五、赤脚律师的“市场”：需求与拓展
1.赤脚律师的“市场”需求
农民为什么愿意去找赤脚律师呢？要回答这个问题，就要先回答农民为什么不愿去找基层法律服务所或律师事务所的问题。在中国农村现行的法律服务体制内，存在着“四不”的问题：
(1)不够。到2005年6月底，全国共有11691个律师事务所，11.8万执业律师和3万多律师助理，其中大部分在大中城市[12]。2000年基层法律服务所有33219个，基层法律工作者有12.2万人[13](P.900)。自司法部2000年开展基层法律服务所的整顿工作以来，基层法律服务所及服务人员数量开始不断下降。到2002年，基层法律服务所已减少到26889个，具有基层法律工作者资格证的人员只有7万多人，而且这7万多人多数还是兼职。真正在农村一线从事法律服务的人员不超过3万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足0.003％[14](P.72)。而且，农村的法律服务所大多集中在县城或派出法庭所在乡镇，对地域广阔的农村地区特别是中西部山区来说，农民要求得到法律服务非常不方便。
(2)不廉。法律服务所的收费比律师事务所的收费要便宜20％—40％左右。但对于一年纯收入仅2000多元的广大农民来说，法律服务所的有偿服务对他们仍是一种奢侈品。即使是低至200—800元的行政诉讼案件代理费也是很多人无法或不愿承受的。
(3)不敢。尽管2000年后司法部要求法律服务所实行脱钩改制，法律服务所不再属于行政挂靠机构或事业单位，而是转变为自主执业、自收自支、自我管理的法律中介服务行业。但实际上，不少地方的法律服务所并没有完成脱钩改制工作。即使在形式上脱钩了，法律服务所仍与政府、法院、检察院有着千丝万缕的联系。比如，我们在调查中发现，不少政府官员退休后就来法律服务所就职，而一些法律服务所则担任着乡镇政府的法律顾问。因此，法律服务所从生存和发展的角度，非常看重与政府的关系。碰到行政诉讼案件，法律服务所总是心有余悸，不大敢承接。即使承接了，是否真能替原告方尽心代理，也是一个问题。
(4)不亲。中国传统社会之所以具有“无讼”的传统，关键在于法治秩序与礼治秩序之间的冲突[15](P.48-53)。按照冷冰冰的规则、赤裸裸的利益来行事，这与乡土社会的情感性是不合的。现在对法律服务所持批评态度乃至主张取消法律服务所的人，其理由主要是因为法律服务所于法无据，不合规范。但这些批评者并不否认基层法律服务诉讼代理是一种职业行为。因为，基层法律工作者与委托人之间没有亲属关系或其他特定的身份关系，基层法律服务诉讼代理也不以身份关系作为接受委托的前提，基层法律工作者与委托人之间完全是一种事本主义的业务关系[16](P.44-47)。之所以基层法律工作者以其较低的准入门槛和廉价的代理服务与律师构成了竞争关系，正在于他们与律师所从事的工作是同等性质的。尽管他们的工作比起律师来还不够规范，但他们的行事规矩更多是在向职业性规范靠近。因此，即使基层法律工作者中不少人出身农家，他们的服务对象也有相当数量来自农民，但他们准职业化的做派仍让农民普遍感到不够亲切。
相比而言，农村对周广立这样的赤脚律师的需求是显而易见的。
其一，他们的兴起正可以填补农村法律服务所数量越来越不足甚至可能被取消的问题。
其三，他们所重点发展的正是一般的律师事务所或法律服务所不大敢承接的行政诉讼案件。赤脚律师在代理中不存在任何顾虑，可以真正依法办事。相对于刑事和民事法律，1990年代的行政法条文相对较少，规定也比较简单，而且要求被告举证，因此，非常有利于赤脚律师的工作，特别是他们不需要作太多的证据收集工作。
