同一个法律主体不可能以两个不同的身份出现在同一法律关系中。因此，国家机关虽具有行政主体身份，但其以民事主体身份与自然人在平等、自愿协商的基础上签订国有土地使用权出让合同，双方之间的法律地位系平等的，应认定双方为平等民事法律关系。
【关键词】
仲裁农地仲裁土地使用权有偿出让合同法律主体法律关系行政主体平等法律地位民事法律关系
【基本案情】
与XX土地局就XX地块和YY地块的土地使用权有偿出让事项签订了两份《国有土地使用权有偿出让合同》及《土地出让合同补充协议》，约定两个地块的土地使用权出让金共为人民币24109648元；XXX在合同签订之日起六十日内支付全部土地出让金；在XXX无法按合同约定的期限付清全部土地出让金的情况下，XX土地局有权请求违约赔偿，直至解除合同。上述合同签订后，XXX向XX土地局支付了人民币6027412元土地使用权出让金后，因财务困难无法按合同约定继续支付剩余部分土地使用权出让金，但XXX始终在积极筹措资金以便履约。XX土地局亦始终未将土地使用权证办理至XXX名下，XXX从未领取土地使用证，取得土地使用权。之后，XX土地局以土地管理者身份向XXX出具了行政处罚决定书，决定“自即日起解除合同并无偿收回两合同项下的土地使用权”。XXX不服，在复议期限内提起了复议申请，且已另案处理。
据此，XXX以其未取得土地使用权，对合同地块无权进行开工建设，因此其行为不构成对按时开工建设与竣工的违约，XX土地局无偿收回土地使用权并没收其全部已支付单位土地出让金无法律依据为由，提起仲裁，请求解除其与XX土地局签订的两份合同，XX土地局向其返还人民币6027412元土地出让金。
XX土地局答辩称：XXX无权请求解除土地出让合同。XXX在约定的三年内均未完全支付土地出让金，实属严重违约。根据合同约定，本局有权请求违约赔偿直至解除合同。
【争议焦点】
国家机关以民事主体身份与自然人在平等、自愿协商的基础上签订国有土地使用权出让合同的，双方是否形成平等民事法律关系。
【审判结果】
仲裁委员会裁决：解除本案双方当事人之间签订的两份土地出让合同及补充协议；XX土地局向XXX返还土地出让金人民币6027412元；本案仲裁费由XXX和XX土地局各承担50％；上述第二、三项，XX土地局应向XXX共计支付人民币6130310.50元，应自本裁决作出之日起三十日内支付完毕。逾期，按年利率6％并计利息。
【审判规则评析】
另外，因双方当事人签订《国有土地使用权有偿出让合同》及《土地出让合同补充协议》后，XXX仅向XX土地局支付了部分土地使用权出让金，直至XX土地局向XXX发出《行政处罚决定书》时止，XXX既未向XX土地局提出延期支付土地出让金的请求，亦未作出其他任何方式的意思表示。此种长时期不作为的行为已构成对出让合同的违反，XXX应对自己的违约行为承担相应的责任。因此，XXX对于因违约给XX土地局造成的损失应予赔偿。
【适用法律】
《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
【法律文书】
仲裁申请书仲裁答辩状仲裁裁决书
【效力与冲突规避】
参考性案例有效参考适用
XXX与XX土地局土地使用权有偿出让合同争议仲裁案
【案例信息】
【中法码】房地产法·土地使用权制度·出让土地使用权·出让合同(R0302036)
【案由】农地仲裁
【仲裁日期】2004年07月15日
【权威公布】被中国国际经济贸易仲裁委员会《中国国际经济贸易仲裁裁决书选编》收录
【检索码】H0468+++++++++GG1104D
【仲裁委员会】中国国际经济贸易仲裁委员会
【仲裁程序】仲裁程序
【申请人】XXX
【被申请人】XX土地局
【裁判文书原文】(如使用请核对裁判文书原件内容)
《仲裁裁决书》
申请人：XXX。
被申请人：XX土地局。
