一、单一制国家结构形式的最新发展趋势
国家结构形式在宪法的总体框架下，处理国家整体与部分之间的权力分配关系，其实质是以中央政府为代表的国家整体利益和以地方政府为代表的地方区域利益之间的法定利益分配关系。[1]不同于国家横向的功能性分权，纵向分权属于一种地域性分权，即在统一主权内部以地域为基础的事权划分。在民主政治的内生逻辑上，国家的纵向分权与横向分权具有紧密的关联性，因为，不论是中央层级的政府，还是地方各级政府，都必须首先从整体上明确各自管辖事务的范围，即各自拥有的事权范围，然后，才能在同一层次的治理单位内部基于功能分殊的原则划分立法权（决策性权力）、行政权（执行性权力）等，即横向的功能分权。这种权力与利益的划分服从于市场经济条件下利益多元化的客观需要：一是有利于提高国家的治理效率，以保障主权的统一和安全；二是有利于人民更好地参政、议政，以保障和促进人权的实现。
所谓分权自治型，就是地方政府（区地方公共团体）依宪法和法律被赋予了一定的有关地方性事务的自主权，从而具备了公法人的主体资格，可以由当地人民通过民主的方式排他性地处理自治事务的一种治理结构。地方自治标志着地方政府具有了法律上的主体资格，但并不意味着地方政府可以闹独立，成为国中之国。中央政府可以通过法律保留、财政补助、行政指导、司法审查（违宪审查）等形式监督地方，使地方自治团体在宪法和法律的框架内行使自治权力，并维护中央的权威。当然，地方自治权的大小，也是一个与时俱进的课题，从日本、法国等国推行地方自治的最新实践来看，地方的自治权越来越大，甚至在某些方面有超过联邦制国家州或邦权力的趋势。
单一制国家扩大地方自治权的理论根据在于以下几方面。
首先，地方自治源于公民的基本权利。近代以来立宪主义的价值核心在于保障每个人基于人格平等的自由权利，其理论基点在于每个人是自身利益的最好判断者，从而必须保证允许“自己治理自己”，依此类推，地方人民对关涉自身利益的地方性事务的自我治理也是每个人自由权利的自然拓展。另外，共居一地的人民基于地理上的联系，而产生心理认同、利益认同，自然得结成一稳固的地方团体，共同维护、促进本区域的共同利益，这种自治权源自宪法上结社自由，地方自治，因而成为公民在国家层面以外参与政治和社会事务治理的一种重要途径。由此可见，中央集权形成的专制主义，实际上是漠视和践踏公民自由权和政治权的表现。[5]
再次，地方自治体现制衡权力的时代需要。随着现代国家行政权力的日趋膨胀，传统意义上议会对行政的横向监督日益显得疲软，亟需发展一种新的制衡机制来弥补。地方分权自治将公共治理的权力按一定的原则合理分配于中央与地方各级政府之间，形成一种立体的网状分权结构，各尽其责，又相互监督，最大限度地控制公权力的滥用。在这一意义上，纵向分权提供的制衡成了保证权力良性运转的最高保证。
最后，地方分权还具有坚实的经济学根据。现代公共经济学认为，政府提供的公共物品可以分为全国性的公共物品，准全国性的公共物品和地方性的公共物品，为了提高公共物品的供给效率，满足人民的消费偏好，全国性和准全国性的公共物品应由中央政府来提供，而地方性的公共物品则应有地方政府来提供。政府间的事权划分据此发展出“辅助性原则”也称地方供给团体优先分配事务原则。[7]它要求凡下级政府能够处理的事务，上级政府就不应干预，凡上级政府能够处理的事务，中央政府就不应干预，只有在下级政府力所不逮的情况下，上级和中央政府才进行必要的补助。这种地方政府的自由行政，既防止中央进行整齐划一公共物品供给的效率损耗，有利于促进公共物品的供给效率，又使政府间的事权划分趋于合理化、均衡化，维系中央与地方之间的和谐关系。
二、我国中央与地方行政分权的转型期特征
宪法学界一般认为我国的国家结构形式属于单一制。我国之所以选择了单一制的国家结构形式，主要是基于我国民族状况高度融合的特点，是考虑到我国民族国家重建和政治、经济与社会整体发展的现实需要，并顾及了大一统的历史传统特征。中国历史上总的来说是一个中央集权的统一民族国家，但自从清末鸦片战争失败以来，在列强日益严重的侵略和掠夺下，中国出现了长期军阀割据的事实上分裂的局面，所以，近代以来，中国革命的首要任务是完成国家的统一、重建民族国家。虽然，近代历史上曾经出现过短暂的“联省自治”的闹剧，但中国的统一事业是以暴力革命的方式完成的，这是不争的事实。这与联邦制国家通过自愿缔约的方式组合成新国家确乎有别。正是从主权国家建构的需要上，我们才选择了这种中国特色的单一制形式。然而，我国的单一制结构具有较大的包容性。在统一主权下，既有类别不同的多层级的普通行政区域，又创造出中国特色的民族区域自治制度，并发展出世界上独一无二的特别行政区制度。这充分体现出我国的单一制是一种具有极大包容性的灵活结构。实践证明，我国的单一制国家结构既保证了国家的稳定和统一，又与时俱进，焕发出旺盛的生命力。
在基本符合单一制的典型特征的同时，与我国整体上尚处于社会转型阶段相吻合，我国中央与地方关系还呈现出明显的转型时期行政分权的特征。
1、行政放权过程中中央集权的基调一直未变
