[作者简介]联合国开发计划署委托课题《妇女参政问题研究》课题组。课题负责人：焦利，课题组成员：张效羽、王静、宋心然、李寅月、潘墨涛、陈道逸、吕点点等，执笔：陈道逸、吕点点。
[摘要]全面建成小康社会，一个都不能少。女性发展是全面小康的重要组成部分。在全面建成小康社会过程中，女性发展既取得了巨大成就也面临着严峻挑战。女性要共建共享全面小康，既要依靠自己，也要争取男性支持，更需要各级党委政府的大力推动。
[关键词]女性发展；全面小康
[中图分类号]D63
[文献标识码]A
今年是全面建成小康社会的收官之年。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“全面建成小康社会，强调的不仅是小康，而且更重要也更难做到的是全面。”[1]即按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，覆盖的领域要全面，覆盖的区域要全面，覆盖的人口要全面，全面建成小康社会，一个都不能少。作为占人口总数一半的半边天，“女性”这一块重要拼图在建设全面小康社会的宏伟蓝图中不可或缺。没有“城乡男女各阶层的全民共享”、没有“政治、经济、文化、社会、生态各领域的全面共享”、没有“人人参与的共建共享”，就没有真正的全面小康。
中国共产党一向重视妇女解放和女性发展。1949年新中国成立后，妇女地位大大提高，促进妇女全面发展和男女平等是中国社会主义制度建设的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》作为国家根本大法，始终坚持男女平等原则。我国是最早签署联合国《消除对妇女一切形式的歧视公约》的国家之一，1981年公约对中国生效。我国是最早承诺社会性别主流化的国家之一，并将实现男女平等作为我国的基本国策。1992年制定实施《中华人民共和国妇女权益保障法》，具体规定了妇女的政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益。目前，中国已经逐步形成并完善了以宪法为基础，以妇女权益保障法为主体，包括《婚姻法》《继承法》《母婴保护法》《反家庭暴力法》等100多部单行法律法规在内的一整套保障妇女权益的法律体系。[2]但同时，也不可否认，对照全面建成小康社会的目标要求，女性群体的发展还有许多方面应该加强。
一、中国女性发展：成就与差距并存
全面建成小康社会的目标之一是“人民生活水平和质量普遍提高”。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中描述的，“人民生活水平和质量普遍提高”的主要标志是：就业比较充分、公共服务体系更加健全、基本公共服务均等化水平稳步提高、教育现代化取得重要进展及劳动年龄人口受教育年限明显增加、收入差距缩小、中等收入人口比重上升，特别是“现行标准下贫困人口实现脱贫，让贫困县全部摘帽，消除区域性整体贫困”。[3]那么，女性发展在这些方面做得怎么样呢？
在扶贫减贫方面，新中国成立以来，逐步走出了一条具有中国特色的女性减贫发展之路。党的十八大以来，中国在脱贫攻坚中更加重视妇女的参与和受益。截至2018年底，全国农村贫困人口从2012年的9899万减少到1660万，贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，减少的贫困人口约一半为女性。[4]
在就业方面，女性就业人数逐年递增，到2017年末，全国女性就业人员占全社会就业人员的比重为43.5%，数量达到3.4亿。[5]
图1全国女性就业人数（亿）
在社会保障方面，女性社会保障水平日益提高。2017年，全国参加基本养老保险的女性近3.9亿人，比上年增加3800万人；参加失业保险人数7950万人，增长54.4%；参加工伤保险人数8594万人，增长51%。[6]
在教育方面，中国通过制定实施法律法规赋予男女平等的受教育权利。在积极推进教育公平的历史进程中，女性受教育状况不断改善，受教育水平大幅提升。据国家统计局监测，我国义务教育普及程度不断提高：2017年，九年义务教育人口覆盖率已达100%，初中阶段毛入学率超过100%，小学学龄儿童净入学率达99.9%，[7]九年义务教育基本消除性别差距，女性接受高中阶段和高等教育的机会也不断增加，从新中国成立之初的19.8%上升到近年来的52.5%。[8]
图2普通高等学校本专科在校女生比例
图3中国在《全球性别差距报告》中的男女平等排名
