摘要：区块链技术快速发展的同时，也带来诸多风险。对此，中国的规范监管一方面有效控制了部分风险，另一方面也存在诸多不足。这些不足包括“无币区块链”内涵存在矛盾，虚拟货币法律定性存在欠缺，ICO规范监管具有现实困境，监管政策与现行法间不和谐，“证券”概念与监管的局限，法规对一些重要概念未作明确界定。故而，仅以一刀切式的监管政策无法长期有效应对区块链领域的风险。为此，针对区块链领域，在参照国际经验的基础上，中国监管机构应以谨慎监管为原则进行适度放开，同时提升监管手段的有效性和灵活性。
一、引言
区块链是具有去信任(无需第三方可信机构即可执行)、价值可编程(可以设置智能合约)和去中心化特色的技术，其潜在价值难以估量。作为信息技术领域出现的伟大创新，区块链将推动信息互联网向价值互联网转型，可能影响诸多产业领域甚至挑战一些现行商业模式和制度。其近年来得到诸多国家、机构和个人的重视。不过，和互联网与信息技术不同，比特币及其所依托的底层技术区块链在产生伊始，即自带金融风险，其自身并非完全技术中立或价值中立，或者说，区块链技术存在较为典型的价值观偏向。2009年初，化名为中本聪的网络匿名人士(或机构)在比特币白皮书中提出:“我们需要一个基于密码学验证而不是基于信任的电子支付系统，可以允许任意双方直接进行交易而不需要借助可信的第三方。”比特币与区块链技术的出现，部分与哈耶克货币私人发行思想契合，同时表达了部分计算机极客对主权国家多年来超发货币/金融危机的厌恶。有研究者认为，区块链的出现，实际上是民间对于金融危机提出的一种解决方案。从经济角度而言，区块链技术与金融业具有互为补充的逻辑。
近两年监管政策主要针对的是ICO。在2016年以前，中国ICO多限于理解区块链技术的有限专业人士。但自2017年初以来，许多骗子藏身其中。ICO的融资对象由小众扩展至普罗大众。根据国家互联网金融安全技术专家委员会于7月25日发布的《2017上半年国内ICO发展情况报告》，ICO融资规模和用户参与程度呈加速上升趋势，累计参与人次达10.5万。大量完全不具备风险承受能力的散户型投资者蜂拥而至。另据我们在2017年年中的调研，当时高达90%以上的ICO项目涉嫌欺诈，其中少部分项目虽与欺诈无关，却因早期天使融资失败，而转向ICO融资模式。因此，这些ICO项目风险均非常高，ICO化身为骗子从事非法金融活动的手段。在2017年前后，境外ICO也存在诸如监管障碍、大量欺诈行为以及公众负面看法等诸多问题。ICO项目剧增，大量区块链融资项目完全缺乏事前监管和审批机制，使得相应投资具有极高风险。基于上述原因，中国人民银行等七部委于2017年9月4日发布《关于防范代币发行融资风险的公告》(以下简称94《公告》)以及后续其他行政规范性文件。
二、监管政策主要内容和影响
2013年发布的文件，比特币属于虚拟商品，个人可以合法持有和买卖。另据《民法总则》，网络虚拟财产受法律保护。比特币等作为具有典型市场价格、可以在海外各交易机构双向兑换的主流
虚拟货币，具有法律上的财产属性。ICO行为实质上触及了向公众募集资金的性质，涉及非法集资的风险。
如笔者此前的研究指出，ICO主要存在两种类型，一是欺诈性质的ICO，这可能涉嫌传销或者集资诈骗;另一种是真正从事区块链创业的ICO，但其本质上属于天使投资这一早期阶段，如果以规范私募的方式进行，原无可厚非。但是常规ICO融资模式是无差异地向公众募资，可能涉嫌非法吸收公众存款。尤其是2017年以来，几乎所有项目的投资者都有典型“散户化”特征。
ICO项目发起人几乎均未作投资者适当性控制，其行为突破了法律底线。上述两种行为普遍存在涉嫌违法的风险，故而，94《公告》要求代币发行融资活动立即停止，已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益。投资者权益保护是监管者发布叫停ICO公告的重要宗旨。94《公告》发布后，各种代币市值大降，一些代币当时在二级市场(各虚拟货币交易平台)被撤销交易。监管者的目的，在于控制代币风险进一步蔓延，避免更多散户跑步进场。
