一、新型调解运动——“大调解”的省思
“大调解”基本上是一种以政府领导下的地方各级政府职能部门联合行动，指导和帮助人民调解组织处理纠纷的方式。以南京市为例：
南京市于2004年4月建立了以市委、市政府分管领导共同负责，市综合治理办公室、司法局、信访局和法院、公安、民政、国土、环保、建委等19个部门领导为成员的“南京市市社会矛盾纠纷调解工作联席会议”。联席会议办公室设在市司法局，由司法局分管领导担任主任。联席会议还专门制定了《社会矛盾纠纷调解规则检查考核暂行办法》，以加强对调解的指导、检查和督促。在区县层面普遍建立了社会矛盾纠纷调解工作领导小组和指导委员会，负责“大调解”工作的指导、协调和日常事务。各区县、街（镇）分别依托当地司法行政、信访办、维护稳定办公室、司法所和基层人民调解委员会等基层组织，普遍设立了“社会矛盾纠纷调处中心”，建立起覆盖全市的“大调解”工作组织网络和工作机构。据联席会议办公室的统计，截止到2007年2月底，全市区县、街镇两极调处中心和基层人民调解组织共接待来访75996批次，受理纠纷总数75724件，劝阻群体性上访4927批次，涉及人数89672人，调处中心直接调解16641件纠纷，调解成功14754件，达成书面协议3157件，防止民转刑548起。[1]
在政府力量的推动下，人民调解组织得到了恢复性的建设，在经费投入和人员培训方面均得到加强，而且基于政府整合各方面资源的优势，解纷能力也有显著提高。但是，“大调解”在运作过程中也暴露出一些问题，其中有共性的问题包括：
1．对党委、政府的依赖程度很高。国家重建人民调解委员会的初衷在于发挥群众性自治组织的解纷作用，缓解政府和法院在信访和诉讼方面的压力。因此，人民调解本应定位于社会组织解决纠纷的性质。但是，“大调解”运动的实践却是各级政府及其职能部门在起核心作用，其运作机制是自上而下的行政推进式的，其工作目标是社会综合治理的组成部分，在经费和人员保证上均靠财政支持，其处理纠纷所依赖的权威资源一是政治意识形态，如和谐社会、社会主义新农村等等；二是政府机关这一特殊身份。“大调解”在本质上是行政力量干预纠纷。
2．由于“大调解”的推进方式是“社会动员”，不仅成本很高，而且调解纠纷解决的能力和效果取决于上级的重视程度。当上级行政领导重视不够、推进不力，或者经费、人员不能落实时，各部门对调处纠纷就明显缺乏热情，出现推诿扯皮现象。
3．“大调解”的解纷功能主要是事后性的，即主要面对已经发生、且大多数是已经激化的矛盾，处理的多以上访、甚至是群体性上访表现出来的纠纷。调解工作人员感觉自己像“救火队员”。从这个层面说，“大调解”发挥的似乎并非当初所希望的“防微杜渐”、成为解决民间纠纷“第一道纺线”的作用，[2]而更像信访工作的延伸。
以上问题对“大调解”目标的实现及其生命力提出了严峻的挑战。如何在真正意义上恢复人民调解的活力，增强人民调解在解决纠纷方面的有效性成为亟待解决的问题。纠纷解决机制的有效性受特定时期社会纠纷的特征和社会需要的影响。要从根本上把握“大调解”面临的问题，需要深入分析转型时期的我国社会纠纷特征和现有纠纷解决机制有效性问题，而这些分析也将为探索建立适应转型时期社会需要的纠纷解决机制奠定基础。
二、转型时期社会纠纷特征——现实性与非现实性交错
2．社会弱势群体的权利生态脆弱，使部分纠纷易转化为非现实性冲突。两极分化社会的特征是利益格局严重失衡，表现在两个方面：一是不同群体之间社会权利分配不均衡；二是不同群体在表达和追求自己利益的能力上也存在巨大的差异。利益格局严重失衡的结果是出现了一个权利生态十分脆弱的阶层。他们的权利内容不确定，权能空洞化，权利诉求能力低下，权利状态不稳定，救济途径狭窄。[5]弱势群体在表达和追求利益方面的无助与绝望，在权利受到侵犯的时候，或者隐忍，或者用激烈的方式暴发。