中国国际经济贸易仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）根据申请人与被申请人XX土地局之间签订的XXX号“XXX国有土地使用权有偿出让合同”（以下简称XXX号合同）、YYY“XXX国有土地使用权有偿出让合同”（以下简称YYY号合同）和”土地出让合同补充协议“（以下简称补充协议）中的仲裁条款，和申请人向仲裁委员会提交的《仲裁申请书》，受理了双方当事人就上述三份合同项下的土地使用权有偿出让合同争议仲裁案。
本案仲裁程序适用仲裁委员会自2000年10月1日起施行的《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》（以下简称《仲裁规则》）。鉴于本案争议不具有涉外因素，因此根据《仲裁规则》的规定，本案仲裁程序适用《仲裁规则》第四章“国内仲裁的特别规定”，该章没有规定的事项，适用《仲裁规则》中其他各章的有关规定。
申请人选定了仲裁员。被申请人选定了仲裁员。由于双方在《仲裁规则》规定的期限内未能共同选定或委托仲裁委员会主任代为指定首席仲裁员，仲裁委员会主任根据《仲裁规则》第78条和第24条的规定，指定了首席仲裁员。三位仲裁员组成仲裁庭，共同审理本案。
被申请人提交了《答辩状》及其附件。
庭审后，申请人按照仲裁庭的要求提交了变更仲裁请求的书面文件，该书面文件已由仲裁委员会秘书局转交被申请人。
被申请人提交了《仲裁反请求书》及其附件。
本案现已审理终结。仲裁庭根据双方提交的现有文件和庭审时查明的事实，经合议形成一致意见，作出本裁决。本案案情、仲裁庭意见和裁决结论分述如下：
一、案情
申请人诉称：申请人与被申请人就XX地块和YY地块的土地使用权有偿出让事项签订了XXX号合同和YYY号合同。根据该两份合同的约定，两个地块的土地使用权出让金共为人民币24109648元。申请人于2000年3月1日向被申请人支付了人民币6027412元土地使用权出让金。此后，申请人因财务困难无法按合同约定继续支付剩余部分土地使用权出让金，但申请人一直在积极筹措资金以便履约。被申请人也一直未将土地使用权证办理至申请人名下。2002年9月11日，被申请人以土地管理者身份向申请人出具了第XXXXX号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书——仲裁庭注），决定“自即日起解除第XXX号、YYY号合同并无偿收回两合同项下的土地使用权”。申请人不服，在复议期限内已经提起了复议申请（另案处理）。
申请人认为，两份是平等主体之间签订的合同，该合同合法有效，签约双方都有义务遵守该两份合同的约定，在一方因实际情况不能履约时，应根据合同第6条的约定追究其违约责任。从本案的情况看，申请人的违约仅限于因实际情况不能按时支付全部土地出让金一项。由于申请人未取得土地使用权，其对合同地块无权进行开工建设，因此其行为不构成对按时开工建设与竣工的违约，因此，被申请人无偿收回土地使用权并没收申请人全部已支付土地出让金依法无据。
根据《房地产管理法》第2条规定，“房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为”。申请人进行开工建设与竣工的一个最重要的前提是取得对该地块的土地使用权，即以开发者取得土地使用权证为标志。而在本案中，因客观原因，申请人一直未取得该地块的土地使用权，被申请人也一直未将上述两地块土地使用权证办理至申请人名下，申请人从事实上和法律上都无权对该地块进行开发。正因为该使用权还未交付给申请人，被申请人无权也无法根据《城市房地产管理法》第25条的规定无偿收回土地使用权。被申请人与申请人之间是合同关系，鉴于申请人事实上存在未按时交付全部出让金的违约行为，被申请人只能根据合同第6条的约定，解除合同并要求违约赔偿，但是，被申请人无权将所有申请人已付款项直接予以没收。
申请人的仲裁请求是：
（1）解除申请人与被申请人签订的两份合同以及补充协议；
（2）被申请人向申请人返还人民币6027412元土地出让金；
（3）被申请人负担仲裁费和申请人为办理本案支出的律师费。
被申请人答辩称：
申请人无权请求解除土地出让合同。