道、支付渠道等受到影响，投资者将蒙受损失;文件称目前境外交易平台存在系统安全、市场操纵和洗钱等风险隐患。文件同时还指出，该协会监测发现，境内有部分机构或个人还在组织开展所谓币币交易和场外交易，并配之以做市商、担保商等服务，其实质还是属于“虚拟货币”交易场所，与现行政策规定明显不符。虽说中国互联网金融协会只是行业自律组织，其发布的各类文件性质上属于行业自律章程，但该协会直接受中国人民银行指导，该协会会长为中国人民银行退休的副行长，因此该协会具有准官方色彩，自律章程对行业有巨大影响，在一定程度上代表官方意志，非常值得重视。
2018年8月，中国银保监会等五部委联合发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》(下文简称《风险提示》)。《风险提示》指出，一些不法分子打着“金融创新”“区块链”的旗号，通过发行所谓“虚拟货币”“虚拟资产”等方式吸收资金，侵害公众合法权益。《风险提示》还指出，一些不法分子还以ICO、IFO、IEO等花样翻新的名目发行代币，或打着共享经济的旗号以IMO方式进行虚拟货币炒作，具有较强的隐蔽性和迷惑性。
在2018年9月，中国人民银行上海总部发布《常抓不懈持续防范ICO和虚拟货币交易风险》的通告。该通告提出，投资者如发现各类ICO变种形态以及通过部署境外服务器继续面向境内居民开展ICO及虚拟货币交易业务的组织或个人，可向有关监管部门举报。
三、监管政策的困境分析
(一)“无币区块链”的困境
通常，币是区块链系统的激励手段。如果区块链是公有链，作为面向大众的应用，往往需要发币。币作为激励载体，能吸引尽可能多的开发者、用户甚至投资者。众人被吸引到这个系统中，对它的应用发展很有帮助。诸如联盟链，比方数家银行之间搭建的区块链，其节点需经过许可，方可加入，不需要另外吸引开发者、用户甚至投资者加入，这样的业务场景不需要币。因此，“无币区块链”的概念在联盟链中存在践行可能。但诸如早期比特币区块链系统和后来的以太坊区块链系统等公有区块链，如果没有币作为激励机制，就不可能有后来的发展壮大。因此，“无币区块链”在有限范围内客观存在，但若有“币”作为激励机制，围绕公有区块链(如比特币区块链)上下游，将成长出完整的产业链条———矿机生产商、矿工、矿池、程序员、比特币ATM机、比特币交易所、比特币金融衍生品、比特币行情与区块链资讯媒体和比特币钱包(软件钱包或硬件钱包)，等等。而公有区块链是整个区块链的主流，禁止发行代币与产业发展存在矛盾。
(二)虚拟货币法律定性的欠缺
以比特币为代表的虚拟货币属于近十年来的新生事物，包括中国在内的大部分国家，对虚拟货币法律定性存在欠缺或空白。根据中国人民银行等五部委在2013年发布的《关于防范比特币风险的通知》，比特币属于虚拟商品，个人可以合法持有和买卖。《民法总则》第127条以模糊方式作出网络虚拟财产应受法律保护的规定，确定“网络虚拟财产”概念及网络虚拟财产应受法律保护的原则。然而，《民法总则》没有明确规定如何保护网络虚拟财产，尚有进一步研究和立法的空间。
时至今日，中国人民银行等五部委在2013年发布的《关于防范比特币风险的通知》存在较大局限。一方面，虚拟货币种类成千上万，难以统计，其中市场上可交易的亦高达两千余种，并仍在快速增长和演化中，2013年的规范性文件仅限对比特币作出规定，显然不足;另一方面，虚拟货币等虽具有虚拟财产或虚拟商品特质，但诸如比特币、以太坊等主流虚拟货币越来越呈现类数字货币性质以及金融属性，这也是中央金融监管机构介入的重要原因。2017年9月，中国互联网金融协会发布《关于防范比特币等所谓“虚拟货币”风险的提示》，但它作为行业协会的文件，未对比特币、莱特币等“虚拟货币”定性。总之，若仅视虚拟货币为虚拟商品，将影响未来监管和立法，比如，由中国人民银行(而非市场和商业监管机构)介入“大宗虚拟商品交易”监管，是否适格