3．由于缺乏纠纷理性解决的观念与制度化机制，致使一些现实性纠纷转化为非现实性纠纷。在过去的总体性社会中，总体性意识形态同时承担着社会整合和工具理性的双重功能，社会冲突大多被当作政治问题加以处理。正是因为长期以来社会冲突完全仰仗国家解决，导致社会缺乏一种可供纠纷双方理性地讨价还价式的解决利益冲突的机制，也缺乏理性解决冲突的意识形态和文化环境，即使在基于相邻权、合同纠纷等民事利益引发的冲突中，当事人也很难对话，因缺乏沟通，相互之间容易形成对立和对彼此的恐惧，结果民事纠纷演变为刑事案件、个人纠纷升级为群体性事件，或者当事人用自杀等激烈的发生来换取纠纷解决。
三、现有社会纠纷解决机制的有效性估量
社会纠纷解决机制的“有效性”描述的是，一个社会的绝大多数纠纷得以通过各种解决纠纷的方式获得解决，且结果为纠纷当事人及社会一般人普遍认可的状态。社会纠纷解决机制有两个要素：（1）解决纠纷依据的合法性，即为纠纷当事人共同认可的规范或价值标准；（2）纠纷解决者的权威性。以上两个因素是纠纷解决结果发生效力，即获得纠纷当事人认同的基础。[7]衡量一个社会的纠纷解决机制是否有效的指标不仅在于解决形成诉讼案件的纠纷的数量，更重要的是这个社会是否具有供纠纷主体发泄“不满”的方式、畅通关于权利的“要求”的渠道，有纠纷双方沟通信息、及时化解纠纷的功能。
尽管经过改革审判方式和重振人民调解制度的努力，我们初步建立了一套国家与社会协力解决社会冲突的制度体系，但总的来说现行社会冲突解决机制的有效性仍显不足。
（一）社会自我消解纠纷能力低下[8]
社会自治程度较低和失范状态，决定了社会自我消解纠纷能力低下，使得社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家机构进行社会调控，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。[15]当纠纷出现时，民众更愿意向政府、司法机关等公共机构寻求纠纷解决途径，以至于上访、信访和诉讼案件大幅度增加，公共机构不堪重负。
（二）人民调解纠纷解决机制弱化
（三）诉讼解决途径常常引发新的冲突
社会失范使法律和司法作为新秩序的生产装置被社会寄予高度的期望。大量的社会纠纷涌向法院，司法陷入了超负荷状态。社会规范的片断化，[17]加上法律因其移植背景而合法性不足，导致法律与司法的社会支持度不高，司法解决纠纷的能力差强人意，部分纠纷当事人即便经过法院处理也没能形成沟通和妥协，[18]有的当事人还把司法机构和司法人员作为冲突对象，把矛盾转向法院。[19]
（四）解纷机构的市场化及其问题
四、转型时期纠纷解决机制的立体构建
转型时期社会纠纷的特征和纠纷解决机制的现状，要求在构建纠纷解决机制方面着重注意以下几个环节：
（一）解纷观念的理性化
从某种意义上说，社会的调节、控制或整合主要是通过理性地设计行为规则，依靠各主体理性地遵从这种规则，并运用这种规则解决矛盾和纠纷来实现的。[22]社会纠纷解决的理性化不仅需要制定一套识别和平衡利益的标准和制度，还需要社会成员拥有理性的纠纷解决观念。理性的解决纠纷观念包括以下内容：（1）社会成员拥有依据遵循规则厘定权利义务的意识。（2）社会成员认识到利益的可计算、可比较、可交换、以及可补偿性；（3）社会成员愿意通过讨价还价、相互平衡的方式解决纠纷，即自律、宽容和共存的理性诉求。这样，当利益冲突发生时，人们才可能使用相同的概念、遵循同一标准、通过协商解决纠纷。当这样的利益识别标准和制度成为法院裁判的依据时，其裁判的合法性才具有社会基础，法院判决的既判力才具有权威，司法这个社会正义的“再生产装置”才能够发挥创造新秩序和社会整合的作用。
