关键词：二十大报告；涉外领域立法；涉外法律体系；涉外法治；国内法治
一引言
习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。将“加强涉外领域立法”作为党在新时代新征程推进全面依法治国战略进程中的一项重点任务，这在党代会历史上还是第一次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对涉外法治的高度重视，意义十分重大而深远，对于中国的涉外法治迈向更高水平必将发挥巨大推动作用。
法治中国建设当以立法先行，涉外领域立法是涉外法治的根本基础，更是实现国内法治和涉外法治统筹推进的关键前提。随着“加强涉外领域立法”这项重大决策的贯彻落实，中国涉外领域的立法将被提升至国家立法工作的新高度，立法进程将进一步加快，立法内容将更加丰富，实现推进高水平对外开放、更有效维护国家安全与发展利益以及构建人类命运共同体等涉外法治的根基必将更加牢固。与此同时，作为联合国常任理事国和世界第二大经济体，中国涉外领域立法的新发展、新进步及涉外法治体系建设的新成就必然反映中国国内法治与国际法治互动的最新态势，亦将对全球治理中的国际法治产生积极而深刻的影响。
改革开放以来，中国涉外法治体系建设始终紧跟国家整体法治建设和对外开放的时代步伐，历经40多年的不懈努力，已成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据国际国内形势的最新发展变化，及时作出一系列推进中国涉外法治建设的重大决策，将涉外法治建设水平提升至历史新高度。最具标志性的成果是，国家安全领域、对外经贸领域、反外国制裁和“长臂管辖”等涉外法律斗争领域立法工作明显加强，立法成果十分丰硕，弥补了中国立法中长期存在的诸多短板。
世界百年未有之大变局正加速演变，国际环境不稳定性、不确定性明显上升，在国际形势风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验中，法治作为国家核心竞争力的重要性更加突显。面对日益严峻复杂的国际形势，如何统筹推进国内法治和涉外法治以更有效地维护中国安全与发展根本利益已成为当前面临的重大课题，中国涉外法治肩负的使命艰巨重大，体系建设尤为重要，涉外领域立法更显迫切。
认真学习领会二十大关于“加强涉外领域立法”这一重大决策的精神实质和深刻意义，以问题为导向、以需求为核心，准确把握党的二十大提出的各项战略目标任务对涉外法治建设提出的新使命、新要求，深入研究涉外领域立法面临的重大理论和实践问题，在此基础上，大力加强涉外领域立法，为中国涉外法治迈向更高水平提供更为充实、完善的法律基础，这是新形势下统筹推进国内法治与涉外法治的关键之所在。
二中国涉外法治立法的历史回顾
回顾历史是为了更好地谋划未来。回顾中国涉外领域立法的历史进程，总结中国涉外法律体系建设的特点、发展规律和成功经验，这是涉外领域科学立法的基础，是确保涉外领域立法中国特色的前提。
“涉外法治既不是传统意义上的未包括国际法在内的国内法治，也不是传统意义上不包括国内法的国际法治。它突破了国内法与国际法形式之分和学理之分的窠臼，兼具国内性国际法治和国际性国内法治之质。”作为国家法治体系的重要组成部分，涉外法治涵盖国家对涉外事务开展的立法、执法、司法等各领域法治活动，而涉外立法是涉外法治的核心。涉外立法调整的对象包括一国对外交往中产生的各种涉外法律关系，调整不同领域涉外法律关系的各项立法共同构建了国家的涉外法律体系。改革开放40多年来，中国的涉外法律体系从无到有、由弱到强，从体系逐步建立、快速发展到日趋成熟，始终保持着鲜明的中国特色和突出的时代特点。总体上讲，中国涉外法律体系大体经历了以下3个发展阶段。
（一）涉外法律体系的初创阶段
建国后，在社会主义革命和建设的很长一段时期内，由于特殊的历史因素，国家法治建设经历了极其坎坷曲折的道路，中国的立法工作几乎长期处于停滞状态，涉外领域立法更是十分罕见，极少数具有涉外因素的国内立法仅集中于外交、海洋等个别领域，不但数量少、且内容简单，涉外法律体系建设根本无从谈起。1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的伟大战略目标，国家法治建设迎来生机勃勃的春天。经济领域实行对外开放，且开放步伐不断加大。对外开放的丰富实践对涉外领域的立法需求极为迫切，直接推动了中国涉外领域立法工作实质性开展，涉外法律体系进入初创阶段。这一阶段大致为1978年至20世纪90年代。
在体系初创阶段，以“外资三法”为代表的一系列涉外领域立法开创了中国涉外法律体系建设的新局面，为改革开放初期对外开放顺利推进并向高水平发展提供了必要且及时的法律支持和保障。涉外领域立法取得的重大进展成为当时中国对外开放的一大重要标志。