有研究者认为，规范性文件不具有法律上的约束力，当行政机关依据或参照规范性文件作出行政行为时，相对人可以质疑该行为，提出其没有法律依据。根据程序区分标准，规范性文件不是法，对法院不具有约束力，因此法院只需要审查行政机关的行为有没有法律依据，不用考虑规范性文件是否超越权限及是否规定了立法内容等问题。2017年9月七部委联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》否定了虚拟货币的货币属性，但未否定虚拟货币的财产属性。当前所有法律及规范性文件均未明确规定虚拟货币系不合法物，规范性文件更不可能有权限明确虚拟货币不受法律保护。江宁区法院在确认××币系不合法物时，应以正式的法律法规为依据，而非适用规范性文件，其判决原告交易行为造成的后果应当自行承担，而不向被告追责，缺乏法律依据。
笔者认为，当前针对比特币等虚拟货币，立法者亟需明确其法律地位，切实保护虚拟货币持有者的合法权益，进而统一司法上的认识和判定。美国有研究者认为，全球范围内出现大量虚拟货币盗窃事件，给持有者造成巨额损失。黑客在全球范围盗窃虚拟货币，严重侵害个人或机构的权益。在保护持有者权益时，存在区块链技术创新性、跨境追捕以及缺乏直接对应的法律等困境。为起诉黑客，可以通过适用《2016年商业秘密保护法》(theDefendTradeSecretsActof
2016)有效应对新问题。这些见解，值得中国监管者与立法者参考。
(三)ICO的法律监管困境
仅在94《公告》发布后的三个月，ICO概念再次火爆，并且很快出现了IMO、IFO和IEO
等ICO诸多变异形式。ICO屡遭打击而不死，除了虚拟货币和ICO本身具有极其便捷的跨国界融资的特点外，还和法律监管政策的诸多不足有着千丝万缕的联系。
94《公告》规定“代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓‘虚拟货币’，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动”。从以上表述看，“虚拟货币”和代币是有区分的，筹集的比特币、以太币等是“虚拟货币”，融资主体向投资者发行的是代币。但在现实中这两者并未完全区分，甚至能够互相转化。例如ICOCOIN(后更名为爱科链)用量子链(QTUM)众筹，量子链用以太坊(ETH)众筹。因此，“虚拟货币”和代币概念区分意义不大，只要在中国境内发行代币的主体，都应纳入94《公告》的监管范围。
94《公告》认定ICO实质上是未经批准而公开融资的非法行为，涉嫌非法发售代币票券和非法发行证券等种种违法犯罪活动。当然，基于罪刑法定原则，94《公告》只能表明金融监管部门对ICO的立场，另外还需要立法部门的解释或司法部门依据《刑法》进行个案判定，其本身尚不足以作为认定ICO构成犯罪的法律依据。
在“募币”阶段，ICO最容易涉嫌的犯罪是非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪。94《公告》认定ICO涉嫌非法集资，事实未必如此。根据94《公告》界定，ICO可能存在合法形式。实践中，一个区块链创业项目向少数特定机构或个人融资，该机构或个人仅提供虚拟货币给项目方作为投资，则其与传统的私募形式近似，只是法币被置换成虚拟货币，这可能难以将其认定为非法吸收公众存款罪。具体而言，据中国《证券法》第10条，认为针对不超过200人、特定的合格投资者募集虚拟货币的行为涉嫌非法吸收公众存款罪未必有充足的法律依据。因此，94《公告》对违法违规行为的范围界定在与现行法律衔接方面存在一定障碍。