其四，他们的代理对象大多是在一个扩大的熟人社会圈中的亲戚邻居、朋友同道。有些当事人是通过媒体而认识周广立的，尽管他们与周广立没有直接或间接的人情关系，但也是基于对周广立的情感认同。所以，赤脚律师与其他律师的一个重要差别就在于，他们的活动是立足于情而非利。这更能为看重情感交往的农民所接受。我们从前述当事人对周广立的回报方式也可以看出这一点。
2.赤脚律师的“市场”开拓
那么，当事人是如何找到这些并不挂牌营业的赤脚律师的呢？目前主要是两种方式：最初主要在邻近的熟人社会里口耳相传；后来又通过媒体的报道而发挥了名人效应。
在周广立的“市场”开拓中，有两件标志性的事件。第一件事是他1996年8月所代理的陈广生的案子。在此之前，周广立代理最初的几个案子都因当事人的罚款被退回而撤诉了。尽管当事人的利益得到了维护，但对周围农民的震动并不大。真正为周广立在熟人社会里赢得名声的，是他在邻村——杨庄乡熬盐场村所代理的陈广生的案子。陈广生找到周广立，说乡里罚了他1600元的计划外生育罚款，还关了他20多天。陈广生已经73岁了，居然被乡政府以计划外生育的名义胡乱罚款。尽管周广立与法院的法官没有任何私人关系，但因为此案是非分明，案情简单，所涉及的只是一个乡政府，加上又处在法院鼓励发展行政诉讼的时候，所以，周广立相信此案胜券在握。1996年8月，周广立出庭代表陈广生状告杨庄乡人民政府。8月16日，阳谷县法院很快判决：撤销被告杨庄乡政府对陈广生作出的非法限制人身自由、罚款等具体行政行为；责令被告返还罚款，赔偿损失，赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。这起官司打赢后，在附近几个村的村民中引起了轰动，周广立的名声也不胫而走。此后，找周广立代理官司就成为附近村庄乡亲们维护权益的首选途径。
六、赤脚律师的运作：“关系/事件”中的行动策略
农民充当诉讼代理人，这本身并不是最特别的。最耐人寻味的是，不少赤脚律师在法律知识和社会关系上都远不及其他律师，而他们的胜诉率反而会比其他律师高。全国行政官司原告大体为30％左右的胜诉率。⑤周广立自己统计的胜诉率是90％。即使我们按照通常将撤诉排除在胜诉之外的做法，他在1995—1999年之间的胜诉率也可达到43.69％。一个只有小学文化、与法院和政府没有任何私人关系的普通农民如何能够达到如此高的胜诉率呢？他又如何能够避免被一些被告报复打击呢？为此，我们就需要把周广立放置在所谓的“关系/事件”中[19](P.1-12)，去分析他所在的关系网络，以及他相应的行动策略。
1.赤脚律师与法院的关系及其行动策略
赤脚律师与法院的关系可以说是最为微妙的。因为一方面，赤脚律师所代理的一些行政案子是相当敏感而复杂的，有时被告方是法院不大敢得罪的同级政府或实权部门，弄得不好，赤脚律师就给法院找来很大的麻烦。但另一方面，增加行政诉讼案源又是法院的一项重要任务。考核各级法院的行政审判工作的一个重要指标就是立案数量。赤脚律师的活跃为法院的行政审判带来了丰富的案源。因此，法院对赤脚律师是既欢迎又警防，有一种说不出的复杂情感。而聪明的赤脚律师对此当然也有感觉，他们为此确定了自己的行动策略。比如，周广立就看到了法院本身并不是铁板一块，法院对他们的矛盾态度其实是体现在法院内部两个部门对他们的不同态度上。法院的立审分离制度使立案庭和行政庭面临不同的压力：关系的作用、政治的压力等诸种因素会使立案庭在决定立案上较为审慎；而行政庭则乐见广开案源，因为案源的广开，不仅使行政庭的政绩突出，而且也可以使其收入陡增。因此，周广立特别注意与法院行政庭的法官处理好关系。当他在立案遇到困难时，就常常去请行政庭的法官帮忙作疏通工作。
当然，经历的案子多了，周广立也知道不是什么案子都可以靠这一点很浅的交情去疏通的。用他的话来说就是“小案好办，大案难办”。所谓大案，并不一定是案情本身有多复杂或有多大影响，而是由于种种原因出现了行政干预的案件。民告官有三难：立案难；(判案)干预多；(判决后)不执行。这三难正是行政干预着力的几个具体环节。周广立给我们讲述了这样一个案子：
