[关键词]传染病防治法突发公共卫生事件预警原则预警机制科学不确定性原理
一、公共卫生事件频发呼唤预警原则和机制
新冠疫情给人类造成巨大的心理创伤，世界政治、国际格局和国际秩序，以及全球经济、社会和文化也受到深刻影响。我国于2020年1月开始对疫情进行防控，同时向世界卫生组织和世界各国发出疫情防控信息，到5月份全国疫情基本得到控制，疫情防控形势持续向好，生产生活秩序加快恢复，许多重要防控措施受到世界卫生组织和各国的高度认可。
二、建构公共卫生预警原则、机制的必要性和紧迫性
（一）未确立以科学不确定性原理为核心的预警原则
首先，科学不确定性原理是生成预警原则的逻辑前提。预警原则是因应现代社会中诸多不确定性和不可预测性风险的最佳方案，换言之，此项命题中的风险“不确定性”亦是生成预警原则（或预警机制）的重要逻辑前提，正是因为许多事物不确定、难以预测才具有风险。在风险社会中，所谓“科学的”风险计算模型、方法、预控体系，在这些新型的风险面前几乎被完全摧毁，最终致使“风险不确定性”的概念域，几乎等同于“科学不确定性原理”的内涵和外延。
再次，科学不确定性原理是建构预警原则的核心依据。预警本身不要求有“充分的”科学依据（但也不意味着“没有任何科学依据”），或者在科学上被完全证实，只要有能被确认的、可以溯源的医学、防疫学、卫生学或病毒学等领域的风险迹象存在时，便可立即启动预警机制。这是在进行所有关于预警机制设计时，所应遵循的核心理据。有鉴于此，预警原则和机制的建构更多地指向了“概率判断”“宁错勿漏”“疑病从有”等价值领域。传染病传播的“风险”意味着尚未成为“现实”，对“风险”的判断与对“现实”的分析，以及“基于现实作出决策”，遵循着不同的原理和规律，奉行不同的思路。对“风险”的判断是基于“概率”，依据“科学不确定性原理”，其本身不要求有充分的科学依据，不需要在科学上完全证实，只要有能被确认的、可以溯源的医学、防疫学、卫生学或病毒学等领域的风险迹象存在时，便可立即启动预警机制。
最后，科学不确定性原理是指导和评价预警效果的重要参照。虽然人的认知能力受制于各种复杂因素，但科学的进步也会带动认知能力提升，对各种风险判断的精确度也会随之提高，所谓的不确定性会随之降低。譬如天气预报，随着气象卫星等科学技术发展，预报的精准程度令人瞩目，但灾害气象的预警、预测原理，依然是科学不确定性原理。易言之，预警结果的准确性会随着科学进步而提高，其不确定性会有所下降，但这不会改变科学不确定性原理的地位。它依旧会作为预警制度设计与评价的参照系而长期存在。
（二）未建构独立的预警机制
虽然《突发事件应对法》规定了预警制度，但就公共卫生应急而言，几乎没有针对性，这不符合公共卫生预警和应急的内在要求，且与其他机制相混淆。因此，公共卫生法律体系需要有针对性地设计一套独立运行的专门预警机制。
1.预警机制与监测机制混淆
《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都将预警与监测混为一谈，甚至使其遁入常规疫情通告制度中。由此造成一个重大误区，即预警以监测信息搜集分析后的确定性为前提，需要准确无疑，这一误区恰恰与预警的本质属性背道而驰。预警机制在科学领域有自己独立的理据——科学不确定性原理，在科学证据不充分的情况下仍然可以触发预警机制。预警与监测信息混同，必将导致预警延迟，继而对人民生命健康和社会经济秩序造成严重损害。有研究表明，“在大规模炭疽杆菌微粒播散事件的初期，应答反应迟延一个小时会多遭受2亿美元的损失”。尤其在传染病疫情防治过程中，独立预警机制的缺位将直接导致应对措施迟缓，从而错过疫情防治的黄金期。所以目前将预警与监测放在同一章节的做法既不理智也不恰当，直接导致对预警机制适用前提的错误规定，从而难以真正发挥作用。
