【作者】沈敏（司法鉴定科学研究院研究员，博士研究生导师，主要从事法医毒化、司法鉴定制度研究）
内容提要：全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》关于司法鉴定机构认证认可的刚性要求开创了我国司法鉴定认证认可制度，使司法鉴定机构管理和司法鉴定活动模式走向标准化、规范化、科学化和国际化的层面。通过探究认证认可制度构建的背景动因，回顾认证认可的15年实践历程，纵观其历史价值和现实意义，认为认证认可对于扭转我国司法鉴定行业自律程度不高、管理水平各异的局面；对于健全完善司法鉴定机构的准入机制，规范司法鉴定活动方式和水平；对于提高司法鉴定公信力，保障诉讼活动进程；对于我国司法鉴定走向世界和鉴定意见参与国际互认，具有重要的推动和促进作用。同时提出在认证认可的法律规定、认证认可评审、认证认可与行业管理相衔接方面仍存在需要思考和探讨的问题，以期为完善制度构建和行业管理提供参考。
关键词：司法鉴定；认证认可；制度构建；质量管理
以2005年2月28日全国人大常委会颁布的《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，我国司法鉴定的制度改革已经走过了15年的历程。《决定》以建立统一的司法鉴定管理体制为核心，对于促进司法鉴定的法制化和规范化发展有着历史性的积极意义。笔者自1980年起于原司法部司法鉴定科学技术研究所从事司法鉴定业务以及管理工作，作为司法鉴定改革发展的见证者和亲历者，回顾发展历程，纵观发展成效，认为《决定》因缺乏司法鉴定顶层设计的基础而存在一些缺陷和不足，然而其显著的亮点和功效之一是构建了我国司法鉴定机构的认证认可制度，即《决定》在第五条从业条件中规定，司法鉴定应当“有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”，以法律形式将认证认可正式引入司法鉴定行业，作为司法鉴定机构设立的必要条件之一。此后，司法部以及国家认证认可监督管理委员会等出台了一系列法规和文件，将司法鉴定机构的认证认可由自愿活动转变为强制性要求，从而使司法鉴定机构管理和司法鉴定活动模式走向并提升至标准化、规范化、科学化和国际化的层面。
1
司法鉴定认证认可制度构建的动因
1.1国际司法鉴定机构的认可背景
国际实验室认可合作组织（ILAC）为了更好地开展和指导各成员国和认可机构的法庭科学实验室认可工作，于2001年制定了《法庭科学实验室指导方针》（ILAC-G19）作为针对法庭科学实验室认可的ISO/IEC17025标准特别补充说明。直至2007年，为解决不同国家认可机构按照不同国际标准（ISO/IEC17020和ISO/IEC17025）认可司法鉴定活动而引起的问题，国际认可论坛（InternationalAccreditationForum,IAF）和ILAC联合会议决议以ISO/IEC17020和ILAC-G19（2002版）为基础起草文件，以期能够同时对司法鉴定全过程以及ISO/IEC17020和ISO/IEC17025中的重叠性活动提供指导。
1.2国内司法鉴定机构的认证认可背景
1.3《决定》关于“认证认可”条款背景
《司法鉴定法（草稿）》后经全国人大内司委征询最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和法律专家意见，经多次修改，形成《中华人民共和国司法鉴定管理法（草案）》[以下简称《司法鉴定管理法（草案）》]。《司法鉴定管理法（草案）》聚焦于司法鉴定管理，其立法目的是明确司法鉴定的性质、范围、基本原则、鉴定程序、标准和司法鉴定机构及司法鉴定人员资格条件等，实现对司法鉴定的法制化管理。其中第十条第三款为“有通过国家或省级以上人民政府计量部门计量认证或者认可的检测实验室”。