(四)“证券”概念与监管的局限
ICO行为，等等。从监管的国际惯例和效果来看，中国当前以中国人民银行主导监管与规范性文件发布是否适合，很值得思考。
虚拟货币交易平台的业务本质与中国证券交易的连续竞价模式近似。多数国家认为主流虚拟货币(如比特币)不具有证券性质，但其在交易平台的交易模式却与证券交易相同。由此，类似业务模式引发的风险和各种违法违规行为，亦有近似之处。国外研究者进一步指出，虚拟货币交易平台的一个核心问题是交易客户的信任。不管交易所交易的虚拟货币是否具有证券性质，其面对的问题与证券交易中介机构类似。证券交易中介机构与虚拟货币交易机构的功能很近似。对证券交易中介机构的监管要求，诸如投资者保护规则、净资产规则以及证券投资者破产法案为虚拟货币交易平台提供了强有力的监管框架。证券交易中介机构的监管规则可以适用于虚拟货币交易所。因此，美国的《证券投资保护法案》(SIPA)以及美国证券交易委员会(SEC)关于证券交易中介机构的监管规则为虚拟货币交易平台提供了有益的监管框架。
在ICO的代币发行中，一些代币发行方向投资人承诺或变相承诺代币持有者未来可分红或得到固定收益，这种代币具有证券或债券性质。具有证券性质的代币自2018年下半年以来，衍生出新名词STO(SecurityTokenOferings)，即“证券化代币发行”。学者指出，STO是在确定的监管框架下，按照法律法规、行政规章的要求，进行合法合规的通证公开发行。STO是现实中的某种金融资产或权益转变为链上加密数字权益凭证，将为资产证券化带来许多变化，但其应用必须符合几个特性:一是具有内在价值;二是自动合规和快速清算;三是所有权可以不断分割;四是风险投资可以民主化;五是资产具有互通性;六是其流通可以增加流动性和市场深度。不过，中国尚未为这种融资方式而修改证券法规，STO在中国当前存在巨大法律障碍，其在未经审批、没有任何认证的前提下，明显存在涉嫌非法向公众募资或非法发行证券的法律风险。
(五)规范性文件合法性的困境
我国《行政强制法》第10条规定:“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”在实践中，学者认为不少行政规范性文件采用强制方式，虽然出于某种现实需要，但其合法性令人质疑。行政规范性文件与法的主要差异是缺乏强制性。一些必须以强制方式规定的———本属于“法”规范的事项，很多情况下却由行政规范性文件规定。这些行政规范性文件缺少立法程序的约束，制定过程相对随意，难免出现各种弊病。近年金融监管机构发布的规范性文件中，不少内容涉及禁止性规定，为一些市场主体设定了义务，这理应通过合法程序，引导民众特别是市场参与者制定规章，而非仅发布一些内容合法性存在争议的文件。
(六)变异概念的内涵界定不明
表1区块链项目在不同条件的表现形式
条件二，该项目方向投资者融币后发行了自己开发的代币，但是此种代币仅仅作为该项目方内部的产品或者服务的访问凭证，不在虚拟货币交易平台上线交易，类似于商品预售，此种条件基本符合94《公告》中对于ICO的定义。但是，若此项目遵守《证券法》的规定，募币阶段针对特定对象并且不超过200人，即便发行了此类代币，也不涉嫌证券领域的犯罪行为。
条件三，该项目涉及融币、发币和上币三个完整过程，其属于典型的ICO形式，融币阶段
非法行为。另外，部分IEO(InitialExchangeOferings的缩写，意指交易平台发币，简称平台币)模式，即交易平台发行平台币，亦存在此种嫌疑。在IEO模式中，有一部分是免费(不附加任何条件)向交易客户赠送平台币，平台币最后在本平台上线交易，这种模式基本不存在融币行为。另一部分则是附条件向交易客户“赠送”平台币，比如根据客户交易额“赠送”相应比例的平台币，或者直接向客户销售平台币(涉及融币行为)，前者属于变相融币，后者则为直接融币，这两者均涉及融币、发币和上币三个完整过程，属于ICO变异形式。
