。地方政府拥有广泛的行政管理权，需要满足行政合法性与合理性的要求，还要提高行政效能。“人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。”不及时、不充分、不全面地履行职责，同样属于权力滥用。1982年宪法规定国家机关实行工作责任制、行政机关实行首长负责制，一个重要目的就是提高工作效率。行政效能越来越成为地方政府的普遍性追求。“近年来，地方各级人大常有专题询问，专门针对地方政府整体效能或者具体领域或事项的行政效能。”地方人大对地方政府的监督，在促进形式合法性、实质合理性之外，亦有助于提升行政过程的效能性。
四、地方政府双重负责的差异化内涵
（一）地方政府职权的双重性
在地方性方面，地方政府由本级人大产生。地方政府对本级人大的负责以议行分工为基础。在分工层面，地方人大和地方政府行使不同性质的国家权力，完成不同类型的国家任务。人大不介入政府的具体执行过程，政府不具有议决重大事务的权力。在负责层面，地方人大和地方政府分别履行权力机关和行政机关的职责。这种负责，一方面体现为，二者通过民主方式分别产生，人大对选民或代表负责，政府对产生它的人大负责，本质上都是对人民负责；另一方面体现为，如果二者未能履行好法定职责，便要承担法律责任。
在非地方性方面，下级政府要受上级政府并最终受中央政府的领导，其基础在于行政事务的层级分工。中央政府具有两种职能：一是领导和管理全国性行政事务，二是监督地方性行政事务的管理。与之对应，地方政府也有两种职能：一是执行上级政府委派的行政事务，二是领导和管理本地方行政事务。地方政府在行使两种职能时，与上级政府形成两种关系：前种事务形成行政管理关系，地方政府是上级政府的组织和功能延伸；后种事务形成行政监督关系，上级政府对地方政府进行合法性监督。两类事务的范围应当是相对明确的，不应越过各自边界。如果上级政府要对下级政府实施管理性的领导，不仅要有组织法依据，而且要有行为法依据。除中央政府外，上级政府不应超出行为法的设定，仅依据组织法就对下级政府作出命令指示。
（二）双重负责的主次顺序
1.地方政府主要负责的判断
2.地方政府的辅助性负责
（三）两种“报告工作”的目标差异
从行政系统的视角来看，下级政府向上级政府报告工作是一种取向于效率和纪律的组织控制机制。为履行行政职责，上下级政府必须紧密关联。在1954年5月宪法起草座谈会各组召集人联席会议上，李维汉表示：“下级人民政府要服从上级人民政府的领导。所谓服从‘领导’就包括要向上级报告请示，不能官僚主义，不能搞独立性，上级可以检查下级的工作等等。不止是下级要向上级‘报告工作’而已。”从政治社会学上说，上级政府听取工作报告的目的之一在于破除科层官僚制下的治理沉疴。在现代行政的科层制之下，官僚机构的僵化是一个客观现实和必然规律，甚至被评价为“是智力上保守的机构，其中充斥着老前辈以及他们过时的传统观念”。然而官僚机构对于治理绩效的影响不可小视。此时，不定期的、非公开的、受制于上级政府的报告工作，就成为克服下级政府惰性的反科层治理机制。反科层治理旨在破除例行公事一般的常规科层治理的弊端，同时可能“演变成为官僚机构的常规手段，成为科层制的制度化内容”。可以说，下级政府向上级政府报告工作实际上是以反科层逻辑呈现的科层式治理工具。
（四）“都服从国务院”的内涵
地方各级政府“都服从国务院”的要求自中华人民共和国成立就一直以不同形式存在着。这突出了行政系统一体化领导的特点，国务院具有“整体政府”的色彩。但在双重负责条款的背景发生变迁之后，这种“服从”亦有新的内涵。
1.以责任一体为核心的行政一体
基于各级政府的行政机关属性，国务院与地方各级政府的关系可以用行政一体原则来涵括。行政一体意味着，国家的所有行政机关作为整体，由最高行政机关予以指挥和监督，并总体上向选民和国家权力机关负责。《宪法》明确国务院是最高国家行政机关，蕴含了行政一体的理念。国家的全部行政事务都被纳入层级式的行政体系，经由逐级对上负责，最终归结到对国务院负责，国务院对全部行政机关有领导监督之权。
