摘要：党内法规的解释权条款是党内法规中用以规定其解释机关、具体工作承办单位及其职责等内容的条款。党内法规解释权条款及其设置蕴含着党的组织制度、党内法规制定体制机制和法规范制定技术等方面的基本原理，解释权条款是其解释机制的表征。党内法规制定工作实践中，逐渐形成了解释权设置、解释机关选定的技术逻辑和解释权条款的表述模式。然而，目前各层级党内法规解释权条款的设置和表述尚存在一些问题。对此，需要从党内法规基础理论和制度建设实践等层面有针对性地加以研究，提炼党内法规制定技术规范，规范党内法规解释权条款和其他条款的设置及其表述，提升党内法规制定质量，维护党内法规的解释等实施机制的运行秩序。
关键词：党内法规；解释权；制定体制机制；制定技术规范
作者简介：苏绍龙，法学博士，武汉大学法学院助理研究员，武汉大学党内法规研究中心研究员。高欣然，武汉大学党内法规研究中心硕士研究生。
论文创新点：在选题上，党内法规的解释是制定党内法规的延伸，是党内法规制定工作的重要而特殊的形式。因此，对党内法规解释权条款的研究与讨论，发现各层级党内法规解释权条款在设置和表述上存在的问题并提出对策意见，对于党内法规有效实施有着极为重要的意义。在内容上，本文首先对党内法规解释权条款设置的基本原理和技术逻辑进行讨论，进而从实证视角上对没有设置解释权条款的党内法规、各级党内法规的解释权条款的设置、党政联合发布的党内法规的解释权条款以及党内法规解释权条款涉及多个解释机关的表述进行细致分析，在此基础上提出了关于规范党内法规解释权条款表述的建设性意见。
引文析出格式：苏绍龙,高欣然.论党内法规的解释权条款[J].党内法规理论研究.2019,02:83-104.
现将全文转载如下，以飨读者：
特别提示：2019年9月15日中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》。如无特别说明，文中所称《制定条例》均指2012年5月26日中共中央批准并发布的《制定条例》。
党内法规的解释权条款，是党内法规中用以规定其解释机关、具体工作承办单位及其职责等内容的专门条款。尽管党内法规解释权条款通常简明扼要，但其设置和表述却是党内法规制定体制机制的缩影，蕴含着重要的制度原理——简短的解释权条款是“表”，党内法规制定体制机制为“里”，党内法规制定技术乃连接二者的“线”，其表述又须遵循和体现相应规则，力求准确规范。换言之，如何设置解释权条款是党内法规制定体制机制和制定技术层面的问题，而如何确当地表述解释权条款则更倾向于制定技术规范的范畴。我们认为，对党内法规解释权条款的研究恐怕不宜脱离上述视角与层次。
相较而言，《立法法》施行以来近二十年的国家立法实践中，极少有法律法规专门设置其解释权条款，迄今仅有为数不多的地方性法规和民族自治地方的自治条例等法规设置了解释权条款，如《阿坝藏族羌族自治州自治条例》（2014年修正）第七十二条第一款规定，“本自治条例的解释权属于自治州人民代表大会常务委员会”。现行国家法律法规主要通过《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，以及有权地方人大的立法条例和国务院部门、有权地方政府的规章制定（程序）规定等法律法规，概括地规定相应层级的法律法规的解释机关。例如，《立法法》第四十五条第一款规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”；《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款规定行政法规有两类情形之一的，“由国务院解释”；《规章制定程序条例》第三十三条第一款规定，“规章解释权属于规章制定机关”。那么，党内法规因何缘故普遍设置解释权条款？
设置专门的解释权条款，并不会产生稀释党内法规规范性内容等方面的弊端，而此举的优点在于，执行适用党内法规的党组织可以在遵循组织原则和行文规则的前提下，请求法规规定的解释机关或者具体工作承办单位对特定条款启动解释程序，减免一些不必要的公文流转程序，提高法规解释工作的效率。同时，也通过专门条款的形式，明确解释机关或者具体工作承办单位在确保党内法规统一正确实施，提高党内法规执行力方面的责任，体现权责分明。