综上，将来出台新的法律监管政策，宜针对上述不同阶段所对应的各类ICO变异形式，给予相应规范和明确界定。
四、反思与出路
(一)对监管政策的反思
其次，近年针对区块链风险的规范监管以行政规范性文件为基础，这些规范性文件往往紧紧伴随着区块链领域风险的阶段性爆发而出台，而非监管者在事先对该行业进行通盘考虑之后制定。此如学者在反思互联网金融领域的监管时所指出的:其一，我们目前的日常性金融监管体制不能应对金融创新产生的风险;其二，金融监管领域一直呈现“治乱循环”的运动式执法模式，说明我们一直在修修补补，缺乏进行顶层设计的决心和勇气。运动式执法的持续存在，说明我们从来没有从总体上思考过金融市场、金融体制需要一个什么样的金融法律制度。包括区块链在内的整个金融科技/互联网金融领域需要常态化、持续性的长效监管，而非在每次极端风险爆发后简单粗暴式的政策回应。
最后，近年涉及区块链风险的规范性文件几乎无一例外以“一刀切”式禁令模式为特征。这种禁令模式的规范性文件表明了监管者的矛盾心态，一方面希望努力推动产业，把握技术发展潮流，另一方面又对行业风险深深忧虑。“一刀切”的监管规范对区块链融资流程多样化未加以任何考虑，对完全不同性质的代币亦未详加考查。虽然虚拟代币可能引发炒作与投机风险，但是一些功能型/消耗型代币的发售，本质上与普通商品/服务预售近似，其是否必须同样施予“一刀切”式禁令，这是否与政府鼓励区块链创新的初衷背离，笔者认为很值得再思考。
这些规范性文件在监管中将对金融安全第一的重视，转化为实质上追求金融安全唯一，这种极度的风险厌恶情结容易对行业发展产生负面影响。对此，有学者提出，规范互联网金融的理念可以分为绝对安全理念与相对安全理念，绝对安全理念将安全价值视为唯一价值，追求绝对安全，形成规范互联网金融的单一控制模式，试图对互联网金融的发展加以人为控制，无视市场真实诉求和产业发展规律，往往会贻误发展。如果在监管中过度追求金融安全唯一，势必扼杀创新的动力。因此，严格把握技术创新与风险控制的平衡，是近年来监管机构在金融科技领域持续存在的挑战，也是不得不直面的重大问题。
前文所述，部分虚拟货币具有证券性质，所有虚拟货币交易具有典型的涉众型证券交易模式。研究者认为，涉众的证券化交易有如下特征:第一，这些虚拟货币可以在任何人之间流通，具有普遍的交换价值，其流通性几乎如同官方货币;第二，交易双方可能是完全的陌生人。因此，“证券”交易可能带来的欺诈空间上升到全新高度，不仅更容易让一方被骗，而且可以让成千上万的大众受骗。所以，证券对契约执行和权益保护机制的要求远比一般金融交易要高，更需要可靠的法治架构，更需要宪政保护。虚拟货币交易这种基于区块链技术的“涉众证券化交易”，如空气般弥散于你我之世界，其交易和价值传输极易快速打破国家疆界，其中的欺诈风险远甚于传统的证券市场。只要有一个对区块链金融持监管与司法友好型态度的国家或地区，则另一国的单纯禁令就很难完全实现预期目标。那些对区块链持监管友好型态度的国家或地区，则可以通过“内紧外松”策略，使虚拟货币以及ICO的金融风险外溢至其他国家。因此，区块链领域更需要稳定和严格的投资者权益保护机制，而非单一的禁令。
(二)现有监管与国际趋势之参考
“一刀切”式的禁令模式长期而言有欠妥之处。ICO是一种融资方式，并非专为投机者而设计，若能加以合理利用，如针对特定适格投资人，采用一定期限内“小额公开发行豁免制度”，有利于解决中小企业区块链创业融资难的问题。如前文所述，尽管中国已全面禁止ICO，但纵览天下大势，ICO显然没有完全停止，ICO跨境活动极其便利。禁止ICO的国家，其国内公民很难置身事外，并且会使国内资金外流。我们认为，待时机成熟，ICO在国内有限制性放开的必要。