1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府。周广立就帮他们写好起诉状，交至县法院，要求撤销四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。周广立没有想到，这起他认为必胜无疑的官司，始终立不了案。因为一个偶然的机会，周广立发现了县法院1996年5月底给县委的请示，这才明白其中的原因。这份请示是这样写的：
1996年4月25日四棚乡薛庄村村民李文田等8人以委托代理的形式分别具状向县法院起诉四棚乡政府，要求法院依法确认乡政府对上述当事人推倒房屋行为违法。法院认为，此案案情重大，事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，表示抓紧给四棚乡做工作，让乡政府积极认真地做好实际解决的工作，争取让起诉人撤回诉状；并指示法院可考虑暂不立案。但从最近情况看，乡政府做起诉人的工作成效不大，致有的诉讼代理人依照刑诉法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中。
从这次起诉人的接谈情况看，原告对乡政府的行为极为不满，要求乡政府赔偿损失的态度坚决。当事人投诉后，对法院不能依法按时作出立案决定，理所当然地表示不满，现在多次上访，并表示要逐级上访。处理此案的难点有两个方面：此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。此案如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉权。按法律规定，“不予受理”，要给起诉人下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可直接受理。另外，起诉人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能越级上访，发展下去，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量。而最终还是要通过诉讼解决争议。县法院认为，在乡政府不能做出妥善处理，起诉人坚持起诉的情况下，应作出受理此案的决定。此问题如得不到妥善解决，拖延下去，将是四棚乡乃至全县一个长期的不安定因素。
久而久之，周广立在接案时便有了一个自我筛选的过程。他会仔细掂量是大案还是小案。如果真是没有多少打赢的把握，他一般也就会不接案。在这里，赤脚律师就像律师一样成了法律系统的“看门人”(gatekeeper)，通过筛选案件来确定法律的通道和禁区。⑧即使是赤脚律师，也是要在法律的框架内解决问题的，而那些被筛选出去的“大案”所涉及的往往是对于乡村治理最重要的问题。这些问题既然是法律解决不了的，赤脚律师们也无能为力。因此，与“送法下乡”一样，“迎法入乡”的作用也是非常有限的。
当然，周广立的胜诉率很高，最主要的倒不是取决于他的专业技能、他与法院的关系或他对案件的筛选，而是取决于农村违法行政的情况太过普遍，不少农村干部太不把农民的合法权益当回事。许多案子是非常明显地对被告不利。因此，只要有人敢出面代理这样的案子，只要原告坚持告到底，只要这样的案子牵涉的关系不是太复杂、利益不是很巨大，法院一般还是倾向于支持原告的诉讼请求的。
2.赤脚律师与政府的关系及其行动策略
由于基层政府常常被赤脚律师推上被告席，还经常输掉官司，他们对赤脚律师的恼火是很自然的。尽管他们无法直接以周广立打官司为理由来报复他，却可能以其他明的、暗的方式来整治他。在这十年间，周广立挨过黑打，他儿子结婚遭到了刁难。甚至就在他已成名多年后的2006年6月还在法院里面遭到过法警的殴打。如何在坚持代理官司的同时，做到自身及家人的安全，是周广立面临的一个最大难题。多年下来，他慢慢摸索出了一些自我保全的方式。