《司法鉴定管理法（草案）》经全国人大内司委充分征求有关部门意见和组织专家论证后认为，我国现行的司法鉴定制度是在长期司法实践中形成的，目前制定司法鉴定法或司法鉴定管理法的条件尚不成熟。按照党的十六大关于推进司法体制改革的要求，从完善和统一我国司法鉴定制度角度出发，拟定《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》[以下简称《决定（草案）》]，聚焦于司法鉴定的统一管理体制，其中《决定（草案）》第四条第三款为“有通过国家计量检测部门依法认证的检测实验室。”该《决定（草案）》于2002年12月23日经九届全国人大常委会第31次会议初步审议，主要修改意见涉及司法行政部门统一管理的范围。2004年12月21日十届全国人大常委会第十三次会议对《决定（草案）》二次审议稿进行审议，2005年2月28日十届全国人大常委会第十四次会议审议通过《关于司法鉴定管理问题的决定》。《决定》第五条第三款为“有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”。
2
司法鉴定认证认可制度构建的必要性
随着鉴定意见在诉讼中的证据作用日趋重要，加之司法鉴定与身俱来的“神秘”色彩，使得诉讼各方和社会公众往往会对司法鉴定的科学性产生一定的疑惑，这就亟需适格的独立第三方能够对司法鉴定意见进行全方位的权威、客观、有效评价，以巩固司法鉴定对诉讼进程的保障功能。认证认可可能是目前最为有效、也是最为直接的方式之一。
2.1认证认可有助于推进司法鉴定公信力建设
“由于现代型诉讼所产生的诸多问题在技术上相当复杂，为迈向专门化的法院体系（这一体系也会有自身的问题）之目标，而并非以（或主要为）全能型体系为模式，大量地依赖专家证人看来似乎是唯一可选择的方式。”随着以审判为中心诉讼制度改革的不断推进，诉讼对证据的要求越来越严格。鉴定意见在证据体系中的关键作用，决定了必须采取相应措施保障鉴定结果的科学、可靠，实现司法鉴定的公信力建设。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，会上同样指出，“司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度”，并要求“不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正”。
但纵观司法鉴定行业，依然乱象丛生：鉴定机构、鉴定人综合素质参差不齐；鉴定技术水平有待提高；多次鉴定、重复鉴定问题依然制约诉讼的进程；质量低下，甚至错误的鉴定意见依然充斥在诉讼之中，对裁判公正结果产生影响，等等。尤其是近年来，诸多鉴定乱象被曝光，使得行业内上述问题被再次放大，司法鉴定的公信力已经受到公众的质疑。这就使得社会上对鉴定产生一味的肯定与一味的否定共存的矛盾局面。在此背景下，需要有独立于司法鉴定的第三方能够对行业进行评价，帮助社会公众对出具鉴定意见的主体的各项能力进行基础性判定；同时，评价结果能够反向促进鉴定机构、鉴定人提升综合实力，以促进司法鉴定公信力建设；认证认可在一定程度上可以有效解决该等问题。
《决定》以及《认证认可条例》等法律法规对司法鉴定机构认证认可的刚性要求，意味着鉴定机构达到认证认可要求的，可以继续从事司法鉴定活动；无法达到认证认可要求的，则排除在行业之外，据此可以淘汰一批能力较差的机构。这同时也反向推动鉴定机构、鉴定人不断更新软硬件设施，规范鉴定机构内部管理，强化资质建设、能力建设等，从而始终满足认证认可的要求。从此层面而言，认证认可在一定程度上可以有效缓解鉴定行业存在的困境，逐渐在行业内形成优胜劣汰的良性环境，从而提升司法鉴定整体质量与水准，最终促进司法鉴定公信力建设。
2.2认证认可有助于推进诉讼活动的顺利运行
诉讼活动中，庭审各方围绕证据进行质证，法官以采信的证据对案件作出最终裁决。就传统物证、书证、视听资料等证据形式而言，法官尚能从实体和程序对其进行全方位的审查。但就鉴定意见的采信而言，在司法实践中已经出现了“泛鉴定化”倾向，而各方对鉴定意见的实质审查多表现出无力的局面。加之，诉讼中不断出现的重复鉴定、鉴定黄牛等行业乱象，不仅损害了司法鉴定的权威，而且会极大阻碍诉讼进程。虽然《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、新《关于民事诉讼证据的若干规定》、诉讼法等对于鉴定意见的审查都做了一定的规定，但也仅仅是从法律角度对鉴定意见出具的实体和程序进行评判。专家辅助人、专家陪审员等虽然可以对鉴定意见进行实质审查，但也是一种主观认定，会因为担任的主体不同，产生不同的看法，更遑论专家辅助人或多或少会有一些倾向性。因而，能够有独立第三方对鉴定意见出具主体的软硬件实力等进行综合评价，诉讼各方也能凭借该评价对鉴定意见的科学性有初步判定，则能够有效减少司法鉴定行业乱象，同时也能减少诉累，加速诉讼的运行，提高诉讼效率。