（二）涉外法律体系的构建阶段
随着中国对外开放步伐的日益加快，中国在政治、经济、社会、文化等各领域涉外事务大量增加，推动中国涉外领域立法工作进入了快车道，立法涵盖的范围日益扩大，不仅局限于对外经贸领域，涵盖的内容更加丰富，涉外法律体系进入整体构建阶段。这一阶段应为20世纪90年代至21世纪前10年。
值得强调的是，这一阶段中国涉外领域立法的质量和整体水平均得到大幅提升，对外交往中的国内法治根基更为坚实。特别是中国为加入WTO而开展的涉外领域立法修法工作，规模之巨大世所罕见，彰显了中国对外开放的坚定信心和决心，为中国成功入世创造了必要条件，对中国经济更深融入全球化进程并逐步发展成为世界第二大经济体奠定了坚实的国内法治基础。中国入世对中国的法治建设具有重要的促进作用，影响着中国市场经济制度建设、立法内容、执法方式以及对国际条约适用的理解。
（三）涉外法律体系的成熟阶段
自2012年党的十八大以来至今，随着中国国际地位的提高、国家整体经济实力的跃升，对外交往的深度和广度早已今非昔比，涉外法律体系建设的重要性更为突显。这一时期中国面临的国际形势与之前相比已发生重大变化，国家对外交往和改革开放新形势、新任务对涉外领域立法提出了更高要求。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视涉外法治，重点推进涉外领域的重要立法，取得许多重大突破，涉外法律体系建设进入成熟阶段。
不仅如此，诸多领域国内立法中的涉外条款仍不断增加并完善，立法规制的重点更加突出、科学性更强，极大丰富了中国为维护自身合法权益开展国际斗争的法律工具箱，为推进高水平对外开放奠定了更为坚实的法律基础。
历经改革开放40多年的不懈努力，中国涉外领域的立法工作可谓成就卓著。截至2022年3月，在中国现行有效的291部法律中，除《宪法》规定了专项涉外条款外，约有50多部专门的涉外性法律。这些专门性法律涵盖了目前的七大法律部门，含有涉外条款的国内法律数量更多，约占现有国内立法数量的一半，涉外领域立法在中国现行法律体系中所占据的重要地位由此可见一斑。
具言之，《宪法》规范了指导中国对外关系的基本原则（《宪法》序言第13段），明确了外国有关企业、组织、个人在中国的权利义务（《宪法》第18条、第32条），规定了有关国家机关处理对外关系的职权划分（《宪法》第3章）。《宪法》上述规定是中国开展涉外领域立法工作的根本遵循和指导原则。中国现有的50多部专门的涉外性法律，内容涉及国家主权、外交、经贸、司法等多方面、多领域，构成了中国涉外法律体系的骨干内容。此外，一大批含涉外条款的国内法律在国家政治、经济及社会生活的涉外事务中发挥着越来越重要的作用。这些法律中的涉外条款是中国涉外法律体系的重要组成部分。
（一）中国涉外领域立法的特点
总体上看，现阶段中国的涉外领域立法具有以下几方面的主要特点。
第一，将国家安全立法作为立法工作的重点。国际形势的巨变引发国际安全形势的变化，中国面临的国家安全环境日趋复杂，国家安全领域的法律需求愈发强烈，加强国家安全领域立法理应成为中国涉外领域立法的重中之重。为更好维护中国主权、安全、发展利益，党的十八大后，中国将国家安全立法作为中国涉外领域立法的重点，并加大力度予以持续推进。
2015年，我国通过新的《中华人民共和国国家安全法》（下文简称《国家安全法》），这部新法并非是对1993年制定的《国家安全法》的修订，而是根据国家安全形势的变化而制定的一部全新法律，该法对维护国家安全的基本法律制度作出全面规定，系我国国家安全领域的基本法。
2020年，我国制定《香港国安法》，并将其列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三，该部法律对香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出系统全面的规定。《香港国安法》实施后的实践证明，该法对于恢复香港的安全稳定局面、确保香港繁荣发展以及“一国两制”行稳致远发挥了定海神针般的关键作用。
上述重要法律与2014年制定的《中华人民共和国反间谍法》、2015年制定的《中华人民共和国反恐怖主义法》（下文简称《反恐怖主义法》）、2016年制定的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国网络安全法》以及2017年制定的《中华人民共和国国家情报法》等其他多项含涉外条款的法律共同构成了中国国家安全法律体系的核心性内容，为更有效开展维护国家安全工作提供了更为充分的法律依据。