探究党内法规解释权条款设置的基本原理与技术逻辑，有助于我们理解党内法规解释权条款“是什么”“为什么要设置”“发挥什么作用”“设置在哪个位置”和“怎么样表述”等规范与应然层面的重要问题。在此基础上，针对《暂行条例》特别是《制定条例》施行以来的党内法规设置的解释权条款，从其制定技术和制定技术规范层面，亦即其内在技术逻辑和外在文字表述层面进行实证分析，可以帮助我们探察实践规律并查找问题。
类型
党内法规名称
解释权条款
惩戒
中国共产党纪律处分条例
本条例由中央纪律检查委员会负责解释。
中国共产党问责条例
中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则
本规则由中央纪律检查委员会负责解释。
党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）
本规定由中央纪委负责解释。
党的组织
中国共产党党和国家机关基层组织工作条例
本条例由中共中央组织部负责解释
中国共产党普通高等学校基层组织工作条例
本条例由中共中央组织部负责解释。
中国共产党地方委员会工作条例
本条例由中央办公厅商中央组织部解释。
中国共产党党组工作条例
本条例由中央组织部会同中央办公厅解释。
中国共产党工作机关条例（试行）
本条例由中央办公厅商中央组织部、中央机构编制委员会办公室解释。
中国共产党支部工作条例（试行）
本条例由中央组织部负责解释。
中国共产党农村基层组织工作条例
干部任免
党政领导干部选拔任用工作条例
推进领导干部能上能下若干规定（试行）
本规定由中央组织部负责解释。
党政领导干部职务任期暂行规定
本规定由中共中央组织部负责解释。
党政领导干部辞职暂行规定
公开选拔党政领导干部工作暂行规定
统战工作
社会主义学院工作条例
本条例由中央统战部负责解释。
中国共产党统一战线工作条例（试行）
表1部分类型中央党内法规的解释权条款
从表1可知，监督、执纪和问责是党的纪律检查机关的职责，党纪处分和问责等惩戒方面中央党内法规通常由中央纪委牵头起草，也规定由其负责解释。党委组织部门是统筹协调党的组织建设、干部队伍建设和人才队伍建设等方面工作的职能部门，涉及党的各类组织的基础主干法规和干部任免方面的中央党内法规，也大多规定由中央组织部负责解释。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，各级社会主义学院为同级党委直属事业单位，中央统战部管理中央社会主义学院，并领导其院党组，地方各级党委统战部门指导和管理本级地方社会主义学院，因而目前统战工作方面的两部条例均规定由中央统战部负责解释。由此，通过党内法规类型化分析的考察方法，前文提出的中央党内法规解释权条款选定解释机关的技术逻辑，可以得到更为直观的印证。
此外，部分中央党内法规的解释权条款在明确特定机关为该法规解释机关的同时，还会规定其负有“组织实施”的职责。例如，中央办公厅印发的《中管金融企业领导人员管理暂行规定》（2011年11月16日印发）第六十九条规定，“本规定由中央组织部负责组织实施和解释”。这是解释权条款设置的一种特殊情形，在党内法规制定实践中并不多见。
前文已经提及，《暂行条例》并未就中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规的解释体制作出规定。由此，《暂行条例》施行后、《制定条例》施行前，除未设置解释权条款的情况外，部委和地方党内法规的解释权条款设置主要有以下2类情形。
在《制定条例》作出中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规由制定机关自行解释的规定，以及《解释工作规定》对上述党内法规解释制度作出进一步规定后，地方党内法规解释权条款的设置和表述至少存在以下4类形态。
此外，还有必要注意到中央党内法规选定解释机关的技术逻辑，对地方党内法规特别是中央党内法规的配套实施性法规选定解释工作具体承办单位的影响。这里以北京市委制定的4部中央党内法规的配套实施性法规为例，对照不同板块的中央党内法规的解释权条款可以发现（见表2），地方配套实施性党内法规的解释工作具体承办单位与中央党内法规的解释机关保持相当的“对应性”，涉及问责、统战等政治性、综合性较强的法规，还会增加规定本级党委办公厅作为主办机构，与分管对应事项的党委工作机关共同“承担”“具体解释工作”。
