当下我国的紧急状态规范体系主要由宪法、突发事件应对法、《突发事件应急预案管理办法》以及各地方规范性文件组成。这些规范主要存在规范定义的僵化与概念模糊、缺乏有关紧急措施的程序条款、规范目的定位不明确、应急效率底下、措施失范等问题。上述现象形成的根本原因在于在规范层面忽视了风险因素，对此应在风险的基础上重构紧急状态规范体系，从定义、目的、原则方面整合规范内容，使紧急状态规范具有内在统一性与关联性，从而建立以风险为中心的紧急状态程序，根据风险下裁量的具体属性建立风险行政裁量的法律控制。最终重构以风险为基础的紧急状态规范，在应对危机中扮演更积极更有效的角色。
关键词：紧急状态风险行政规范重构
透过当下我国紧急状态规范体系的观察，可以发现由于在规范层面忽视了风险因素，整个规范体系当中存在着规范定义与概念的僵化、紧急措施规定的缺乏、裁量行为的失范、缺乏说理过程以及紧急规范之间缺乏一致性等一系列问题，由此在实践中暴露出规范适用僵化、应急效率底下、措施失范等诸多不足。笔者拟以此次新冠疫情防控为观察实例，对在风险的基础上的紧急状态规范体系重构，做些初步探讨。
一、紧急状态规范的不足
当下我国的紧急状态规范体系主要由宪法、突发事件应对法、《突发事件应急预案管理办法》以及各地方规范性文件组成。以此次新冠疫情防控为观察，可以发现这些紧急状态规范存在着许多不足之处：
（一）紧急状态规范内容及其适用的僵化
第三，以事件为中心，缺乏整体性。紧急状态规范体系以突发事件法为中心构建，突发事件法以突发事件的定义为基础。该法总则第1条列明，其目的是“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”，第2条说明紧急状态所规范的内容是围绕突发事件的预防、应急、预警等展开。法律中的事件指与当事人意志无关的那些客观现象，紧急规范中的事件则应比照一般用法解释为事情、事项。事情一般有开端和结果，是涉及特殊人与物的具有封闭性的概念，紧急规范作为具有普遍效力的规范，不应以特殊的事件作为核心内容。在疫情期间，人们所面临的困难也并非仅仅是病毒传染事件，而是医疗资源挤兑、统筹协调不平衡等。
（二）缺乏对紧急措施的规范
正因为法律规范中对紧急措施缺的形式、内容、采取条件等缺乏细致的规定，导致下位规范缺乏依照，行政机关的裁量权过大，所采取的措施就有可能比例失衡与滥用权力。
（三）裁量行政缺乏有效的规范限制
在紧急状态规范所对应的措施方面，因缺乏合适的法律控制，使得裁量行政行为中比例原则趋于虚化。突发事件法第11条对政府采取的措施通过比例原则进行了限制，然而如果不借助规范中风险的概念，相应裁量行政行为难以真正受到比例原则的约束。当下国内对比例原则的界定与德国的比例原则基本相同。其下包括适当性、必要性和平衡性三个子原则。通过审视比例原则的运用，这种缺乏得以体现。
适当性要求行政行为有助于实现法的目的，该法第1条即明确了消弭危害、保护国家与公共安全的目的。但是，任何法并非单独存在，法的目的也非仅具有单一的面向，此处的目的还应当包括维护宪法和法律赋予的诸多公民权利。尤其在紧急状况下公民上述权利面临被自然事件与行政行为双重侵害的危险之下，保护权利的目的应当是不言自明的，第1条表述为“保护人民生命财产安全”似乎过于简陋，缺失了权利话语。风险存在于紧急状态的始终，因此，裁量行政行为若要达到上述目的就需要说明在风险状态下的行为如何有助于实现目的。
必要性原则指行政机关所采取的措施对利害关系人侵害最小，具体到紧急状态规范中，行政行为应当承担最大程度的风险，而让利害关系人承担最小程度的风险。因为规范中缺失了风险的衡量因素，现实中行政机关可能会采取让相对人承担较大风险的行为，实际上便违反了比例原则的实质要求，此处的风险指的是自然事件与行政行为所产生的不确定性以及不利后果的可能性。
（四）紧急措施缺乏说理过程与明确性
当下紧急状态规范缺乏风险因素，影响了行政行为的明确性以及说理过程。根据法的安定性原理，明确性不仅是法律的应有属性，同时也是行政行为的必然要求。政府对突发事件所采取的措施是紧急状态下的行政行为，目的是消除突发事件以及其所带来的危害，恢复正常秩序。目的是所欲达到的后果的表述，行政机关不可在难以预测相应行为的后果的情况下采取措施。紧急状态规范赋予了较常态更宽广的行政权，但这部分行政权力增量并非肆意与无目的的。无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都用当述明其必要性，这种必要性势必需借助风险得以证明。这里的风险具有两个层次：第一个层次是行政机关与公众社会所共同面对的客观风险，即自然的突发事件本身，行政机关基于宪法与法律规定的职责，对公共安全进行保障；第二个层次是行政机关采取了与风险相应的措施而产生的次生风险。