第二，立法及时满足高水平对外开放的实践需求。改革开放后，涉外经贸领域一直是中国涉外立法最为活跃的领域，始终与中国对外开放不断拓展的时代步伐同步。经过40多年，以《对外贸易法》为代表的，包括进出口贸易、国际投资、海关监管、检验检疫、出入境、国际商事争议解决等涉外经贸领域的一大批重要法律相继出台，为中国对外开放取得巨大成功提供了坚实的法律保障。
党的十八大以来，涉外领域立法与国际法治有机衔接得以进一步强化，取得许多重要进展。在这方面，立法机关综合考虑国际条约、协定规则的具体情形和中国的实际情况，尤其重视做好中国批准或加入的国际条约、重要协定的国内适用工作。根据条约、协定的不同性质采取不同的国内适用方式，有些条约、协定通过国内立法的方式转化适用于国内，有些条约、协定则通过国内立法明确可在国内直接适用。
经过改革开放后40余年的不懈努力，中国的涉外法律体系日臻成熟，并具有鲜明的中国特色和时代特征。在肯定成就的同时，还应当清醒地认识到，党的二十大确立的各项目标任务对中国的涉外领域立法提出了新的、更高的要求，与当前的形势和任务相比，特别是与世界上一些主要发达国家的涉外立法水平相比，中国涉外领域的立法仍存在较大改进空间，特别是一些制度性问题尚未解决，应成为未来立法工作的重点。主要体现为以下几个方面。
第一，国际条约在中国法律体系中的地位尚未明确。国际条约在国内法的地位问题涉及国际法与国内法的关系、条约在国内法律制度中的法律位阶以及司法实践对国际条约的适用等重大法律问题，各国普遍在本国宪法或其他重要基础性法律中规定国际条约在本国法律体系中的地位。多年来，中国国际法学界也始终呼吁，将国际条约在国内法体系中的地位明确规定到中国《宪法》或《中华人民共和国对外关系法》（下文简称《对外关系法》）等其他重要基础性法律之中，不仅可以彰显中国重诺笃行的大国形象，更可为解决涉外司法和执法中面临的条约与国内法冲突问题提供法律依据，但迄今为止，这一立法目标尚未实现。
2020年制定的《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）未包含《中华人民共和国民法通则》（下文简称《民法通则》）原有的第142条关于国际条约适用的规定，造成原有的民事法律中关于适用国际条约的规定在新法中没有得以沿用的局面，很大程度上削弱了条约在中国国内法律中的地位，极易造成涉外民商事案件中的法律适用混乱。
此外，中国法律对于违反法律承担的赔偿责任和行政罚款等力度偏低，这与中国的经济发展水平有关，但如果承担赔偿责任或缴纳行政罚款的主权系域外企业、组织或个人的话，这种偏低的赔偿责任或罚款力度远远不能达到中国法律应有的震慑效果。例如，中国民事赔偿制度一般不包括惩罚性赔偿，虽然《民法典》第179条规定了“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”，但《反外国制裁法》等涉外性法律并未作出惩罚性赔偿的具体规定，这使得域外企业、组织或个人侵犯中国企业、组织或个人的行为不能得到类似美国、欧盟等国或经济体动辄几千万甚至上亿美元数额赔偿的法律处罚。《行政处罚法》第51条“简易程序”规定的处罚金额极低（对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款），对违反中国法律的境外组织或个人而言，违法成本几乎为零。该法第84条规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。”这一规定意味着，对于外国人、无国籍人、外国组织在中国领域外实施的、违法后果发生在中国领域内的违反中国法律的行为却不能适用该法律规定，导致中国法律的威慑力大大降低。
四加强涉外法治立法的建议
根据党的二十大对中国特色社会主义法治建设擘画的总体战略，结合中国推进高水平对外开放、更有效维护国家安全与发展利益以及构建人类命运共同体等重大目标任务实现的现实需求，笔者认为，为确保二十大上述战略目标实现，未来加强涉外领域立法的目标应当是：通过制定新的涉外性法律、修订现有涉外性法律或法律中的涉外条款等立法工作，进一步夯实新时代高水平对外开放的法治根基，不断丰富应对国家安全与发展利益面临的各种威胁和挑战的法律资源，及时充实反对国际霸权主义、单边主义及反制外国制裁、干涉及“长臂管辖”的法律工具箱，更好地回应构建人类命运共同体对国内立法的需求，整体上提升中国在全球治理中的国际法治话语权。