最关键的是他非常自觉而谨慎地做一个“模范”的村民，以避免政府找到可以报复的任何借口。他在打官司之外的任何事情上都甘当一个顺民。比如，他在各种交费(甚至包括明显不合理的交费)上都从不含糊；他们家没有超生现象；他们从不上访，也从不怂恿当事人上访。尽管他深知法律的局限，但他仍自觉地止步于法律，规避上访的途径。从市县联合调查组的调查报告中，我们看到：上访与法律被看作解决干群矛盾两条对立的途径。“周广立现象给习惯越级上访的农民开启了一条解决冲突的通道：依靠法律就可以维护自己的合法权益；它也给地方领导人提供了一个有益的启示：在法制的范围内完全可以处理好干群矛盾。”⑨因此，如果周广立要涉足上访的话，则势必危及他走司法渠道的合法性。此外，尽管他2003年曾参加了乡村建设的培训班，但他与近年一些知识分子到农村开展的乡村建设活动的关系也比较疏离，以免引起不必要的麻烦。曾有一位外国学者专门来阳谷研究赤脚律师现象。在这位外国学者到他家去过几次后，他就向她提出最好不要到他家来找他，以免引起注意。
最重要的是，他后来打官司发生了一个重要的变化。2000年前，周广立经手的多数案子是他所在的阎楼镇及紧邻的盐庄乡和杨庄乡，而2000年后，他经手的案子范围大大扩大，数量也进一步增加，但来自这三个乡的案子却大大下降，尤其是来自他本人所在的阎楼镇周庄村更是非常罕见。这是为什么呢？周广立在访谈中告诉我们，这是为了少给自己找麻烦。毕竟本乡本村对他和他的家人的生活影响太大，说不定什么时候乡村干部就可以找到什么合法的借口来为难自己。他现在遇到村里人来求告的情况，一般是把案子介绍给其他赤脚律师，而他自己则更热衷于代理那些行政力量无法直接触及他的地方(如邻近县)的案子。
由于近年在阳谷已经形成了一个赤脚律师圈，因此出现了一个非常有意思的现象：交换代理对象。即赤脚律师A所在地的案子交给赤脚律师B去代理，而B所在地的案子又交给赤脚律师C去代理，C所在地的案子又交给A去代理。通过这样的交换代理对象，赤脚律师们既实现了自我保护，又坚持了代理行动。
3.赤脚律师与农民的关系及其行动策略
赤脚律师与农民的关系相对比较简单。他们是免费为农民打官司，农民自然对他们非常欢迎。不过，也有让他们感到寒心的时候。周广立就碰到过几种情况：周广立一开始为当事人垫交了诉讼费，等官司了结后，当事人却拒不交诉讼费；有的因为受到威胁而害怕，在法庭上反悔，说打官司都是被周广立怂恿的；还有不少人在输了官司后责怪周广立的。这种情况并非个别。著名的农民工律师周立太在代理的近3000多件民工维权案件中，有近一半的民工打赢官司后未交任何费用就跑得音信全无的[22]。当然，周广立的当事人绝大多数是邻近地区的人，他们不可能一跑了之。无论他们是拒不交费，还是“出卖”或责怪帮他们忙的周广立，在熟人社会里都会面临着极大的道德压力。因此，这些情况尚不多见。
七、总结及讨论
在初步剖析了周广立这个个案后，我们可以对关于赤脚律师的一般性问题作些思考。
1.“迎法入乡”与赤脚律师的法律意识
以往对中国农民的法律意识的研究，较突出的是(以本土性资源)对抗法律的意识。而我们的研究展示的则是农民对法律的追逐。现在进一步要问的是，赤脚律师对法律的追逐属于对法律的敬畏还是对法律的利用呢？
2.“接近正义”与赤脚律师不可替代性的功能
制度内的农村法律服务体系目前完全不足以满足农村的法治需求。赤脚律师的兴起，正好可以对农村法律服务体制发挥拾遗补缺的功能。由于赤脚律师所具有的方便、免费、亲切、少顾虑的特点，他们在法律服务尤其是行政诉讼代理上的功能是律师事务所和法律服务所均无法替代的。尽管他们的非职业化也会使其在从事法律服务的技术层面上存在着一些缺陷和不足，然而，比起中国律师队伍某种过度职业化以及远离乡村带来的种种问题而言，赤脚律师反倒是铺设了具有中国社会特色的公民“接近正义”的桥梁。