（二）解纷手段的多元化
社会利益的多元化、社会价值的多元化必然导致社会纠纷的多元化，而且纠纷主体关于纠纷解决方式的选择也是多元化的，这在客观上也要求社会具备多元化的纠纷解决机制。如果说司法主要面对的是形成诉讼的纠纷，那么处于前三阶段的纠纷形式应当主要是通过纠纷主体自己解决和社会力量解决。司法并非纠纷解决的唯一途径，而且由于司法的程序性不可避免带来成本高、周期长、不一定能够发现真相、不一定能够在事实上彻底解决纠纷等等局限性，司法机能也因此是有限度的。[23]大多数纠纷的解决需要依靠司法以外的途径解决。司法只是最后的，且不一定是最好的解决途径。因此，一个完整的社会的纠纷解决机制应当包括自我解决、社会协助解决与司法解决等多元渠道。如果一个社会具有完善的多元化的纠纷解决机制，就可以避免诉讼案件数量过多以至于司法不堪重负。
（三）以培育社会自我消解纠纷能力为重点
社会自我消解纠纷的能力问题说到底是社会自治力，即社会自组织的程度的问题。如前所述，分散的社会是不能产生有权威的纠纷解决机构的。如何提高社会自治程度成为构建我国社会自我消解纠纷机制的关键。在社会迈向自治的初期，离不开政府的推动，但从长远发展看，自治主要依靠社会自己实现。以农村为例，当前的村民自治总的来说是由国家启动和主导的，属于政府供给主导型的制度变迁。但是，农民与国家之间利益关系如今已经有了重大的调整与变化，乡村社会的基本利益需求已难以从正常的“制度性利益供给”中获得，这决定了农村村民自治不可能完全依靠政府推行。人民调解委员会、法律服务所等纠纷解决机构的发展历程说明，完全依赖政府力量建立的解纷机制，一旦政府提供的资源缩减或者枯竭，就会萎缩。国家可以逐步淡化其在推进村民自治中的政治和治理方面的功利化诉求，把村民自治视为村民重建乡村社会秩序，提高自治组织能力和自我消解纠纷能力的一场实践，并为乡村社会自组织形态的形成创造宽松氛围，而不宜过分干预，更不必包办代替。
（四）合理保留私力救济的空间
民事纠纷解决在本质上属于权利主体自我救济的自由，包括权利主体的自我判断权、要求权和执行权。[26]依照民事行为“法不禁止皆可为”的原则，私力救济只要不触犯法律禁止性规定（如采用犯罪方式）或者侵犯他人合法权益，就是可以做的。当然，私力救济中更多包含纠纷主体的朴素的正义感，[27]而且往往出现一时冲动下的私力救济。同时，私力救济的效果主要取决于纠纷主体的力量对比，因此人们对“弱肉强食”成为私力解决纠纷的游戏规则保持高度的警惕。这种担忧是应该的，但大可不必因噎废食。私力救济存在于法律的阴影之下，法律永远是私力救济的底线。就中国而言，特别是在国家力量远不能及的广大农村社会，私力救济可以消解绝大多数普通的社会纠纷。私力救济与社会救济、公力救济的合理配置、交错运作，可以有效利用个人、社会与国家的资源与力量，提高社会纠纷解决机制的有效性。
（五）解纷机制的市场化与公益化并行
仲裁机构、律师事务所、法律服务所、人民调解委员会、妇联、工会、消费者权益保护协会等等社会组织，在解决纠纷方面发挥着或者曾经发挥过重要的作用，它们构成纠纷的社会救济手段的主要成分。这些机构能否继续发挥解决纠纷的作用主要取决于是否有社会需求，以及它们能否提供适销对路的“产品”。事实证明，社会、尤其是广大的农村社会非常需要这些组织在解决纠纷方面提供法律服务。但不同的纠纷需要的服务是不一样的。国家不必也没有可能通过行政手段划定各种解纷组织的“市场份额”，而应当在培育社会自我消解纠纷机制方面引入市场机制，让不同层次的法律服务中介机构在解纷市场上自行定位，提供多元化的解纷途径。国家可以提供优惠政策（税收、补贴等），鼓励面向农村社会提供价格低廉、善于运用“情理”、“习惯”、“良俗”等农村社区地方性知识解决纠纷的服务，刺激农村社会自我消解纠纷机制的生成。