在紧急措施中，应当包含作出决定的风险的明确性与相应措施后果风险的明确性，司法审查时也可以此为据评判是否尽到审慎义务、是否合法、合理。当下紧急状态规范由于缺失风险衡量因素，所谓可能性、必要性便容易逃脱审查，或者在笼统的公共利益概念解释框架下被搁置，导致紧急措施形式合法但实质上违法。
（五）紧急状态规范之间不具有内在一致性
不同紧急状态规范内容分散、秩序安排混乱、互相缺乏关联性，造成现实中应急工作难以有效展开。解决突发事件造成的紧急状态势必要求紧急状态规范的内在统一性与明确性，以便于行政机关执行，避免行政肆意逾越界限，然而当下的紧急状态规范在此方面有所欠缺，出现了一些模糊甚至冲突的区域。突发事件法应当是紧急状态所依据的核心规范，但并非唯一法律规范，此次疫情涉及另一部重要的法律传染病防治法，监测、预防、防治传染病是日常国家治理任务，但是针对重大卫生突发事件的规范应当视为针对特殊突发事件的紧急状态规范，当两部法律就同一或相同事项作出不一致的规定时，便出现法律模糊地带。
例如，突发事件法第55条规定突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令组织群众自救并维持秩序。传染病防治法第7条规定城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作，第9条规定居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。根据上述规范，紧急状态下社区、基层的传染病防治工作是由基层医疗机构负责还是基层自治机构负责？防治工作的开展是依照上级政府命令还是疾病预防机构的指导？此次疫情暴露了基层治理粗暴执法、行为越界的问题，与法律规范的模糊不无关系。
二、功能主义进路下风险要素在紧急规范中的角色
（一）风险是突发事件与紧急状态概念的核心要素
因此，笔者认为，不当以“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”的形式要件划分紧急事件，也不适宜用“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害”的实质危害要件定义紧急事件，而应当直接用风险的现实可能性、预估危害后果、紧急应对程度、社会动员范围等方面定义紧急事件。换言之，风险是一直存在的，紧急状态规范应将风险视为常态化的存在，并将风险作为规制的内容。当下的突发事件法从形式与内容两方面定义突发事件，却没有重视内在的风险要素。同样，紧急状态的概念也需要风险要素的参与，紧急状态是指风险的程度与范围已经达到需要法律规范的地步，超越了日常行政管理的限度，为了保护公共安全与个人权利而需要采取紧急措施的状态。
（二）风险是构建紧急状态规范体系的基础
前文分析了紧急状态规范之间的冲突，内在的问题是本应居于紧急状态规范核心位置的突发法的统摄力有限，由此导致内容模糊、秩序混乱等问题。突发事件法应当述明应对突发事件的原则与规范适用的原则，而不是事无巨细的描各类述突发事件，这样反而造成适用的僵化与细节上的冲突。突发事件本身就具有诸多不确定性，突发事件法客观上也不可能罗列所有情况与应对措施。突发事件法缺乏统摄力的根源在于紧急状态规范体系缺乏内在统一的基础，笔者认为风险要素即是该规范体系的基础。
以风险为紧急规范体系基础的可能性在于，无论是自然灾害、工业事故，社会性事故还是政治危机，相应的规范都可以围绕风险展开，只是在具体风险的属性上还有所差别。如同民法以权利为基础，刑法以入罪与出罪为基础，突发事件法则应以风险为基础，围绕风险发展出规则与原则，才会具有指导性与统摄性。以风险为紧急规范体系基础的必要性在于，当下紧急规范以“公共安全”为基础，在定位上不明确，在功能上不够用，应当以风险替代公共安全作为规范之基础。紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，从概念上，紧急状态必然影响公共安全，但影响公共安全的事件并非都产生紧急状态。当下已经有多部法律法规聚焦公共安全问题，如反恐怖主义法、治安管理处罚法、集会游行示威法等，突发事件法没必要针对公共安全进行规范。相反，突发事件法需要认真对待因事件产生的非正常状态，与普通状态相比，这种状态充满了风险。例如，在地震后，被困人员面临通讯中断、物资短缺、病毒感染等各种风险，而不是地震本身所产生的危害。紧急规范目的应当是消除风险，一旦风险消失，社会自然恢复正常状态。因此，紧急规范以风险为基础更符合其定位，也更能发挥实际作用。