合同约定：在合同签订之日起60日内支付全部土地出让金。时至今日，合同签订已经整整3年，申请人没有支付全部土地出让金，实属严重违约。根据合同第6条的约定：被申请人有权请求违约赔偿直至解除合同。该条约定了在申请人违约的情况下，被申请人享有的权利，而申请人无权依据该条的约定要求解除合同及协议。
申请人进一步主张称：
根据合同第6条的约定，在申请人无法按合同约定的期限付清全部土地出让金的情况下，被申请人有权请求利息补偿直至解除合同。
该合同条文所指的“有权”，并非职权，而是请求权，即请求解除合同的权利。被申请人有权提出解除或不解除合同，但合同解除的效力却并不以被申请人一方作出意思表示为准。本案争议所涉合同是民事合同，其解除应通过民事途径来实现，即通过协商解除，协商不成的经仲裁机关或者人民法院裁判解除，任何一方都不得依职权解除。本案中，被申请人通过行政处罚决定的方式单方面解除合同，并没收申请人已交付的部分土地出让金，既不合法也不符合合同中有关争议解决的约定，其在法律上和事实上应被认定为并没有解除两份合同的效力。因此，申请人认为被申请人还并未根据合同第6条的约定提出解除合同，以上两份出让合同应视为尚未被解除，自始至今仍然是有效的。
第二，在合同尚未被解除的前提下，被申请人行使或不行使合同第6条约定的要求解除合同的权利并不能对抗申请人依据合同其他条款和法律的规定请求解除合同及其补充协议。《合同法》第94条第4项规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同:……（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的。”这里所指的请求解除合同的权利应当是对等的、双向的，被申请人作为土地出让方享有此种权利，申请人作为土地受让方同样享有此种权利。因此，申请人有权根据合同第17条及其补充协议第5条有关仲裁的约定，向仲裁委员会提起仲裁，并要求被申请人归还申请人已交付的土地出让金。
我国《城市房地产管理法》第2条第3款规定：“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条又进一步规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”可见，①土地使用者进行土地开发、利用的法律依据和法律前提均为依法取得土地使用权。否则，土地使用者在未领取土地使用证取得土地使用权前进行的土地开发、利用行为均是非法和无效的。②政府土地管理部门在土地使用者取得土地使用权后进行土地开发的阶段中，作为行政机关具有行政管理权和行政处罚权；此时土地使用者则成为了行政法律关系的相对方。从而在双方之间形成了以行政管理和行政处罚为内容的行政法律关系。
第四，本案作为双方民事合同的争议与双方另外进行的行政诉讼虽然基于同一客观事实，但由于两案涉及性质完全不同的法律关系，两案的处理亦适用完全不同的法律规定，因此两案不应该也根本不可能适用同一判断标准进行处理。
被申请人进一步反驳称：
关于法定解除合同的问题。《合同法》第94条是关于合同法定解除的规定，该条第4款规定违约一方不享有法定的合同解除权。
所谓法定解除，是指在合同成立后，没有履行或者没有履行完毕以前，享有解除权的一方行使法定的解除权而使合同的权利义务终止的行为。
本案申请人在履行合同的过程中严重违约，在依法不享有合同解除权的情况下，试图以解除合同为手段来达到其逃避责任的目的。
第二，关于约定解除合同的问题。根据《合同法》第93条的规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。本案的合同第6条明确约定了解除合同的条件及有权行使解除权的一方为“甲方”即被申请人，申请人不享有合同解除权。因此，本案属于合同约定的单方解除，申请人不享有约定的单方解除合同的权利。
第三，申请人违反了诚实信用的根本原则。《合同法》第60条规定：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