2、我国的地方政府的双重身份在实践中逐渐呈现出名实难符的尴尬
3、地方政府在执行过程中拥有相当的变通空间和手段
4、中央与地方的权限划分尚以中央的行政决定作为基本方式
三、中央与地方关系的法治走向
中央与地方关系无疑是国家制度建设的一个重要内容，也是我国全面迈向小康社会进程中政治体制改革的一个重要方面。党的十七大报告中，把中央与地方关系，列为中国特色社会主义建设过程中必须处理好的带有全局性的重大关系之一，而中央与地方的权力划分实乃中央与地方关系中的核心内容。从宪政国家的经验来看，无论是单一制国家还是联邦制国家，其中央与地方之间的权力配置以及争端解决都是通过法律机制来谋求其根本出路和稳定格局的。再者，从建设法治国家的战略取向而言，我国中央与地方关系也只有在以规范分权为基础的社会主义宪政体制下才可望得到圆满解决。经过改革开放以来30年的实践，中央与地方关系在数次“放权——收权——放权”的反复摸索中，已积累了较为丰富的经验和教训，这为中央与地方关系走向法治化打下了坚实的基础。
1、政府层级的科学设定是中央与地方关系走向法治化的前提
2、政府间事权的合理划分是中央与地方关系走向法治化的基础
政府事权是一级政府对法定范围的公共事务的管辖和治理权力。目前我国政府整体上尚处于从投资型向服务型转变的过程之中，一方面，其职能还没有从竞争性的经营领域中完全退出来，另一方面，从职能的配置机制来看，则往往是中央政府在为自己定职能、上级政府在为下级定职能，实质上还是计划型的政府职能，由此导致的消极后果就是政府的“越位”、“错位”与“缺位”并存。既然我国确立了市场经济的基础地位，就应当从市场和社会的需要来确定政府的职能。从发达国家的经验来看，其各级政府职能的确定，是在各级议会对本级政府预算年复一年的审核、修订和批准的过程中来形成其基本格局的。因此，让人民或人民的代表通过审查和批准政府预算来确定各级政府的支出计划，直接体现了市场和社会对于本级政府职能的规范要求，由此形成的各级政府的支出范围和内容才是比较准确地反映市场经济要求的政府事权。
依据上述原则方式，未来中国中央与地方事权划分的走向可以描画为以下图景。（1）中央承担的公共事务大概有：国防、外交等主权性事务；全国性公共服务事务，诸如全国的铁路、公路、航空、内河航运、海运和管道运输等，重点是建设和完善西部地区的交通运输网；跨境的公共事务；跨国公共事务；宏观调控职能；司法职能等。（2）地方政府承担的公共管理职能主要有：地方性基础设施；地区间公共资源调剂；地方性公益事业等。（3）中央和地方共同承担的公共事务有：跨地区的公共资源开发利用，如中国的南水北调工程；社会保障方面的事务，如养老保险、医疗保险、失业保障等社会保障服务；环境保护方面的事务，如退耕还林还草、水土保持、保护长江和黄河源头水资源环境，以及防风固沙和污染处理；扶贫工程；灾难救助事务，包括旱涝灾害、地质地震灾害、矿难和风灾、火灾、病虫害以及像非典等疾病灾难的救助和战争等灾难救助。[16]
3、政府内部财权、财力与事权、支出责任的匹配是中央与地方关系走向法治化的重要保障
一般说来，财权是一级政府为履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权等，财力则是一级政府实际可支配使用的资金。从应然的角度看，各级政府的事权与财权及财力应该是匹配的，这样才能保障各级政府基于权责对称原则而在依法行使管理的权力的同时，各自承担管理的成本与责任。
4、建构中央与地方平等沟通的平台和机制
5、以地方民主保障和促进地方政府的自主性实践
正如毛泽东所说，要使新生的政权走出历史上“治乱循环”的周期律，根本出路在于人民民主，在于人民的监督。地方分权自治本质上是民主政治发展的产物，它内含着由地方人民决定地方事务以满足其需求偏好的基本要求，因此，分权而不实施民主，不可能形成理性而健康的中央与地方关系。地方民主包含两层含义：一是国家法律、政策的确立要有地方的全面参与决策：二是各级政府制定法规政策、进行决策要有当地民众参与决策。由此，在向地方放权的过程中，就必须同时加强地方政权的民主法制建设，引进人民的参与和监督，使下放到地方的权力成为人民自己手中的权力，而不至于变成少数官僚手中的特权。宪政的发展规律表明，立法对行政部门的监督和制约是防止地方势力坐大形成割据的有效方式19目前我国民主政权建设的关键是，人大要真正发挥宪法赋予的职权，依法决定政府机构设置和主要干部的任免，并严格贯彻《监督法》，加强对地方行政机关的法制监督。
总之，中央与地方关系法治化的焦点在于，地方政府由宪法所赋予的双重地位必须得到尊重和保障。一方面，地方作为中央政府的执行机关，有接受中央委托履行中央政令的职责；另一方面，地方有法定范围的自主权，有按照地方人民的意愿提供高质量公共物品的主体资格。其中的关键在于：亟待制定、完善有关中央与地方关系的法律、法规，保障地方有法定的平等的参与中央决策的权利和机会，以尊重和满足地方正当的主体性需求。这也是我们研究发展法学所要解决的重要问题。