如上所述，认证认可是对鉴定机构从人员、技术规范等软件方面，以及实验室、仪器设备等硬件方面进行全方位的考察，从而不断提升鉴定机构的管理、能力、职业道德等，同时淘汰一批不符合要求的鉴定机构。随着认证认可在司法鉴定行业内更为有针对性、更为有效、更为严格的运用，必然会逐步提升鉴定机构的水平，由其出具的鉴定意见，在质量、规范性等方面，也会有相当的保障。从而一方面，大量减少诉讼中重复鉴定等现象；另一方面，可从鉴定准入层面有效减少诉讼各方对鉴定机构技术能力、资格等的质疑，从而围绕双方对鉴定意见的实质争议进行质证，最终实现庭审效率的提升，推进诉讼活动的顺利运行。
2.3认证认可有助于推进司法鉴定意见的国际互认
“随着信息社会和知识经济时代的到来，使人类活动的空间及交往的程度和范围大大扩展。从而一方面，全球化和市场无界化的趋势不断增强；另一方面，区域性的经济、政治和文化问题越来越显现其本区域的共同性（即区域一体化）和固有的特点。”区域主义的发展，必然需要区域法治的保障，而区域法治代表的是“多元法律秩序的兴起：地方性、跨国性、国际性、全球性法律规范经常并存于同一社会空间之中”。司法鉴定作为证据体系，也作为法治体系中的一项重要内容，司法鉴定领域的区域协作问题也必然提上日程。尤其是在为“一带一路”建设、上合组织等提供法律服务和法律保障的过程中，司法鉴定作为公共法律服务体系的重要一环，必然也需要发挥其应有的功能。近年来我国和其他国家寻求司法鉴定领域的合作，已经说明该问题的重要性。
当然，司法鉴定区域协作的前提首先是需要不同国家或地区之间的互认。然由于各国家或地区的司法体制、文化背景等存在一定的差异，即使司法鉴定包含有无地域差异的自然科学技术的内容，也会因为上述差异，而不能充分发挥法律服务功能。区域法治的发展，与国际互认之间的矛盾由此也就凸显。在此背景下，要求能够有一项国际公认的第三方对鉴定意见出具主体的能力进行评价，从而确保由这些通过评价的机构出具的鉴定意见能够得到其他国家或地区的认可。认证认可在国际互认中的功能可以有效保障我国鉴定机构、鉴定人根据我国法律、技术标准等出具的鉴定意见，在其他国家或地区得到承认。从该层面而言，认证认可可以有效促进司法鉴定的国际交流、互认，实现司法鉴定的公共法律服务职能。
综上，司法鉴定是判定事实的科学、有效的证据方法，但因各种因素，科学的鉴定意见也可能不科学。这意味着鉴定意见是一种集保障事实被正确认定以及被错误认定于一体的证据，既可能促进诉讼进程，也可能抑制诉讼进程。从整个司法鉴定体系而言，认证认可可以淘汰低水平鉴定机构，进而在行业内形成良性循环，最终达到鉴定整体质量的提升，在司法领域树立起鉴定权威，保障诉讼活动的顺利推进，充分发挥其公共法律服务职能，同样可以实现司法鉴定的国际互认，为“一带一路”等的建设提供法律支撑，这也是区域法治发展的必然要求。
3
我国司法鉴定认证认可实践及效果
3.1司法鉴定机构认证认可实践
我国司法鉴定机构的认证认可实践始于2002年，司法鉴定科学研究院（原司法部司法科学鉴定技术研究所）于2002年6月通过地方计量认证，北京市公安局法医检验鉴定中心于2003年12月通过实验室认可，司法鉴定科学研究院（原司法部司法科学鉴定技术研究所）于2004年3月通过实验室/检查机构认可“二合一”评审，其中认可体现了司法鉴定机构的自我要求。2005年人大《决定》的颁布，在法律层面对司法鉴定机构认证认可提出要求。同年司法部和公安部分别在新颁布的《司法鉴定机构管理办法》和《公安机关鉴定机构登记管理办法》，以及次年最高人民检察院印发的《人民检察院鉴定机构登记管理办法》中均规定鉴定机构应是“有在业务范围内进行鉴定必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”。至此，司法鉴定机构通过认证或认可成为其合法执业的法定条件之一。
15年来，在司法部、公安部和检察院的大力推动下，在认可委、认监委的积极作为下，至2018年底，累计获认可机构546家（证书有效的372家），取得国家级资质认定证书的司法鉴定机构152家，省级资质认定证书的770余家。2003-2018累计获认可司法鉴定机构数量见图1。至2020年4月，累计通过CNAS认可的司法鉴定机构624家（证书有效的444家），其中司法系统274家（证书有效的259家），公安系统294家（证书有效的147家），检察院系统57家（证书有效的38家）。