二十大报告在推进高水平对外开放、更有效维护国家安全与发展利益以及构建人类命运共同体等重大目标任务中作出的具体、明确的工作部署，应当作为加强涉外领域立法的重点：以高标准国际经贸规则和自贸试验区建设形成的可复制推广的经验，升级换代对外贸易和外商投资法律制度，有针对性地强化《国家安全法》等安全领域立法体系、填补国家重点安全领域的法律空白，健全以《反外国制裁法》为核心的反制裁立法体系，改进刑事、民事及行政领域中的管辖权制度，完善维护中国公民、法人在海外合法权益及维护海洋权益的法律制度，以立法方式落实维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则的对外交往原则，为推进构建人类命运共同体奠定涉外法治基础。
根据二十大报告提出的目标任务要求，在确定加强涉外领域立法的重点基础上，立足于中国涉外领域立法的现状和实际需求，笔者特提出加强中国涉外领域立法的以下具体建议。
第一，加快出台《对外关系法》，将二十大报告提出的中国奉行的对外关系基本立场、方针及政策以法律形式体现，并对国际条约在中国法律体系中的地位等重要法律问题予以明确，为对外交往各领域的部门立法提供基本法律原则。
党的二十大报告指出：“中国始终坚持维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，致力于推动构建人类命运共同体。”为实现这一目标，报告提出新形势下中国对外关系的基本立场、方针及政策，为中国开展对外交往提供了根本遵循，这也应成为中国涉外领域立法的基本指导原则。
长期以来，中国涉外领域缺乏一部确立对外关系基本法律原则的对外关系基本法，因此，制定《对外关系法》成为涉外领域立法重中之重。2022年年底，全国人大已公布《对外关系法（草案）》，这标志着中国第一部《对外关系法》即将诞生。中国应进一步将二十大报告提出的中国对外关系基本立场、方针及政策转化为正式法律条款，明确为中国涉外领域立法的基本法律原则，用以指导涉外领域的各部门立法，弥补中国对外关系基本法长期缺位的不足。
第二，进一步强化国家安全重点领域的立法，完善国家安全风险监测预警及应急管理体系建设方面的立法，健全国家安全方面的刑事法律制度，加大对境内外危害中国国家安全行为的刑事惩罚力度。
党的二十大报告高度重视中国的国家安全问题，报告提出“要健全国家安全体系，完善高效权威的国家安全领导体制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”。
第三，加强反制裁、反干涉、反“长臂管辖”立法，进一步落实、强化《反外国制裁法》等法律的功效和作用，丰富反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的国内法律工具箱。
党的二十大报告提出要“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”。为此，应加强反制裁、反干涉、反“长臂管辖”方面的立法。在反外国制裁方面，应通过制定实施条例和司法解释等一系列配套措施，强化《反外国制裁法》的法律功效和作用，将《反外国制裁法》的各项法律条款落到实处。特别是，应细化《反外国制裁法》第12条的规定，以利于我公民、组织依据该法在中国境内针对因执行外国非法制裁而对我公民、组织造成损失的任何组织或个人，维护自身合法权益。
第五，完善管辖权制度和国际商事争议解决制度，进一步提升中国法律和中国法治的国际话语权。
在国际商事争议解决制度方面，中国应抓紧制定《中华人民共和国国际商事法庭法》，推动中国国际商事法庭建设迈向新高度，扩大中国司法在国际商事海事领域中的影响力、话语权，应对标国际仲裁先进法律制度和创新规则，并结合中国商事仲裁发展的实际尽快完成《仲裁法》修订工作，为中国仲裁走向世界舞台中央创造更为良好的法律环境。此外，中国曾全程参与《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（UnitedNationsConventiononInternationalSettlementAgreementsResultingfromMediation，下文简称《新加坡调解公约》）的起草、制定过程，并于2019年作为首批签约国签署该公约，对于国际商事争议解决领域中这一重要国际公约的诞生作出重要贡献，应尽早批准《新加坡调解公约》，并适时制定《中华人民共和国商事调解法》，构建具有中国特色的国际商事调解法律制度。
五结论
党的二十大报告提出将“加强涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”作为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要目标任务，影响十分深远、意义非常重大，应深刻领会并采取切实举措加以贯彻落实。
作者：刘敬东，中国社会科学院国际法研究所国际经济法研究室主任、研究员、博士生导师，中国法学会WTO法研究会副会长。