（三）引入风险因素可防止权力的滥用
在紧急状态规范中加入风险原则，有利于防止公权力被滥用。“紧急状态下有必要赋予政府以特殊的、比平常更大的行政权力——紧急行政权力。”这种行政权力的扩张，源于政府需要更有力的应对突发事件带来的风险，个人与社会缺乏单独应对大范围风险的能力。法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段。行政权的扩张总体的目标是保护公共利益，更为实际的目标是凭借更广泛的权力应对风险。因此，权力不可超越自身被设定的目的界限，以维护公共利益为由逾越法律规范划定的范围。
风险为特殊时期的公共利益提供了正当性证明，并且将抽象的概念转变为可量化的标准。引入风险因素防止权力滥用具体表现在三个方面：第一是紧急规范本身将风险作为重要内容，行政机关不能仅因为具有危害就使用规范赋予的紧急行政权，而必须在满足风险程度条件才能适用。第二是在裁量中需要分析风险，经过科学的评估，作出与风险对应的紧急措施。第三是说理过程中，行政机关需要说明采取的手段、形式与目的之间的关系。在紧急状态下，行政机关有必要说明采取的紧急措施如何降低了相对人的风险，政府是否承担了尽可能大的风险，公众所承受的是否是尽可能小的风险。
（四）考虑风险是给付行政的应有之义
三、以风险为中心重构紧急状态规范
紧急状态规范应当摒弃以管理为中心而应当以风险为中心，建立动态的、更具适应性的规范体系。所谓重构，并非细枝末节处的调整，而是全局性改变。风险不仅应纳入对突发事件的定义，也应当经过规范程序量化成为裁量的依据，还应当成为把握紧急状态行政与日常行政的尺度。那么应当如何利用风险原则重构紧急状态规范？本文认为应从内容、程序与对裁量的法律控制三方面展开。突发事件应对法兼具应急功能与法治功能，即在增强国家应急能力的基础上防止行政违法行为。所谓风险重构则指以应对风险为主的功能主义视角展开重构，汉密尔顿认为意外事件会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。风险本身是必然的，法律规范具有预测之功能，公法的目的在于维护公共利益与私益间的平衡，因此，防范风险是题中之义，不能因事件本身的突发性而排除规范所应课以政府防范风险的责任。
（一）规范的内容整合——紧急状态规范的目的、定义与原则
以风险为核心要素，从目的、定义与原则三方面整合紧急状态规范，重构一个具有内在统一性的紧急规范体系。现有的紧急状态规范以宪法为遵守原则，以突发事件应对法为规范指导，以传染病防治法、防震减灾法、气象法、消防法、安全生产法为具体行政依据，以《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生安全条例》等应急类法规、规章为实施细则。但在内容一致性与内部功能化分工方面尚不完善。笔者认为，紧急状态规范应当下摒弃以具体突发事件为中心的分散状况，而以风险为核心展开，整合规范内容。
在定义方面，以风险作为划分普通行政与紧急状态行政的区分因素。紧急状态规范是关涉紧急状态的规范的集合，与突发事件法不同，传染病防治法等法律中除了紧急状态规范，还具有一般状态规范。防治传染病、防震减灾、安全生产是国家的日常行政任务，不能采取紧急状态措施应对上述工作。但在外在表现上，日常行政任务与紧急状态措施具有相似性。例如，无论是医疗机构发现甲类传染病时还是因疫情暴发而在紧急状态下的防治传染病的工作，都无外乎围绕隔离患者、排查传染者、封锁疫区等展开。据此，若疫情期间某医疗机构根据传染病防治法第39条采取对病人、病原携带者，予以隔离治疗等措施，既可认为是在履行日常行政职责也可认为是采取紧急措施应对疫情。这种双重性在遭遇规范冲突时便显现出矛盾性。例如，当地政府根据突发事件法第56条发布命令，让轻症患者居家自我隔离，则该医疗机构陷入两难境地，无论收治与否都有违法可能。要避免这种内在矛盾，就应当引入风险作为区分因素，对达到一定风险程度的事件，则应采取的是应急措施，在没有达到该程度的，应认为是日常行政事务，对前者，应定义为需要采取紧急措施的事件，后者则应定义为正常秩序框架下的行为。