2.预警信息与常规监测信息混同
不论是传染病防治法，还是应急类法律中，信息的搜集和处理都是一项，于是，监测、预警、预测等术语经常并列出现在同一法条或者关联法条中，导致了预警信息与常规传染病监测信息的混同。事实上，两者之间存在巨大差异。
3.独立预警机构缺失
某种意义上讲，我国现行预警制度是严格遵循行政科层制的模式建构起来的。《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》均将各级人民政府、卫生行政部门或疾病预防控制中心作为收集、发布预警信息或负责预警机制实际运行的机构。在这个自下而上的信息传输过程中，最终有权发出预警的主体具有单一性，行动上也比较僵化，从预警权力的纵向配置来看，预警权是各级疾控机构、卫生行政部门和政府由下到上、由分散到集中的过程，这意味着只能由国务院卫生行政部门和省级政府最终发出预警。在横向配置上，疾控机构作为事业单位只具有专业技术支持与咨询职能，卫生行政主管部门是具体职能部门，这意味着各级人民政府实际上成为了预警权力的唯一中心。经层层汇报、监测、调查后发布的预警信息往往具有明显的滞后性，很难及时减免损害。不仅中国如此，全世界大多数国家都存在这个问题。究其因，一方面在于行政机构对专业意见的忽视，另一方面在于独立预警机构的缺失。故此，需要建立一个或多个由专业人士组成，具有自主性、多层次性的独立预警机构，确保预警机制及时触发，有效预警。
4.预警触发机制阙如
三、预警原则和预警机制及其核心依据
（一）预警原则和预警机制的界定
1.预警原则的起源与发展
虽然预警原则的表述不尽相同，但其核心内涵是一致的：“当没有科学的证据证明某些人为活动与其产生的效应之间存在一定的联系时，只要假设这些活动有可能对生命资源产生某些危险或危害的效应，就应采取适用的技术或适宜的措施减少或直至消除这些影响。”其中包含四个要素：其一，预警原则的核心依据是科学不确定性原理；其二，预警原则的终极目的是保护人类重大利益；其三，预警原则的价值取向是风险防控；其四，预警原则的作用方式是启动警报体系发布警示信息，敦促政府和社会机构、社会公众采取警惕性预防措施。
基于上述分析，可将公共卫生预警原则界定为：当有初步证据或征兆表明，公共卫生事件或其他危害公众生命健康的情形，具备发生的相当可能性时，即便尚未获得确切科学证实，也应当启动相应的警报体系，发布警示信息，采取警惕性预防措施，以保护公众生命健康，保障社会稳定发展。
2.预警机制
现代科学的发展，让人们对科学手段产生了自负感，同时对既有风险应对机制有了盲目自信，而这恰恰是产生新的风险的源头。德国社会学家贝克在分析风险社会的制度成因时，提到“有组织的不负责任”困境，即当风险来临之时，整个社会往往会陷入一种有组织的无序状态。究其根本，风险社会语境中的“风险”（例如公共卫生事件）已经变得不再是可计算或可控制的，这就要求我们必须重新分析和把握现代风险的特征，构建出能够有效应对风险危机的新的预警机制。
（二）预警原则的核心依据：科学不确定性原理
1.科学不确定性原理的内涵
2.科学不确定性原理的应用场域