ICO是极其便利的区块链创业融资工具，同时，此种融资模式属于高风险，从监管原则和法理上而言，本应置于有限范围(比如私募)之内。ICO的欺诈等风险多为人为原因，并非不可规制的客观因素，可采用严监管方式谨慎开放，替代“一刀切”的固有办法。我们认为，ICO融资高效的便利优势，兼具有全球化特征，长期全面禁止难以实现。监管者在暂时叫停ICO、虚拟货币交易所的同时，不妨思考一些长效之策。
(三)建议与出路
包括区块链在内的金融科技发展至今，正在部分重构金融法律制度的基础框架。由于区块链具有点对点、无国界、无主权及无特定法律责任承担主体等特征，目前涌现出上万家交易所。禁令模式的政策对于诸如封堵境外虚拟货币交易所网站，可能收效有限。至2018年11月7日，据不完全统计，全球范围内虚拟货币交易所已高达16354家，监管者一一封堵上述境外网站，工作量巨大，同时交易所网址可以随时变动。因此，单纯依靠一国以此种禁令模式监管将非常困难。为此，我们首先建议监管机构加强国际协作，强化国际监管。特别是与美国、西欧、日本及韩国等虚拟货币市场发达的地区开展合作。
当前ICO在国内尚属于监管政策禁止领域。但对于从事境外投资的人或机构而言，面对这种高风险项目，加强投资者自身风险教育尤为重要。大部分ICO项目技术性较强，具有很高专业门槛。这意味着，合理评估上述项目风险的能力要求往往超出了大量普通投资者的水准。投资者需要提高风险防范意识与专业知识，增加对项目的辨别能力。
其三，明确虚拟货币的法律界定，根据分类具体定性。当前，虚拟货币的法律定位模糊，对监管政策的实施产生了负面影响。有央行官员认为，虽然比特币名义上叫“币”，实质上只是一种非货币虚拟货币。该观点将比特币定位为非货币虚拟货币，类似于资产类代币，但忽略了比特币在全球范围内的支付功能和应用场景，特别是在日本作为支付工具已经合法化。在区块链的世界里，只有从国际视野观之，才能更深刻地理解其内涵与问题所在。对于ICO发行的代币的法律界定，中国未来可以参考瑞士监管机构FINMA及新加坡金融监管局(MAS)根据代币经济功能所做的分类———支付类代币、应用类代币和资产类代币，将该分类加以综合利用，弥补其缺陷，基本上可以涵盖目前市场上流通的绝大部分ICO项目代币。对虚拟货币及各种ICO代币分类的意义在于，能够帮助监管部门快速确定ICO项目所应遵守的具体法律法规，同时，ICO项目方也可以在发行代币前合理地避免法律风险。
把比特币等虚拟货币仅限定为虚拟商品，存在弊端。若能根据分类分别定性，则更适合有针对性的监管或司法认定上的处理。例如，对具有支付性质的代币，为维护人民币的法定地位，可以禁止或限制此类代币发售。应用类代币的发行，其本质类似于服务、商品或某种使用权的预售，法律风险比较低，可放开监管。资产类/证券性代币，此类代币发行可能涉嫌非法发行证券行为，可以考虑将其中一些创业项目与目前正在推行的科创板试点注册制结合，同时对符合证券特征的代币进行类证券化监管。此三种类别的代币基本囊括市场上出现的绝大部分代币。不过，一种代币也可能会符合两种甚至三种代币的特征，即存在某种混合类代币。对于该种代币可以要求其符合多种法律规定的要求。例如，如果一种代币既符合支付类代币的特征又属资产类代币，则可以要求其既要符合关于支付的法律规定，同时要符合关于资产的合规要求。对此，国际上相应法律监管经验可资参考。
其五，强化合格投资者门槛要求与投资者风险教育。多年来，区块链领域的个人合格投资者和机构合格投资者更多是学者争议与讨论的学理概念，在法律上则长期处于空白状态。除专业投资机构外，对个人投资者准入门槛一直没有明确法律规定。在过去，ICO炒作及虚拟货币交易平台对投资者均没有门槛设置。个别虚拟货币交易平台长期为完全不具有风险承担能力的投资者提供(甚至诱导其进行)期货合约交易，大量投资者损失巨大，甚至引发投资者向交易平台采用极端方法进行维权的事件。此外，境外某些ICO融资平台当前仍然无差异地向中国居民开放。因此，未来谨慎开放ICO融资或者虚拟货币交易，均需要严格设定相应投资者门槛。