3.基层法律服务中的赤脚律师与黑律师
现在不少人把“赤脚律师”和“黑律师”这两个概念混为一谈。实际上，两者在诸多方面都有着本质的差别。
赤脚律师免费提供法律服务，黑律师以实现经济利益为鹄的；赤脚律师与法院和政府不存在私人关系，是凭借着对法律执着的热情和对正义的不懈捍卫“站”出来的，而黑律师却往往是凭着与法院或政府的私人关系，从关系的网络和法律的漏洞中“钻”出来的；赤脚律师着眼的是正规律师和基层法律工作者都不太愿意接手、又为老百姓所期盼的行政诉讼，而黑律师眼光盯住的是油水丰厚、竞争激烈的民事、经济诉讼；赤脚律师有效地推进了进步相对迟缓的行政诉讼，促进了依法行政，完善了法治秩序，而黑律师与其他正规律师构成了不正当、不规范的竞争关系，扰乱了法治秩序，加剧了诉讼爆炸。
如果说现在的法律服务中存在着滋生腐败、干扰律师行业的温床，那并不是赤脚律师，而是黑律师。
4.“周广立式的困惑”与农村法治化的未来
本文的研究表明，赤脚律师一旦在一个地方出现，就可能会具有某种扩散效应，逐渐形成一个赤脚律师圈。尽管这些赤脚律师圈还只是一个雏形，但他们却具有慢慢往涂尔干所谓“法团”发展的可能性[25]。这类法律“法团”的兴起，不仅具有“迎法入乡”的功能，加快农村的法治化进程，而且更重要的是，它可能演化为把农民塑造为新型公民并重新塑造农民与国家之间关系的一种全新的中间组织形式。当然，赤脚律师之间的正式组织形成还需要一个相当漫长的过程，其中还有专业技能、伦理认同、经济支撑、政府容忍等多方面的问题。
值得注意的是，如果不去自觉地扶持和引导赤脚律师，而是任其自生自发，那么，在目前的法制环境中，将使其发展面临诸多困难，其对法治的热情和兴趣在日复一日的“立案难、干预多、不执行”中被消磨殆尽。
1999年，当中国青年报记者去采访周广立时，周广立还记得当年鼓舞他走上行政诉讼代理之路的那句宣传词：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。”[26]
然而，也就在这一年的5月，周广立提笔给最高人民法院写了一封信。在这封信中，他就碰到的“宪法”与“县法”相冲突的情况表达了他的困惑——
行政机关认为：地方性文件具有法律效力，我们不管什么宪法和法律，只要对我们不利，我们就不执行，也可以权代法。诉行政机关的大案件，立案得请示我们，我们不批准法院不敢立案。法院立案庭领导认为：按法律应当立案，根据现在国情还不能严格依法办事，一般的行政案件能立案，特殊的案件目前不能立案。行政庭领导认为：立案庭不立案，行政庭没有办法。我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什么办法呢？
这段话当然很容易被读解为权与法的矛盾。但我们从周广立对法律的抱怨中，还可以看到别样的东西。
研究中国乡村社会冲突的许多学者认为农民常常更相信“来自高层的正义”(justicefromabove)，也即农民认为只有诉诸于村庄外的权威系统(包括党政机关和司法机构)才有可能使社会矛盾得以化解。如欧博文和李连江所谓的“依法抗争”或“合法反抗”(rightfulresistance)概念就属于这类概念。⑩而另一些学者则认为农民将村庄的矛盾诉诸于高层所付出的社会成本是巨大的，结果也可能是令人失望的，农民因此常常更立足于在村庄内部通过村干部的调解等方式来有效地解决冲突，这即麦宜生所谓“来自底层的正义”(justicefrombelow)。(11)周广立一方面对法律的局限感到无奈，表明他对“来自高层的正义”并非全然信赖；而另一方面他自问“还有什么办法”，实际上也隐藏着他对“来自底层的正义”的怀疑。周广立式的困惑恰在于他在“来自高层的正义”与“来自底层的正义”之间的无所适从。