纠纷解决机制的公益化，是特别针对弱势人群和涉及公共利益的纠纷解决提出的。国家对于这一部分的社会纠纷，不能放任自流，而应当承担起相应的责任，中央和地方财政共同保证纠纷得到合理解决。在纠纷解决机制的公益化方式上，除了日益成熟的法律援助工作外，还可以探索多样化的途径。比如设立专项基金，支持社会团体和个人从事公益性的纠纷解决工作。[28]
五、结语
“大调解”运动是政府试图通过组织各职能部门和社会力量“齐抓共管”、重振人民调解，协力解决纠纷，几乎完全依赖政府的制度供给。这场运动是在中国社会转型初期，纠纷呈现现实性与非现实性冲突并存的特征，原有纠纷解决机制失效背景下应运而生的。在社会自我消解纠纷能力尚未形成之前，政府主导型纠纷解决模式是必要的，但从纠纷结构和纠纷主体选择解纷方式的理性角度看，纠纷解决问题将逐步回归社会自身，主要依靠社会自组织力量、配合多元化的纠纷解决机制来消解，并非单靠政府力量可以“包圆”。如果“大调解”运动始终停留在靠政府力量推进层面，一旦失却政府的组织指挥和资金、人力投入，其持久性不容乐观。[29]政府在解决纠纷方面应当“有所为、有所不为”，无需也不应该过多介入一般的纠纷解决过程，而是集中精力解决政策性、公益性纠纷。“大调解”运动发展方向应适时调整，逐步将重心转向引导和帮助社会培育自治解决纠纷机制与能力上，包括在全社会树立和宣传理性的纠纷解决观念、改善贫弱阶层的权利生态、鼓励和资助社区、社会团体和个人从事纠纷解决、维护司法解决纠纷的权威等等。
【注释】*南京大学法学院副教授。
[1]南京市社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室：“关于全市‘大调解’工作基本情况的汇报”。
[2]中共中央办公厅、国务院联合转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》中要求：促进人民调解工作的改革与发展，使其成为新形势下民间纠纷的更加可靠的“第一道防线”。司法部的《人民调解工作若干规定》第3条规定，人民调解委员会的第一项任务是：“调解民间纠纷，防止民间纠纷激化。”
[3]（美）科塞：《社会冲突的功能》，孙立平等译，华夏出版社1989年版，页133—134。
[4]孙立平：《失衡——断裂社会的运作逻辑》，清华大学出版社2004年版，页115。
[5]以农村土地权为例，对农民个人来说，农村土地集体所有制的意义首先就是否定农民个人对土地享有所有权，所以很少有农民拥有土地所有权的权利意识。其次，集体对土地的权利也是不稳定的，或者说不是永恒性的，因为国家有权征用土地。尽管国家在征用土地时也给予补偿和安置，但是因为土地价格并不通过市场确定而是由国家单方决定，因此，农民在面对“命根子”即将失去的时候，却没有与国家讨价还价的能力。当农民认为国家所支付的费用不足以补偿其代价，不能够满足其基本生活需要和未来生存的保障，试图向国家提出利益要求时，却发现自己的要求因缺乏权利的支撑而成了“无理取闹”。由于没有平等对话的空间，也没有权利诉求的依据，农民的不满和要求往往被压抑。而且对于这样的纠纷，农民可以选择的解决途径是很少的。
[6]参见郭星华、王平：“中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究”，《江苏社会科学》2004年第2期。
[7]比如旧中国社会宗族调解的有效性就是建立在宗族组织的权威及人们对族规、风俗习惯的公认和遵守基础上的。调解结果的合法性基于与传统习俗价值取向的吻合及当事人的共识。载傅郁林主编：《农村基层法律服务研究》，中国政法大学出版社2006年版，页107。