二、制约女性发展的现实困境
垦利县垦利镇复兴村村民何某（女性）与其丈夫结婚登记后，两人户口均落户在垦利县垦利镇复兴村。因其丈夫李某是外地人，村委会一直借故不给他们划分宅基地。因为没有住房，所以也一直没法举行婚礼。何某多次向村委会提出要求划分宅基地的申请，但村委会就是不给分。为此何某将村委会告到法院，请求法院判令村委会履行职责。村委会在法庭辩称，接到原告何某的申请后，之所以没有批准原告的申请，是因为根据《复兴村村庄规划条例》和《关于宅基地的管理办法》的规定，本村宅基地只分给男性，不分给女性。而这两个规定均是经村两委、全体党员和村民代表讨论制定的。一审法院经审理认为，原告提交的依据、证据可以证明其在申请村委会为其划分宅基地方面与男性享有同等的权利。对原告的申请，被告有义务依法召开村民会议进行讨论，于村民会议讨论后向原告做出明确的答复，被告理应履行其法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第一款第三项的规定，判决被告于判决书生效后1个月内对原告何某的申请履行法定职责。
判决书生效后，村委会组织召开村民大会，对何某的申请进行了集体讨论，并根据讨论情况做出决议：不给何某安排宅基地。何某再次起诉，请求法院依照《中华人民共和国妇女权益保护法》的规定，判令被告批准其宅基地申请。法院经审理认为，原告要求法院判令被告批准其宅基地的申请，属行政机关的行政职能，不具有可诉性，不属于受案范围，裁定驳回原告的起诉。[10]
在这样一起简单的行政诉讼案件中，司法审判在保护男女平等原则上陷入了困境。为什么会出现这种状况呢？原因是多方面的，但有一个不能忽视的原因就是虽然《复兴村村庄规划条例》和《关于宅基地的管理办法》不符合宪法和《中华人民共和国妇女权益保护法》的规定，但这两个规定均是经村两委、全体党员和村民代表讨论制定的。
男女平等是我国宪法和各个基本法的基本原则，何某为了追求与男性村民享有平等权利拿起法律的武器，想要通过法院审判解决。但是法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，即只能判决村委会履行法定职责，不能直接判令村委会给何某分宅基地。村委会根据《村民委员会组织法》规定的“重大事项经村民集体讨论决定”，做出了对何某不分宅基地的决定。因此，村委会认为其行为符合法律规定。
此案揭示出的法律问题很多，这里仅从社会性别与公共政策的关系做一简要分析。《行政诉讼法》第52条明确规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，此案中，根据宪法规定的“男女平等”原则，原告何某作为被告的一村民理应享受与其他村民同等的权利，既然其他人能分得宅基地，被告也应给原告分宅基地。但被告也认为其做法有法律依据，即《村民委员会组织法》第1条规定农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，第19条规定宅基地的使用方案村民委员会必须提请村民会议讨论决定。讨论的结果是宅基地“分男不分女”，被告做出“分男不分女”的决定虽然是错误的，但却也是根据法律规定做出的。审判不能干涉行政，只能审查具体行政行为的合法性，不能直接判令被告给原告分宅基地，只能判决被告履行法定的程序性义务，最终导致原告的合法权益得不到保障。
其次，政府在土地权益方面的法律法规宣传不够。国家颁布的各种保护妇女权益方面的法律法规难以做到广泛、深入的宣传，特别是深入农村基层的宣传和学习。
第四，部分乡、村基层干部法律意识淡薄，以所谓的“村民自治”代替法律法规来解决农村的土地问题。我们可以看出，本案中法律被村规民约架空，人们更遵从村规而非国法。
为什么村规民约漠视妇女权益？除了传统的男尊女卑观念以外，还因为村两委中女性偏少。虽然对于这个问题，法律已有规定：《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，村民委员会成员中应当有妇女成员；《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》中也指出，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。然而现实情况与法律规定尚有距离。“村委会成员中女性比例达到30％以上。村委会主任中女性比例达到10％以上”的目标也并非所有农村地区都能达到。2014年，全国政协委员尚绍华指出：“现在村委会成员中女性比例还是比较低的，也没有完全实现村委会组织法中‘应当有妇女成员’的规定，有很多省份还达不到20%”。根据国务院新闻办公室发布的《平等发展共享：新中国70年妇女事业的发展与进步》白皮书中的最新数据，2017年村委会成员中女性比例仅为23.1%。