风险社会的无法预料性和不稳定性，成就了科学不确定性原理在社会科学领域的重要地位，其应用场域几乎遍及社会生活各方面，如环境保护、公共卫生、群体事件、食品安全或其他突发事件等，适用条件也较为宽泛。有风险就会有科学不确定性原理的应用，有几方面的理由：其一，风险发生概率难以被预估。科学不确定性一般存在于缺少证明危险存在或发生的充分的科学证据的情况中。如1988年爆发于上海的甲型肝炎病毒，在疫情发生伊始只有20个病毒携带者，欠缺足够的科学资料用以证明病毒发生传播的概率及传染率。其二，风险指向的损害难以被控制。无论是环境污染抑或疫情爆发，由此类风险造成的灾害往往不再局限于发生地，有些风险一旦失控，可能波及整个人类社会，如中世纪席卷整个欧洲的“黑死病”就曾夺去了2500万人的性命。其三，风险往往涉及生态环境、生命健康等重大利益，其重大侵益性，正是建构预警制度的根本原因。其四，风险一般具有人为干扰痕迹，纯自然原因诱发的风险，一旦加入了人为干扰因素，科学检验手段的作用空间就愈发狭窄。
（三）预警原则的价值取向和适法性
预警原则的价值取向，指的是预警原则所秉持的基本价值观；而适法性则具体厘定了预警原则在法律制度领域的生存空间和依据。
1.价值取向
预警原则的终极目的在于警示风险，以避免损害发生和扩大，一般有四个面向。
一是生命健康权保障。在公共卫生领域，生命健康权是人全面发展的基础，是千家万户的幸福源泉，其保障是亘古不变的价值取向。事实上，预警原则是生命健康权保障的主要举措：第一，公民的生命健康权具有重大性，必须在风险初露时就及时处置；第二，公共卫生领域内的损害后果一旦发生，往往不可逆，理应坚持“防重于治”的理念及时预警。
二是效率及风险防控。预警原则的根本目的在于防控风险，及时性是对防控效果的重要评价标准，对效率的要求甚高。不过，虽然奉效率为圭臬，但预警原则并不意味在任何情形下只要发现风险样本就立即触发预警机制，而是需要敏锐地捕捉风险发生的“燃点”，亦即风险达到临界阈值时启动相应级别的预警机制，以此在确保秩序稳定、减少不必要资源损耗的前提下，将风险控制在一个相对安全的区间。
三是概率及其判断。预警实际上是一个预测行动，“是一种对盖然性的判断，从过去已存在且已经知悉的事实，根据经验法则推论将来的事实关系的（盖然性）发生”。盖然性的量化标准就是“概率”，风险预警就是要在从0到100的概率阈值中找到预警启动的节点数值。此数值设定其实是一个极其严肃和重大的问题，是预警机制的灵魂，需通过实践经验和逻辑推演相结合设定。预警语境下的概率判断，特别指向低概率阶段，极端化的例证为当概率发生的数值低至1%时，是否需要启动预警程序？此时应当综合考量，具体考察概率数值是否会继续增大，秉“宁错不漏”理念，及时向社会发出预警，采取必要防控措施。
四是正当程序。最能体现预警原则价值的恰恰是有关程序的设计。因为预警程序必将带来一定的社会成本消耗，所以，预警的发动应该有所节制，不能随心所欲。旨在实现权力控制与权利保障平衡的正当程序，应当融入预警机制的构建中。包括完整的步骤安排、科学的时限设计、高效的顺序衔接以及明确的方式界定等，在危机发生初期，有效调动各预警机构及时监控监测、综合协调、动态决策，努力消解风险，将风险发生概率降到最小阈值。
2.适法性
（四）确立预警原则为《传染病防治法》的基本原则
《传染病防治法》作为公共卫生领域最具代表性的法律，应当在总则部分确立预警原则，以期为预警机制的建构和完善提供依据。某种意义上讲，传染病防治法上的基本原则，就是公共卫生法上的基本原则。
1.《传染病防治法》基本原则的内容
2.确立预警原则为《传染病防治法》基本原则的必要性、可行性
第三，从实践需求看，预警原则可以指导建构有效的预警机制，最大限度地满足《传染病防治法》高效应对和有效防控突发传染病的现实需要。由于该法规范的对象，涉及多种类型和层级的传染病，对于重大、突发传染病的应急、应对针对性不强，存在短板。《突发公共卫生事件应急条例》是2003年“非典”事件后颁布的行政法规，针对突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等事件的特别立法，在一定程度上弥补了《传染病防治法》的应急、应对短板。但是，重治轻防的痼疾由来已久，针对公共卫生事件的预警机制缺失缺位。因此，确立预警原则、建构预警机制，能够引导各级政府、医疗机构以及社会公众在传染病传播的萌芽阶段，就给予重视和警惕，采取相应防范措施，避免传染病蔓延并防止势态恶化。总之，预警原则作为积极的社会治理工具，是处理公共卫生、环境、气候和生态危机等一系列科学不确定性风险的最重要准则。