申请人不但没有按照合同约定的内容基本履行合同，构成根本违约，而且违约后既不及时通知被申请人，也不采取措施控制损失，而是采取听之任之的放任态度，任由国家资源荒置，给国有资产和被申请人均造成了巨大的经济损失。申请人恶意规避法律，企图用解除合同为手段，以达到其逃避责任与义务的目的。
第四，本案申请人请求的标的物两份合同及土地出让金人民币6027412元在仲裁申请之前已经由行政处罚决定书无偿回收。该行政处罚决定已经生效，本案争议的标的物已在申请人提出申请前不复存在，故申请人的仲裁申请没有实体依据。
第五，被申请人根据合同、《土地使用条件》及补充协议的约定已经做了大量的工作，申请人的违约行为给被申请人造成了土地闲置费、土地出让金未交部分、被申请人为申请人投入的市政配套和场地平整费资金占用利息损失和税收损失等巨大经济损失。其中：土地闲置费为4821929．60元、土地出让金未交部分的利息（2000年3月2日至2002年9月11日期间的利息损失，按2000年同期贷款利率5．85％计算）为2644527．02元、被申请人为申请人投入的市政配套和场地平整费资金占用利息损失（按2000年同期贷款利率5．85％计算）为5064531．53元、税收损失（按每年每平方米用地面积产生434元税收计算）10901749947元。
第六，本案争讼的合同同时具有行政合同及民事合同双重内容，合同的双方当事人同时具备民事主体及行政主体的双重身份，在享有合同权利的同时承担相应的义务，而该合同的双重权利义务应自合同生效开始至合同终止结束，始终贯穿合同履行的全过程。
二、仲裁庭意见
（一）关于本案仲裁庭审理的范围
本争议案是由申请人根据与被申请人签订的两份《国有土地使用权有偿出让合同》及《土地出让合同补充协议》中的仲裁条款提起仲裁的。因此，仲裁庭认为，仲裁庭审理争议应严格限定在由于该两个合同及补充协议所约定的权利、义务而引起的争议的范围之内。仲裁庭注意到，双方当事人在所订立的两份出让合同的前盲中就已表明：“甲乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《XXXX土地管理办法》和国家及地方有关规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本合同。”因此，该合同是一个民事法律关系的合同，因该合同引起的争议也是由于双方当事人对合同约定的权利与义务的理解不同而引起的民事法律关系的争议。仲裁庭审理的范围应是本案双方当事人因本案合同引起的权利义务争议。被申请人因行使行政管理职能而引起的与他人的争议属行政法律关系的争议，不在本案仲裁庭的审理范围之内。因此，仲裁庭应严格依照本案合同的有关约定及我国民事法律规定独立、公正地审理双方当事人之间的争议。
（二）关于被申请人在本案中的法律地位
仲裁庭注意到，被申请人在答辩中称：本案合同的双方当事人同时具备民事主体和行政主体的双重身份，而且这种双重身份是始终存在的，本案合同同时具有行政合同与民事合同的双重内容，该合同的双重权利义务自合同生效开始至合同终止结束，始终贯穿于合同履行的全过程。
关于本案合同的双方当事人是否具有民事主体和行政主体的双重身份，以及这种身份是否始终存在的问题，仲裁庭认为，这种始终存在于某人身上的双重身份并不是在同一法律关系中同时出现的，也就是说，某人在民事法律关系中可以以民事主体的身份出现，在行政法律关系中却以行政主体的身份出现，但同一个人不可能在同一法律关系中以两个不同的身份出现。就本案而言，被申请人在与申请人订立本案土地出让合同时，是以民事主体身份出现的，而非行政主体身份，因为本案合同前言中已明确约定“双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本合同”。如果被申请人订立合同时以行政主体身份出现，那么所谓的“平等、自愿、有偿原则”便无从可言。仲裁庭注意到，被申请人曾于2002年9月11日针对申请人作出“行政处罚决定书”，如果被申请人此时是以民事主体身份出现，那么是否允许被申请人在申请人作出该处罚决定时与其讨价还价呢这当然是不可能的。可见，一个人虽然可以同时具有两种不同的身份，但在某一法律关系中则只能以一种身份出现。在本案中，被申请人是本案合同的缔约方之一，它与申请人的法律地位是平等的、相同的，它们之间是民事法律关系。