2.国务院统一领导的边界
五、地方政府双重负责实践的合宪性调整
（一）上下级政府事权的法定化分配
在事权法定化分配时，需要考虑地方财政能力的影响。当前，地方财源包括税收返还、转移支付以及行政收费等。在财政资金的获取上，下一级政府逐级受制于上一级政府，只有中央政府掌握完整的财政权。这能够防止地方的竞争无度和财政赤字，但也意味着地方政府并非完整的一级政府。财政资金的自给程度极大影响着地方自主的能力。由于各地经济社会发展程度的巨大差异，一些欠发达地方对财政转移支付具有强烈依赖。如果地方财政自主的空间过于狭窄，会导致地方政府对本地负责的动力缺失。“财政纵向失衡不仅直接抑制了地方政府治理能力的提升，亦能够通过转移支付规模和结构间接阻滞地方政府治理能力的提升。”对此，一方面应当“适度加强中央、省级事权及支出责任，降低地方政府治理失灵的风险”，另一方面应当建立结构更加合理的转移支付制度，支付规模要满足合理性原则，绩效考核则要发挥地方人大的监督功能。
（二）地方人大主体地位的实质化
人大在地方事务决策和经济社会发展中具有中枢地位。削弱甚至取消地方人大这种地位的行为是与宪法逻辑相背离的。1951年，彭真在一次讲话中谈到：“人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定，主要是两方面：一是出主意，二是用人。”这两方面事情并没有都交由最高国家权力机关亲自实施，那也是不可能的。地方各级人大同样具有议事与选人的职责，这就必须使之具备足够的能力履行好这些职责。
落实双重负责条款，尤其要强调地方政府对本级人大负责的意义。地方人大依法制约和监督地方政府，本质上就是支持政府履职行权，这是人民代表大会制度的必然要求。“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”地方人大除了要对本级政府的人事、财政事项具有实质的审议决定权之外，还要经常性的对政府工作进行审议监督。一方面，年度工作报告制度具有极大完善空间，应当明确人大代表听取、审议、批准工作报告的程序规则，明确工作报告审议行为的效力，特别是报告不被批准的标准和法律后果。另一方面，政府向人大作年度性的工作报告只是接受监督的一个方面，更要扩展人大对政府工作的日常性、程序性监督。
在对统一意志的分层执行中，地方法律人格的自主性应予充分保障，“确认地方的法律人格，明确作为公法人的地方的权力与责任、权利与义务”，特别是要维护好地方人大在落实统一意志时的主动性积极性。在组织人事方面，实践中，政府负责人的变动与地方人大的决定有时不相匹配。经济学研究指出，“地方官员更替主要是影响辖区的短期经济增长波动”，会使经济政策频繁变动，而“经济政策不确定性可能对企业投资产生的抑制作用”。为此，应进一步充实地方人大有关组织人事决定权的实质意义。地方人大在实施人事任免程序时，应当对离任政府负责人的履职效果依法进行监督，听取和审议其履职情况报告，并对拟任政府负责人的履职计划提出要求。
当然，强化地方人大的权威并非无限扩张其权力。如，地方人大不宜直接向地方政府作出具体的指挥命令，不宜就个案作出指示要求。当前的主要问题不是地方人大的权力不足，而是价值和规范向现实的转化不足。《宪法》规定，县级以上地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。何谓“重大事项”？怎样“讨论、决定”？这些问题有待明确。有学者认为，“人大决定权是一种绝对权力，现有的条文规范并未为人大决定权的行使划定边界，人大对于它所意欲的决定权可以自由裁量”，体现出对人大决定权绝对化的担忧。加强人大与地方制度方面的法规范供给，是避免这一风险的基本途径。
（三）上级政府工作部门领导之禁止