在原则方面，应建立风险承担原则。紧急状态规范应当规定行政主体承担尽可能多的风险，公众与社会承担尽可能少的风险。上述原则是行政比例原则的紧急状态规范中的体现。风险应当视为法律意义上的损害。广义上风险指一切两种以上的可能性，狭义的风险指损失的不确定性，在紧急状态的具体语境下所面临的风险显然是指狭义上的损失的不确定性。风险的不利性体现在两个方面：第一是现实发生的损害结果，例如受疫情影响很多公司无法开展业务而遭受损失；第二是风险的不确定性本身带来的不利结果，例如推迟考试对考生所带来的影响。比例原则同时要求采取的手段和措施是公共利益所绝对必要的。比例原则中的必要性原则要求尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内。
（二）以风险为内容的紧急状态程序的建立
第二，行政机关应当建立采取紧急措施前的说理程序。说明理由是指行政机关在做出影响相对人权益特别是可能对其产生不利影响的行政行为时，必须向相对人说明做出该行为的事实根据及法律依据。该法第11条确立了比例原则的适用，同时在第三、第四、第五章详细阐述了县级以上行政主体在紧急状态中所应采取的措施。紧急状态与日常状态有所不同，需要采取非常态的措施，因此说明理由很有必要，然而针对不同层次的紧急措施，该法却没有说理程序与之配套。在采取措施的规范中，一种完全不具有比例原则限制。例如。第49条规定政府可以采取一系列措施，其中第二项规定可以封锁危险场所，第四项规定限制使用有关场所，针对相同内容不同程度的措施，该条并未作区分。另一种是概括性提及比例原则，缺乏公开程序。例如，该法第50条规定“依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施”，然而由于缺乏说理程序，类似的规定只能依靠行政机关自觉遵守，并不具备强制效力。
以应对风险为中心的说理程序应从三个方面展开：第一，行政行为的事实依据中应具有风险要素。事实依据需要达到清楚、明白的程度，紧急状态下事件发展具有不确定性，难以依照日常经验查明或推断，因此行政机关可用探查收集以及论证所得到的风险状况作为依据。第二，行政机关应当说明采取紧急措施的法律依据。决定作出必须存在有效的法律依据，并且法律依据应当是明确、具体的，与采取的措施相对应的。第三，行政机关应说明作为事实依据的风险与法律依据的对应关系，并且依据法律，论证风险情况下采取对应措施的必要性。行政机关要在合法性与合理性两个方面说明理由，合法性方面要求采取的措施是符合法律规范规定的，合理性方面要求采取的措施是应对风险所必须的。
明确所能采取的措施是形式上的法律控制，面对紧急事件带来的不确定性，紧急措施需要在良好、稳定的秩序下开展。由于规范本身的局限性，它无法预见所有状况，因此这种秩序将从所能采取的措施方面进行建构，规范应尽可能明确的列举紧急措施，避免概括式的陈述，同时，对采取的措施进行分类，形成紧急措施的体系。最后，对相同或类似内容但不同程度的措施进行区分，形成措施强弱梯度概念，以便于执法机关进行选择裁量。明确措施的程度是实质上的法律控制，与规定措施形式不同，对措施程度的规定应规范应当从保护权利出发，以原则的形式写明在风险状况下何种权利绝对不容侵犯、何种权利可作有条件的让步。明确“从严”标准是对特殊情况下执法力度的限制，《突发事件法》第48条第8款和第9款对有关行为规定了从严惩处的限定条件，即便是为了维护秩序的需要，“从严”本身也需要一个限度，规范当对此设立明确的限制。
在对风险裁量的合理性审查方面，针对裁量中的风险情节与相应紧急措施，法院应当淡化结果审查，注重程序审查与过程性审查。行政裁量的内在技术构造是情节细化与效果格化，风险因素的加入并未改变裁量的基本构造，但对情节细化与效果格化产生了不可忽视的影响。情节细化是对有关裁量的事实裁剪、分辨的过程。风险是一种特殊的事实，因为其本身具有事实认定的模糊性，风险概念的作用是表述在现在或将来可能发生不利结果之前指代此种不利结果，因此风险下的情节细化是推理中的情节细化，细化的过程包含依照理性与科学进行的推理过程，这是与普通情节细化所不同的。效果格化一方面受情节细化牵连，暗含推理的过程，另一方面在风险状态下采取措施时，相应的效果也变得模糊，有时甚至难以预测，要求行政执法机关预知效果也不现实。
现实中紧急状态规范的失位警醒我们反思规范的不足。风险要素为紧急规范的系统性重构提供了思路。笔者只做了粗浅的讨论，尚有以下之不足：第一，紧急状态规范缺乏上位法，规范层级较低，规范重构应当考虑上位法的制定。目前紧急状态规范体系中居于最高位的是《突发事件法》，从所应对的事项而言，该法在规范能力上有所欠缺。第二，紧急状态下行政与日常行政区别甚大，紧急状态规范对此的调整需要进一步论证。以上不足还待学者专家进一步讨论。
责任编辑：富晓行金惠珠
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