3.2司法鉴定机构能力验证实践
3.3司法鉴定机构认证认可的成效
《决定》实施15年来，认证认可的成效主要体现在司法鉴定机构建设、质量建设、公信力建设以及行业监管等方面。
（1）在司法鉴定机构建设方面，认证认可有效促进了机构的规范化建设。基于司法鉴定行业基础薄弱，鉴定技术水平不高，鉴定人素质参差不齐的状况，在认证认可准则的引导下，机构自觉或不自觉地运用体系原理、过程控制、预防原则、要素审核、持续改进等管理理念，科学地对资源和过程进行管理，促进司法鉴定机构向现代管理转型升级。认证认可的过程，促进机构强化了硬件建设，为鉴定活动提供满足要求的环境条件和仪器装备；促进机构强化了队伍建设，保障必要的人力资源，通过培训、监督和考核，确保人员的鉴定能力持续满足鉴定活动的需要；促进机构强化了能力建设，制约了“分包”现象以及专业判断和检验活动相分离的状况，推动建立专业实验室，提高司法鉴定的科技含量；促进机构强化了管理建设，通过建立管理制度、内部审核和管理评审，为持续改进、持续发展提供机制保障。认证认可推动机构进入自我改进、自我完善的良性发展轨道。
（2）在司法鉴定质量建设方面，认证认可有效保障了鉴定结果的可靠性。认证认可的前提是按照准则要求建立和运行管理体系，以此对鉴定人的技术能力、鉴定结果的量值溯源、鉴定方法程序规范、鉴定环境设施保障、鉴定实施过程控制等影响鉴定质量的因素和环节进行管理和控制。其在鉴定实践中发挥的重要作用体现在：一是有效规范了鉴定人的行为，鉴定人在鉴定活动中任何影响鉴定意见的因素受到文件化规定的约束；二是规范了鉴定方法、程序及其保障了方法的科学性、有效性，避免了鉴定人在方法选用以及鉴定中的主观随意性；三是建立了有效的记录体系，鉴定活动的主体、对象、方法、步骤和结果都得到及时、有效的记录和反映，保证了鉴定活动及其结果的可追溯性。由此，通过管理体系的实施使鉴定活动中主客观因素所致的质量问题得到最大程度的控制和消除。
（4）在司法鉴定行业建设方面，认证认可为行业监管提供了有效手段。由于《决定》对鉴定机构、鉴定人的准入条件规定得较为宽泛和原则，致实践中对司法鉴定机构的设立实施没有数量限制的行政许可，因而准入的鉴定机构和鉴定人的资质条件和业务水平良莠不齐。将认证认可结果作为行政管理的依据，可以弥补行政手段的不足，加大对行业的治理力度。此外，监控并确保司法鉴定机构和司法鉴定人的初始和持续鉴定能力是司法鉴定执业监管的核心，而建立在科学、公平、公正平台上由第三方对鉴定机构的技术能力进行的专业性评估，成为行业主管部门实施行业监督管理的重要手段。其为各级司法行政机关掌握所辖鉴定机构的能力和水平，动态了解司法鉴定机构的发展状况，提供科学、客观的信息；可发现和解决机构技术能力和鉴定实践中存在的突出问题，提升行业监管的针对性和有效性；可为建立和执行鉴定机构的执业准入和淘汰机制提供科学依据，如山东、湖北、四川、广东、江苏、重庆和贵州等省市均将能力验证结果作为鉴定机构或新鉴定专业执业准入的审批依据，以及作为对已执业鉴定机构质量考核、能力评价的重要组成部分。
4
问题与启示
我国司法鉴定认证认可制度历经15年的实践，在观念、规则和实施中趋于更加理性、严谨和完善，然而在认证认可的法律规定、认证认可评审、认证认可结果与行业管理相衔接方面仍然存在一些值得思考和探讨的问题。
4.1提升司法鉴定机构认证认可的有效性
4.2加强行业管理与认证认可的政策衔接
4.3完善关于司法鉴定认证认可的法律规定
此外，从总体上看，《决定》由于缺乏司法鉴定的顶层设计，在司法鉴定机构制度方面尚存在偏差；从内容上看，《决定》过于单薄，缺失内容较多，规定不够明确具体，针对性不强。因此，有必要根据《决定》实施15年的实践经验与教训，参考专家学者关于司法鉴定管理方面的研究成果，研究、制定具有更高法律价位的《司法鉴定管理法》或《司法鉴定法》。
《中国司法鉴定》2020年第5期目录
【专栏：《决定》实施十五周年】
1.加快司法鉴定管理体制改革助推社会治理能力提升
丛斌（1）
2.我国司法鉴定认证认可制度的构建和实践
沈敏（8）
3.让科技为正义说话
——从建立到健全统一司法鉴定管理体制的改革探索与若干思考