双重负责条款明确，地方政府对“上一级国家行政机关”负责并报告工作。在行政法上，行政机关既包含一级政府，也包含政府工作部门。那么，下级政府是否要对上级政府工作部门负责并报告工作呢？答案应当是否定的。
《宪法》未规定上级政府工作部门的领导问题。1954年、1979年的两部地方组织法规定了上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导。1954年《地方组织法》第39条规定，地方政府工作部门受本级政府统一领导，并且受上级政府主管部门的领导。该条的后一分句，由1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第40条修改为“受国务院（上级人民政府）主管部门的领导或者业务指导”。该法在1995年第三次修正时又将上述规则修改为“依照法律或者行政法规的规定受国务院（上级人民政府）主管部门的业务指导或者领导”。从修改趋势上看，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导力度不断变弱，更加趋于业务指导。
从规范体系上说，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导必须严格限缩，而对下级政府的领导应予明确禁止。《宪法》第110条规定地方各级政府“对上一级国家行政机关负责并报告工作”，此处用语为“上一级国家行政机关”而非“上一级人民政府”，不能认为“上一级国家行政机关”包含工作部门在内。理由有三：第一，一级政府就是一级行政机关，因此上一级国家行政机关可以理解为该级政府。第二，某些政府具有行政机关以外的其他属性。比如在民族自治地方，政府与人大共同构成自治机关。下级政府向上级政府报告工作应当基于其行政机关的属性，采用“上一级行政机关”的表述更为准确。第三，某些“上一级国家行政机关”虽然具有一级政府的实际地位，但没有获得一级政权机关的法律地位，不能称作“政府”，如地区行署等派出机关。因而，第110条中“上一级国家行政机关”应当在整体意义上理解，不能成为对上级政府工作部门负责并报告工作的规范依据。
（四）行政统一领导的程序化与外部化
为落实以责任一体为核心的行政一体原则，行政统一领导需要建构程序机制，同时应该适当的外部化。
首先，行政统一领导的程序化要求进一步完善行政工作的内外部规则。目前，在人事编制、财政事权与支出责任分配、立法等各类规范性文件备案审查、政府投资等方面，已经基本形成了有效的行政系统内部的控制体系。未来，一方面需要增强下级政府对上级政府领导行为的预期性。在上级政府为下级政府设定目标、提供资源、验收绩效等方面，形成启动程序、实施过程与效果评价等方面的成文法规范。同时，建构下级政府常态化参与上级以及中央政府决策的制度化机制。另一方面，应在分工负责原理和民主集中制原则之下，明确下级政府违法、失责、不当行为的判断标准和法律责任规定。实践中，上级对下级政府的责任追究除考虑法律效果外，往往受到社会效果的影响，两种效果应当在规范层面得到统一。为此，有必要明确执法责任的构成要件，并建立具有可操作性的尽职免责制度。
其次，行政统一领导还要逐渐形成若干外部化的规则。当前，上下级政府的关系规则不免呈现出原则性强而规则性弱、政策性强而规范性弱、内部性强而外部性弱等问题。行政统一领导并非完全的行政系统内部事务，而是能对社会主体的现实利益产生实际影响，不应以所谓“内部行政行为”的定性而拒绝社会主体的知情和参与。上下级政府的关系规则涉及层级间政府的权责配置，不能概括性地认为属于《政府信息公开条例》规定的“人事管理、后勤管理、内部工作流程等”内部事务信息，因而此种规则的适度公开具有合法性，在公开方式上可以借鉴“权责清单”等形式。在未来的行政组织法和行政程序法中，有关组织人事、行政事务分配、执行与监督检查等方面的权力配置规则应予充实，而政府依据此类规则作出的行政行为亦应及时、主动、充分公开。