年后，周广立的困惑似乎已经进一步发展。2006年6月6日周广立在给我的手机短信中说：“95年9月30日和06年6月1日是我学法律的起点和终点。6月1日因10年前的执行案未执行，与法院发生纠纷，将我报拘禁。”他10年前开始打官司，有些官司打了10年都还得不到执行，他自己反为此挨了打。难怪周广立当时激愤地将这一天作为他告别法律的日子。也许正因为这话是出于激愤，所以，当我们2006年7月在阳谷县见到他时，他还在为一些案子忙乱。然而，这并不能消除我们的疑虑：曾经对法律满怀希望的周广立到底还能撑多久呢？在这种困惑中，赤脚律师是否会从利用法律逐渐走向对抗法律呢？或者至少是放下法律的武器，将自己置身法外呢？
如果说苏力所谓“秋菊的困惑”是乡村的法治化进程与本土资源之间的冲突所致，那么，我所谓“周广立式的困惑”就是由国家对乡村社会的治理方式与乡村社会自生自发的利益表达方式之间的冲突所致。赤脚律师是乡村社会自然成长出来的一群处在政治系统和社会之间的人，同时也是一群处在法律系统与社会之间的人，他们的工作是利用政治系统和法律系统之间的缝隙和冲突来追求社会的利益。由于是在夹缝中求生存，所以，赤脚律师常常举步维艰。他们的困惑远非一小群人自身在底层、在边缘挣扎的反映。我们应该从中意识到，如何通过法律形成制度化的、良性互动的利益表达和均衡机制，如何使新农村建设奠定在怎样的社会整合和系统整合的基础上，是全社会当前共同面临的一个重要任务。
注释：
⑤详见：“1989-2002年全国各级人民法院审理一审行政案件情况”，《行政执法与行政审判》，2003年第1辑，法律出版社2003年版，第210页。
⑥周广立告诉我们：当初四棚乡政府得知被农民告上法庭，乡长曾请他吃饭。饭席上，乡长好言相劝：“周广立同志，像这样的案子，下边多得很，法院不能立案，也不敢立案，如立案的话，累死法院也接不过来。”还说：“你知道法院听谁的吗？我告诉你，法院听县委、县政府的……希望你不要给他们当代理人，不要管他们的事。”周广立当时没说话，心里却想：“法院立案不立案是法院的事，你不能说了算。”但他很快发现到底是谁说了算。几天后，县公安局给周广立发来了传票，吓得周广立到外面躲藏了3个月。此案就此告结。
⑧参见E.Michelson."ThePracticeofLawasanObstacletoJustice:ChineseLawyersatWork."Law&SocietyReview.2006:40(1):1-38;H.Kritzer."ContingencyFeeLawyersasGatekeepersintheAmericanCivilJusticeSystem."Judicature1997:81,pp.22-29。
⑨市县联合调查组：《“关于周广立现象”的调查报告》，2000年。
⑩J.O’Brien&LianjiangLi.RightfulResistanceinRuralChina.CambridgeUniversityPress,2006.
[11]E.Michelson."JusticefromAboveorJusticefromBelowPopularStrategiesforResolvingGrievancesinRuralChina."TheChinaQuarterly.2006,forthcoming。载www.indiana.edu/～emsoc/Publications/Michelson_Justice(endnotes).pdf.
[12]于呐洋，等.我国执业律师达11.8万人[N].法制日报，2005-06-14(1).
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