[8]社会自我消解解纷的能力主要是指私力救济和社会救济，即在没有公权力介入的情况下，纠纷主体自行解决纠纷，或者借助社会力量解决纠纷的能力。
[9]参见吴重庆、单世联：“经济发展与农村社会组织关系的变迁——广东番禺农村社会调查报告”，《开放时代》1997年第4期。
[10]谭同学：“乡镇司法所的兴起、运作及其政治社会学解读”，载傅郁林主编，见前注[7]，页112。
[11]贺雪峰：《乡村治理的社会基础——转型时期乡村社会性质研究》，中国社会科学出版社2003年版，页49。
[13]吴重庆、单世联，见前注[9]。
[14]刘作翔：“转型时期的中国社会结构——对民间法与国家法关系的法文化透视”，载刘瀚等主编：《社会转型与法治发展》，黑龙江人民出版社2003年版，页25。
[15]范愉：“社会转型中的人民调解制度”，载傅郁林主编，见前注[7]，页189。
[16]陆思礼：“毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决”，载强世功主编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，页189。
[17]“社会规范的片段化”是孙立平提出的概念，但是他没有解释这个概念的含义。我理解社会规范的片段化包括社会失范，也表达了多元规范之间各自为政，互相对立、不能融合的状态。
[18]参见吴英姿：“乡下锣鼓乡下敲——中国农村基层法官在法与情理之间的沟通策略”，《南京大学学报》2005年第2期。
[19]这也可以部分解释“涉诉信访”，以及缠诉、缠访现象频发的原因。
[20]傅郁林：“中国基层法律服务现状与发展——以农村基层法律服务所为窗口”，载傅郁林主编，见前注[7]，页12。
[22]顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，页18。
[23]夏锦文、徐英荣：“现实与理想的偏差：论司法的限度”，《中外法学》2004年第1期，页33。
[24]参见周运清：“构建农村和谐社会的有效实践”，《学习月刊》2005年第9期。
[25]郭星华等人的实证研究表明，对于一般纠纷人们更愿意选择传统的社会网络调解。因为在一般纠纷中，当事人的损失不大，所以不会太计较社会网络调解不重视明晰双方权利的缺点。也正由于是一般纠纷，人们不愿意花费更大的成本，而社会网络的解决途径恰好具备这方面的优点。更重要的是，人们不会为了一个小的纠纷而伤害持续交往的人际关系，而社会网络的解决途径对熟人社会关系的破坏力最小，所以遇到一般纠纷人们更倾向于选择社会网络就是理所应当的了。参见郭星华、王平：“中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究”，《江苏社会科学》，2004年第2期。
[26]参见贺海仁：“从私力救济到公力救济——权利救济的现代话语”，《法商研究》2004年第1期。
[28]上海市长宁区江苏街道建“人民调解李琴工作室”，以政府购买服务的方式，与工作室签订协议，每年出资12万，为辖区内居民购买专业化的调解服务。约定工作室承担街道40％的普通纠纷，且调解成功率要达到95％以上，90％的疑难纠纷，且成功率达到80％以上。（《方圆》2004年第7期。）当然，这种方式并非针对公益问题，而且需要两个不可或缺的条件——政府有钱和调解员有能力，但它为国家设立公益性的纠纷解决机制提供了有益的探索。
[29]据一线从事调解工作的人士透露，大量的案件仍然涌向法院和信访部门，真正通过调解解决的纠纷并不多。一些地方基层调解组织为了应付检查而虚报解纷数量，领导者为了维持政绩睁一眼闭一眼。