3.设置预警机制专章或专条
四、预警机制的构成及其启动条件
风险发生之前，往往难以准确把握，需要借助科学知识、手段和经验才能探知。同时，启动预警会付出相当高昂的社会成本、经济成本，因此，一有“风吹草动”随即“草木皆兵”的做法并不可取，必须达到一定条件才能启动预警。预警机制启动后，还应按照法定要求去行为，确保预警机制和社会功能之间的协调和平衡。
（一）预警机制的实体构成
1.预警主体
2.预警证据
3.预警预案
预案是为应对突发事件所作的行动方案，缺少预案的预警，不可能收到良好的效果。为减免突发公共卫生事件的损害结果，有关部门应当基于明确的预案进行疫情应对行动规划。行政机关作出疫情应对规划或政策选择，以科学不确定性原理为逻辑前提，应当在全面汇总风险信息，在厘定不确定性生发源头的基础上，对不同性质的信息进行充分讨论。如此这般的预案产生过程，有助于制定兼具科学性和实用性的行政规划，确保预警机制启动后所有行动有章可循。
4.预警评估
预警启动前后，应该对必要性、预警级别、预警措施效果和社会成本等进行评估。评估方法的多元化会使得最终评估结果更为可靠，使得预警机制的启动、实施更加稳妥。评估方法包括疾控机构的流行病学调查、实验室病毒DNA研究、医务人员被感染数量、病例统计等，综合评估预警机制是否应及时触发。实践中，预警机制的适用会因风险的严重程度、不可逆程度和损害不确定性而有所不同。一般来说，越是风险严重，且不可逆、不确定性增加时，预警决策的作出就愈加要求谨慎严格，必须坚守安全标准，适用最佳可得技术。而当风险趋向于不严重、可逆时，则可以仅采用成本效益分析方法加以衡量。
（二）预警机制的程序构成
启动预警机制，应遵循严格的程序，确保正当合法、理性透明、公众参与，保障所涉各方主体的尊严价值。启动预警机制时应当首先认定科学证据，然后据以作出决策。这其中，科学不确定性原理贯穿于整个启动过程。
1.预警证据认定程序
2.预警决策程序
（三）预警机制的启动条件
风险通常以潜在状态存在，只有当它呈现出具象化面孔，符合如下几项条件时，预警机制才会被唤醒。
1.起因条件
风险具有科学上的不确定性，预警机制启动的逻辑前提和发生依据都是科学不确定性原理，不以得到科学上的证实为前提。有人认为新冠疫情存在预警不及时的情况，理由就是当已有科学证据能够确定其属于冠状病毒的一种，与已知SARS病毒极其相似时，实质上就已经满足了预警机制的起因条件，应当及时向社会发布预警信息。
3.结果条件
有可能造成严重且不可逆的损害结果。倘若将风险置于全球化的背景之下，风险后果承担者的数量将被无限放大，甚至会对整个人类共同体利益形成威胁。由于地缘影响，疫情损害往往不局限于发源地，难以根据既有经验和模型精确地计算出实际损害规模，一旦失控甚至会摧毁整个人类社会。需要强调的是，这里的损害并不要求已经发生或者确定发生，只要有科学证据表明该损害具有一定发生概率并且可能达到严重程度的，就应被认定为满足预警机制的结果条件。
4.行为条件
损害结果可因预警而被减轻或避免。这是指依据现有科学证据推测得出的损害结果，可以通过预警、管制、避险等行为予以减轻甚至避免。不仅预警机制适用该行为条件，还可以为预警之后的诸多保障性行为，如行政管制等，提供正当性依据。这些行为的目的在于尽最大努力以减轻或避免突发公共卫生事件的负面影响。“科学是一种强有力的工具。怎样用它，究竟是给人带来幸福还是灾难，全取决于人自己，而不取决于工具。”预警机制应成为人们利用科学作为工具以避免灾难的最优选择。