中央党内法规名称
中央党内法规解释权条款
北京市委实施性法规解释权条款
本办法由中共北京市委负责解释，具体解释工作由中共北京市纪律检查委员会承担。
中国共产党党务公开条例（试行）
本条例由中央办公厅会同中央组织部解释。
本细则由中共北京市委负责解释，具体解释工作由市委办公厅会同市委组织部承担。
中国共产党巡视工作条例
本条例由中央纪委会同中央组织部解释。
本办法由中共北京市委负责解释，具体解释工作由市纪委会同市委组织部承担。
本实施办法由中共北京市委负责解释，具体解释工作由市委办公厅商市委组织部承担。
当然，这种“对应性”也不是绝对的，即便是中央党内法规的配套实施性法规，其解释权条款也可能“突破”中央党内法规解释权条款的设置思路，根据地方党委工作实际而设置。例如，《中国共产党巡视工作条例》规定“本条例由中央纪委会同中央组织部解释”，《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》则规定“本办法由中共湖北省委负责解释，具体工作由省委办公厅商省委巡视工作领导小组办公室承担”，这与《中国共产党巡视工作条例》和《中共北京市委贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉的实施办法》解释权条款的设置思路都不同。这其间重要的考量因素就是《中国共产党巡视工作条例》所规定的“省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室为党委工作部门，设在同级党的纪律检查委员会”，巡视办的一般职责包括“承担政策研究、制度建设等工作”。湖北省委实施办法据此明确“省委巡视工作领导小组下设办公室，为省委工作部门，设在省纪律检查委员会”，其职责包括“承担省委巡视政策法规研究、制度建设、服务保障等工作”，同时规定由省委办公厅商省委巡视办“承担”该实施办法的“具体解释工作”，恰好体现了对省委巡视办作为省委工作部门的地位和职责的重视。
第一类是规定由中央纪委、党中央工作机关负责解释。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日印发）规定，“本规定由中央纪委、中央组织部负责解释”。
部分党内法规特别是党政联合发布的党内法规的解释权条款，通常涉及2个及2个以上的解释机关或者具体解释工作承办单位，这自然就存在如何表述多个解释机关或者具体工作承办单位的问题。这里对部分中央党内法规中涉及多个解释机关的解释权条款样本进行分类梳理发现，现行党内法规主要以“会同”“商”和“、”，以及“会同+、”“、+会同”和“商+、”等方式连接多个解释机关，表示其在解释工作中的关系（见表3），这些连接方式在地方党内法规解释权条款中也同样使用（见表2、表4）。
连接方式
会同
党政机关国内公务接待管理规定
本规定由国家机关事务管理局会同有关部门负责解释。
商
中国共产党党员权利保障条例
本条例由中央纪委商中央组织部解释。
地方党政领导干部安全生产责任制规定
本规定由应急管理部商中共中央组织部解释。
、
党政机关公文处理工作条例
本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。
党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定
本规定由中央办公厅、国务院办公厅负责解释。
关于实行党风廉政建设责任制的规定
本规定由中央纪委、监察部负责解释。
会同+、
或
、+会同
党政机关厉行节约反对浪费条例
本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释。
保护司法人员依法履行法定职责规定
本规定由中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院解释。
商+、
国有企业领导人员廉洁从业若干规定
本规定由中央纪委商中央组织部、监察部解释。
其他方式
聘任制公务员管理规定（试行）
本规定由中共中央组织部、人力资源社会保障部及国家公务员局负责解释。
专业技术类公务员管理规定（试行）