村两委中女性偏少的原因较为复杂。农村女性素质不高、女性自身参政意识不强、女性在竞争中处于劣势、教育缺失、家人和宗族势力的阻力、传统社会的偏见等等，都使女性逐渐远离村中的权力机关。据全国妇联《第三期中国妇女社会地位调查报告》显示，67.5%的女性认为家务负担重，60.5%的女性认为政府培养选拔不力，57.6%的女性认为社会有偏见，这三条原因居于前三。这些情况并非农村独有，城市女性也面临着相似的问题。
三、如何促进女性发展，共建共享包括女性在内的全面小康
（一）女性自己的努力
如人饮水，冷暖自知。女性的发展状态，女性自己最清楚也最在意。因此，中外历史上涌现出前赴后继的、为争取广大女性权益而奋斗的个人与组织。
美国在立国之初，《独立宣言》中的“天赋人权”以及《宪法》中的公民权都没有把黑人和妇女包括进去。1848年，美国第一届女权大会在纽约召开，发表《苦情宣言》，提出“男女生而平等”口号。72年之后，在众多女性前赴后继的不懈努力下，美国1920年通过的《宪法》第19条修正案终于规定：“合众国或任何一州不得因性别而否认或剥夺合众国公民的选举权”。正如希拉里所述，“我母亲出生时，女性还没有投票权，但在这次选举中，我女儿可以投票选她的母亲当总统。”[13]
中国女性今天的地位，同样是几代人不懈奋斗、孜孜以求的成果。秋瑾的《勉女权歌》，康有为之女康同薇、梁启超夫人李惠仙共同创办《女学报》。在民国建立以后，并没有给女性以平等的权利，同盟会改组为中国国民党，在章程中删除了男女平等的条款，事实上认可一夫一妻多妾制，意欲打造父权家庭与社会。此时，唐群英等一批参加了辛亥革命、具有强烈参政意识的女性，为争取参政权利，在民国《临时约法》出台一周后，掀起了一场“大闹参议院”的女权运动。
新中国成立后，申纪兰在中国历史上第一次提出男女“同工同酬”。1953年1月25日，《人民日报》报道了申纪兰带领山西省长治市西沟村妇女争取男女同工同酬的事迹，在全国引起了强烈反响。此后，“男女同工同酬”被写入了新中国的宪法。1954年《宪法》规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利。婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”1982年《宪法》规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”另一方面，国内也成立了以妇联为首的各种妇女组织。这些妇女组织为中国妇女的发展做出了切实可观的贡献。《中华人民共和国反家庭暴力法》是妇女推动国家履行责任的重大成果，而妇女组织则是最主要的推手。
女性发展，根本在女性群体自身努力。全面建设小康路上，一方面女性要自尊、自强、自信、自立，不断提升自身价值，展现女性魅力，创造幸福人生，走在时代前列。另一方面，妇女组织要团结凝聚广大女性，有效服务女性需求，助推女性成长成才、建功立业，维护女性合法权益，积极营造有利于全面发展的社会环境。
（二）男性的认同和共享
我们需要什么样的平等？我们所追求是男女性别平等的平权社会。我们在倡导女性发展的同时，不能不看到在生活中的一些领域，同样存在对男性性别歧视的表现：幼儿园教师、文秘、出纳、护士很少有男性；同等条件下，男性不如女性更能得到同情；同等条件下，男性的成功被视为理所应当；男人的脆弱常被认定为懦弱……其实，男性的合法权益也应当得到保护，一些固化的、带有性别歧视色彩的刻板印象同样应该被打破。所谓平权，就是在社会生活的各方面，人们都拥有不以性别为限制的自由选择权。
习近平在2015年全球妇女峰会上强调妇女是物质文明和精神文明的创造者，是推动社会发展和进步的重要力量。“中国将更加积极贯彻男女平等基本国策，发挥女‘半边天’作用，支持妇女建功立业、实现人生理想和梦想。”追求美好生活理应有女性的精彩绽放，新时代女性全面发展，需要男性的理解和认同，相互尊重和支持，平衡家庭和工作事务，融洽生存与精神向往，共享平等的权力和发展机会。
（三）党委政府的重视与支持
1.促进女性的经济参与度
2.重视女性教育