5.因果关系
五、公共卫生预警机制的建构
“制度是一些人为设计的、形塑人们互动关系的规则体系”，制度一旦形成，就会形成某种制度场，对场内所有人员的意识和行为产生约束和导向作用。面对公共卫生事件的突发性和不可控性，通过建立预警机制，以有效的预警规则来驾驭风险预警的诸多不确定性，可能是目前最为有效的因应之策。
（一）预警机制与监测机制的分离并行
审视各国预警机制，之所以难以在传染病暴发前快速及时发挥警示作用，一个重要原因是对监测机制与预警机制之间的关系认识不清、定位模糊，导致两种不同属性的机制混同。
（二）赋予疾病预防控制部门以独立的“科研预警权”
构建高效公共卫生预警机制的重要举措，是设立职能明确、运行独立、手段专业的预警机构，但具体设置方案尚存分歧。根据国务院办公厅2015年发布的《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法》，我国已经建立起一套包括国家、省、市、县四级主体在内的独立预警信息发布管理体系，从纵向上打通了各级预警体系，从横向上实现了同级应急单位之间预警信息的优化共享，但实践运行效果离该目标仍有相当的距离。还有一个基本事实值得注意，那就是该系统隶属于国务院应急管理部门领导，并且同时承担了对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件预警信息的接受、处理和发布职能，由此可能产生两个不利后果：一是受制于行政部门主导的四级管理体制，仍旧无法突破行政科层模式的桎梏；二是四大风险预警职能的同时履行，可能会导致该系统在敏感性、及时性或专业性方面出现漏洞。鉴于此，应尽快设立独立的公共卫生预警机构，使其成为“仅遵从医学规律而不需考虑其他因素的专业机构，使其专业人员的意见能够在应对突发公共卫生事件的决策中成为与行政权力相抗衡的话语权力”。
1.职能专业性：评估、预测、发布警报、健康风险提示
2.机构独立性
首先，预警机构的独立性体现在两方面：一是独立于行政机关，二是独立于其他预警机构。各级预警机构之间保持相对的独立性，下级预警机构可在管辖区域内独立发布预警，当发现跨区域公共卫生事件时，应当立刻报上级预警机构，上下级预警机构之间保持信息的畅通交流，上级预警机构可对下级预警机构的工作予以指导。预警机构所属的卫生行政主管部门对预警机构的日常运作和工作人员的履职进行监督，但是不得干预预警机构示警权的独立行使。其次，保证预警机构的独立性，需要按照科学精简的原则设置人员编制，专业技术人员应该保持较高的比例。
（三）预警专业信息的搜集
作出公共卫生预警决定，需要大量专业信息的支撑。专业信息分两类，一类是能够被具有较强证明力的证据佐证的事实信息，如其他领域专家信息、科学资料或是专业数据，也可能是实证案例或是基础常识。另一类是虽未经确证或证据不充分，但属于和公共卫生安全关联性极强的信息。
（1）专业机构提供的信息。
（2）专家发布的信息。
（3）基层医疗机构及工作者报告的信息。
（4）一般机构与普通公民传播的信息。
（四）非专业信息的甄别和筛查
相较于专业信息，非专业信息应予以更审慎对待，甄别有效信息，剔除无效信息，遵循“简单高效求证为原则，直接排除为例外”的处理方式。简单高效求证为原则是指，对非专业信息中可信度较高的信息应当进行简单高效的求证，侧重于考察信息的真实性、关联性和可能的目的。直接排除为例外是指，对于非专业信息中的流言、无出处信息、完全违背常识和科学的信息直接予以排除。