本规定由中共中央组织部、人力资源社会保障部和国家公务员局负责解释。
表3涉及多个解释机关的部分中央党内法规的解释权条款
党内法规解释权条款设置与否、解释机关或者具体工作承办单位的选定，应当根据具体情境和实际需要而定，前文对此问题在理论和实证层面已作阐论。这方面总体上是比较稳定、较有规律可循的，但由于缺乏足量的背景资料和对党内法规实务工作的全面了解，目前就此方面再作提炼是有现实困难的。相较而言，当前更为迫切的问题是规范党内法规解释权条款的表述，这既属于党内法规制定技术规范的重要内容，更是关乎党内法规解释机制能否正常运行的重要问题。对照前文发现和提出的问题，规范党内法规解释权条款的表述至少涉及以下方面的工作：
其一，规范多个解释机关或者具体工作承办单位的表述方式，以明确其在解释工作中的定位。当解释权条款规定多个解释机关或者具体工作承办单位时，应当根据具体需要采用恰当的表述方式连接主体，即以恰当的“表”，明确党内法规解释权运行的“实”。若表述混乱不清，自然会影响必要情形时解释机制的启动与运行。“会同”“商”和“、”作为3种基础性的主体连接方式，就应当明确其规范意义。我们认为，党内法规解释权条款中“会同”“商”等连接方式的含义可以参照全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）》等国家立法技术规范的相应做法。“会同”与“商”在主次、主动与被动、主办与参加协商等层面有明显区别：“会同”用于主体间共同作出某种行为的情形，“会同”前面的主体是牵头者，后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同起草党内法规解释草案；“商”前面的主体是主办者，后面的主体是提供意见的一方，在沟通协商的前提下，由前面的主体起草党内法规解释草案。
其二，规范解释机关或者具体工作承办单位的名称、工作职责等表述。现行党内法规中，相同制定机关、相同效力位阶的法规规定同一解释机关时，有的使用机关全称，有的则使用其简称。例如，中共中央办公厅印发的《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》（2019年1月1日施行）规定，“本规定由中央纪委负责解释”；同为中共中央办公厅印发，同为2019年1月1日施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》则规定，“本规则由中央纪律检查委员会负责解释”。尽管使用其全称或者简称规定解释机关一般不会引发理解和具体运用上的困难，但是基于表述严谨规范的考量，还是作出统一要求为宜。
浙江省委贯彻《中国共产党党务公开条例（试行）》实施细则
2018年4月
本实施细则由中共浙江省委负责解释，具体工作由省委办公厅会同省委组织部承担。
河南省党务公开实施细则（试行）
2018年5月
本细则由省委负责解释，具体解释工作由省委办公厅商省委组织部承担。
广东省党务公开实施细则（试行）
本细则由省委解释，具体解释工作由省委办公厅商省委组织部承担。
重庆市实施《中国共产党党务公开条例（试行）》办法
本办法由市委办公厅会同市委组织部承担解释工作。
云南省党务公开实施细则（试行）
本实施细则具体解释工作由省委办公厅会同省委组织部负责。
山东省委贯彻《中国共产党党务公开条例（试行）》实施细则
2018年9月
本细则具体解释工作由省委办公厅会同省委组织部承担。
表4地方党内法规解释权条款的典型表述
通过探究党内法规解释权条款设置的基本原理和技术逻辑，并对党内法规解释权条款的设置和表述情况进行实证分析可以发现，在近三十年的党内法规制定实践中，党内法规解释权条款的设置和表述既形成了许多规律与经验，也存在甚至积累了一些问题。在今后加强党内法规制度建设的工作中，有必要认真总结经验、解决问题，通过制定《党内法规制定技术规范》等方式，规范包括解释权条款在内的党内法规条款设置及其表述，提升制定质量。2019年修订后的《制定条例》将更好地发挥对新时代党内法规制度建设的引领和保障作用，为确保党内法规实施机制有序有力奠定更加坚实的制度基础。
注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第83-104页。