关于本案合同是否具有行政合同与民事合同双重内容的问题，仲裁庭认为，正如前已述及，本案合同是一个调整平等民事主体之间民事法律关系的合同，不具有行政合同的性质。尽管合同中含有“无偿收回土地使用权”内容的条文，但合同是双方当事人通过协商在平等、自愿、有偿的基础上达成的协议，是双方真实一致的意思表示，并不是一方依据法律或行政法规的规定行使行政管理职能。故本案合同不具有民事合同与行政合同的双重内容。
综上所述，仲裁庭认为，本案争议是民事合同争议，被申请人是该民事合同的一方当事人，双方在该合同中具有平等的法律地位。
（三）关于申请人违约的事实
仲裁庭认为，申请人与被申请人之间的出让合同是在1999年12月30日签订的。合同第6条约定，申请人应在合同签订之日起60日内支付完毕全部土地出让金人民币24109648元。但申请人除于2000年3月1日向被申请人支付了人民币6027412元土地使用出让金外，直至2002年9月11日被申请人向申请人发出《行政处罚决定书》时止，申请人既未向被申请人提出延期支付土地出让金的请求，也未作出其他任何方式的意思表示。这种长时期不作为的行为已构成对出让合同的违反，申请人应对自己的违约行为承担相应的责任，申请人对于因违约给被申请人造成的损失应予赔偿。
同时，仲裁庭注意到，被申请人辩称，申请人的违约行为给被申请人造成了土地闲置费、土地出让金未交部分、被申请人为申请人投入的市政配套和场地平整费资金占用利息损失和税收损失等巨大经济损失共计121，548，487元。但仲裁庭认为，该项抗辩实质上已构成被申请人的反请求，由于仲裁庭没有接受被申请人的反请求，故被申请人提出的损失问题在本案中不予考虑。
（四）关于申请人的仲裁请求
1．关于解除申请人与被申请人签订两份合同及补充协议的请求
仲裁庭注意到，申请人在其补充意见中认为，根据《合同法》第94条第4项的规定，“有下列情况之一的，当事人可以解除合同……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的”，这里所指的请求解除合同的权利应当是对等的、双向的，被申请人作为土地出让方享有此种权利，申请人作为土地受让方同样享有此种权利。因此，申请人有权根据合同第17条及其补充协议第5条有关仲裁的约定请求解除本案本案两份合同及补充协议。
仲裁庭认为，对《合同法》第94条第4项的规定，应当理解为在当事人一方迟延履行债务等致使合同目的不能实现时，守约方享有合同的法定解除权，而非守约方和违约方同等享有解除合同的权利。因此，基于前述仲裁庭意见（三）关于申请人违约事实的认定，仲裁庭认为，申请人的上述关于解除合同的主张不能成立。但是，仲裁庭注意到，本案两份合同及补充协议已因被申请人向申请人作出了行政处罚决定书，这表明，解除合同是被申请人的真实意思表示；同时，虽然申请人无权行使合同解除权，但其解除合同的仲裁请求也表明了申请人要求解除合同的意愿。因此，仲裁庭认为裁决解除本案两份合同及补充协议是适当的，符合双方一致的意愿。
2．关于返还土地出让金人民币6027412元的请求
根据仲裁庭意见（三）及仲裁庭意见（四）1，仲裁庭认为，合同解除后，被申请人应将已收取的人民币6027412元返还申请人，但这一认定并不意味着免除申请人应承担的违约责任。由于本仲裁庭没有接受被申请人提出的反请求，故关于申请人向被申请人予以违约赔偿的问题应另案处理。
3．关于承担律师费的请求
根据本案的具体情况，仲裁庭认为，本案双方当事人各自承担相应的律师费。
三、裁决
（1）解除本案双方当事人之间签订的本案两份土地出让合同及补充协议。
（2）被申请人向申请人返还土地出让金人民币6027412元。
（3）本案仲裁费由申请人和被申请人各承担50％。
（4）上述第（2）、（3）项，被申请人应向申请人共计支付人民币6130310．50元，应自本裁决作出之日起30日内支付完毕。逾期，按年利率6％并计利息。