教育对女性的发展起着举足轻重的作用，它通过改变女性的文化水平，间接影响了社会人力资源、家庭婚姻、社会稳定性、本国经济等其他因素。正如世界经济论坛成员萨蒂亚·扎西迪所说，在全球每个国家，可利用的人力资源有一半是女性。如果这一半没有受教育或不健康，国家便很难以有效的方式引导她们对经济做出贡献。马蒂·迪特瓦也称，接受教育让女性更有能力养育子女，当一个国家让女性受教育，它的GDP便会跟着增长，教育是促成美国与全球女性收入增长的主要因素。
在这方面，我国已经给予了极大重视，并采取了一些行之有效的措施，如九年制义务教育等。当下，相比于上世纪，女性受教育程度已大大提高。需要进一步使女性认识到自己的合法权利，并鼓励她们行使这些权利，这是改变妇女权益保障状况最根本的办法。提高农村妇女的法律意识和法律观念，需要从源头抓起。要改革农村教育体制，通过建立妇女教育基金、银行信贷等多种渠道增加农村女童教育经费。完善九年义务教育，加强监督力度，保证农村女性再教育发展。
3.重视医疗和健康
4.重视法律宣传与落实
正如习近平总书记所说，妇女权益是基本人权，我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范，把保障和落实妇女权益作为建设“法治中国”的有力抓手。要在农村基层进行广泛的普法学习和宣传，特别是加强对保护妇女权益方面的法律法规的学习和宣传，让广大村民有法律意识、有男女平等的意识，提倡男女平等，提倡“从妻居”与“从夫居”得到相同的尊重，使国家保护女性的法律法规能够顺利施行。同时要坚持有法必依，执法必严，违法必究。
在有法可依的前提下，要加强对广大女性的法律宣传，加强对基层农村干部关于保护农村妇女权益方面知识的培训，使她们透彻了解我国对农村妇女权益方面的保护，能够自觉用法律法规代替“村规民俗”正确处理农村土地问题，从而可以在一定程度上解决妇女在土地权益中所处的劣势。同时也要大力推动村规民约的审查和修订，村规民约不违法法律法规，使得男女平等的基本国策在村规民约中得到体现。近年来，在妇女组织的推动下，村规民约修订工作取得很大进展。2012年,福建省妇联以当年通过的“福建省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法”为契机，依法指导村规民约的修改完善；2012年，江苏省妇联联合民政部门出台《关于进一步规范制定村规民约认真落实男女平等基本国策的意见》、《关于贯彻男女平等基本国策进一步完善村规民约工作的意见》等.2014年在江西靖安县，33个村子已经启动了修订《村规民约》工作，占全县村总数的44%。2018年，民政部、中央组织部、全国妇联等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，要求纠正与法律政策规定、性别平等原则相冲突的村规民约。
5.落实《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》
在国家各个层面，都应该积极加强“社会性别与公共政策”宣传与培训，使“社会性别”意识深入人心。要推进社会性别意识纳入决策主流，方法之一就是持续推动男女平等基本国策宣传教育进入党校、行政院校和各级干部培训内容，增强领导干部性别平等意识和对公共政策的性别分析能力。不仅要在女性领导力培训班上讲“社会性别”，更要在以男性为主的任职班、进修班上宣传“社会性别”与公共政策的关系，使干部都知道“男女平等”是我国的基本国策，使我们的公共政策能够更好的体现性别平等，符合宪法和法律的要求。从而推动建立法规政策性别平等评估机制，在法律政策顶层设计和实施的全过程充分体现性别平等。
[参考文献]
[2][4][8][18]平等发展共享：新中国70年妇女事业的发展与进步[N].人民日报,2019-9-19.
[3]赵长茂.小康社会新图景[N].中国报道,2015-12-05.
[10]宋成元.宅基地分男不分女司法权的无奈——对何晗诉村委会宅基地纠纷案的讨论与思考[J].山东审判,2003(1).
[13][17][美]马蒂迪特瓦克里斯汀拉森著，张美惠译，女性影响力[M].广西：广西桂林市漓江出版社,2014:12,10
[14]任珏,吴虞:时代病人与新女权[N].看历史.2011-06-15
[15]蔡东洲,黄涓.从川陕苏区红军石刻看劳动者解放蓝图[J].中共党史研究,2010(11)
[19]本书编写组编著.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社.2014：9.