对ICO项目的投资人要区别对待，把专业投资机构和高净值人群作为主要参与主体，对散户投资者应限制交易。在分别建立合格投资者和专业投资者制度方面，可借鉴新加坡关于合格投资者和专业投资者的标准。在高风险投资领域里，加强投资者教育是重要的话题。ICO作为一种新型融资工具，专业研究人员对其认知尚存在分歧，普通投资者更难以辨别其中是非。ICO投资者保护需要监管有所作为。但从长远来看，还需要投资者自身的成熟，包括具备专业的知识、稳定的情绪和理性的认知等。其六，监管者应调整思维，以及对未来行政规范性文件及监管措施赋予充分合法性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，这对行政规范性文件的监督提出了更高的要求。学者认为，若行政规范性文件可创制公民义务，则意味着立法权和行政权合一，其危害不言而喻。授予行政机关立法权力是不可避免的，但行政机关行使被授予的权力，应有公众广泛参与，确保以公众参与的行政立法程序来制定立法文件，而非制定缺少民意基础的规范性文件。法治国家应遵循的原则是立法必须体现民意。
科技专家认为，21世纪正面对着奇点临近———人类创造技术的节奏在加速，技术的力量以指数级速度增长，这种始于极微小的增长，随后以不可思议的速度爆炸式增长。在福山“历史的终结”的社会科学概念中，“自由”和“民主”理念为世人普遍接受，不论人们所居社会处于何种形态，这一理论的进程不可更改。然而，新一代杰出学者根据近年社会科技变革，认为我们现在面临的最大问题在于生态崩溃和科技颠覆，自由主义对此并没有给出明确答案。科技革命可能很快就会让数十亿人失业，创造出人数众多的无用阶级，带来现有意识形态无法应对的社会政治动荡。笔者臆断，人类社会或正经历着从“历史的终结”到“奇点临近”。不久的未来，人类社会将面临远超历史的变革。如果这种判断成立，技术突飞猛进的速度正超越以往任何时代，其对人类社会(包括金融市场)的影响和冲击将前所未有。区块链则是这个变动不居的进程中的重要篇章。这需要监管者调整固有思维，以谦卑姿态学习、探索和包容技术变革，适度容忍风险，提升监管技术与监管方式，以适应金融科技领域的变革。
区块链对立法与监管带来的这种挑战，需要监管者和立法者转变固有思维。如研究者指出，借助区块链技术和智能合约，法律和合同条款可以转化为简单而确定的基于代码的规则，这些规则将由底层区块链网络自动执行。技术规则将越来越多承担和法律规则相同的作用和功能。政府可借助代码，确保人们遵守法律。通过将部分法律转换成技术规则，法律条文可由底层技术框架执行，减少监督和持续执行的需要。政府将区块链技术作为监管技术，对监管机构及整个社会都有好处———降低合规和执法成本，法律自动执行，减少法律文本固有的不确定性。如果这些系统获得主流应用和政府支持，将促成建立一个新的监管框架。在简单的禁令式监管之外，这一思路为中国提供了极为有益的启示。区块链上可以部署不受第三方干预的代码，如果监管者鼓励区块链项目方将部分法律转换为代码，推动区块链领域的软件自治，就可以协调不特定主体的正当利益诉求。当前，区块链技术距成熟尚有很大距离，监管者可以通过不同形式，形塑新规范，影响代码规则，最后通过软件实现区块链的部分内部治理，节约监管资源。
综上所述，从维护国家金融安全与风险防范长效监管机制和国际经验考虑，中国应尽快推动区块链领域的谨慎监管，以免境外ICO项目、各类虚拟货币交易夹杂大量欺诈，包括虚假发行、夸大其词误导投资者等各种违法行为，甚至出现极端风险事件、侵犯中国投资者权益，对新兴的区块链行业的健康发展带来不利影响。
*邓建鹏，中央财经大学法学院教授。本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“互联网金融的风险防范与多元化监管模式研究”(15JZD022)的阶段性成果。