〔摘要〕党内法规建设是党的制度建设的重要内容，关系全面从严治党、全面依法治国和国家现代化建设的成效。强化党内法规建设不仅有助于巩固党长期执政的制度基础，还可以强化中国法治型政党的国际话语权。党的十八大以来党内法规建设成效显著，但仍然存在党内法规体系不健全、党内法规建设质量不高、党内法规运行机制不完善等问题。加强党内法规建设必须创新思路，坚持继承与创新相统一、现实与未来相统一、问题与目标相统一的原则，规范党内法规制度体系，提升党内法规建设质量，推进党内法规常态化运行，进而促进党的建设制度化、规范化。
〔关键词〕党内法规;党的建设;全面从严治党
一、党内法规建设的时代价值
党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的法治建设关乎国家发展全局。同时，推进全面从严治党，强化巩固反腐败斗争的成果，需要在党内形成一整套常态化的制度规范，以从根本上严肃党的纪律。实践证明，党内法规建设作为新时代中国特色社会主义发展的重大命题，承载着极其重要的时代价值。
（一）巩固党长期执政的制度基础
政党执政的有效性依赖于传统执政资源的积累和执政合法性的逻辑推演，同时，执政党的执政水平和执政能力关乎执政党的兴衰。在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中，党内法规建设直接影响着党的执政水平和执政能力。所以，党始终把依规治党、依法执政作为党的建设的重要内容，坚持完善党内法规体系，持续强化党的执政地位。
第一，党内法规建设是对党的执政规律的遵循。习近平总书记曾指出，“以科学制度保障党的建设，最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性”〔1〕。制度建党是保证党长期稳定执政的基本要素。党内法规体系的建立和发展，有助于提升制度建党的科学性，破解党在推进反腐败工作中遇到的瓶颈问题，确保党的路线方针政策落到实处。
第二，黨内法规建设是保持党的先进性和纯洁性的必然要求。“在不同历史时期，伴随着党的执政地位、执政理念、执政方式和执政环境的发展变化，党规一直如影随形，通过立改废释及时反映和确认形势任务的新变化，为党执政提供制度保障”〔2〕。党作为国家的根本领导力量，建立党内长效运行机制有赖于党内法规体系的建立和完善。一方面，党内法规体系具有科学性，以此可以保证党能够高效率、高质量地解决改革发展难题，确保党的路线方针政策得到有效落实，进而在正确的发展方向上确保党的先进性。另一方面，党内法规体系具有强制性，通过对责任、义务、问题追责等各个方面的规范，以不同层面的法规条文确保党的纯洁性。
第三，党内法规建设是党的执政文化建设的核心。执政文化是执政党执政的灵魂和基础，党的社会文化建设活动必然要反映党的执政文化价值取向，也必然要将党的执政文化特征渗透到治国理政的全过程中去。党内法规建设不仅凸显了党勇于担责、改革创新、与时俱进的优良品格，而且有助于将党的执政文化资源转化为长期执政优势，并通过强化法治思维加强党的思想建设，进而巩固党长期执政的基础。
（二）服务国家现代化建设的战略目标
党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”〔3〕。现代国家治理体系主要由政党、国家和社会三个主体要素组成，执政党在治理体系中居于核心地位，其建设水平决定着国家治理体系和治理能力现代化的水平。法治是国家治理体系建设的基础，为了完成我国治理体系和治理能力现代化的重大历史任务，党要充分发挥领导优势，提高科学执政、民主执政和依法执政的水平，使党的制度优势转化为推动国家治理体系和治理能力现代化的动力。
（三）强化中国法治型政党的国际话语权
中国特色社会主义实践取得的伟大成就彰显了中国特色社会主义理论的创新价值。党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要内容，党内法规建设是党在“法治型政党”建设加速阶段的必然举措，也是党积极参与国际社会治理、彰显社会主义制度优势的重要举措。
党内法规建设是对社会主义法治原则的实践。马克思恩格斯以辩证唯物主义和历史唯物主义为理论基础，概括出法治的本质特征，倡导用以人为本、公平正义、自由平等的法治思想和整体的法治思维来治理国家和社会，构建和谐的社会结构和社会秩序〔6〕。这一法治思想为党的法治建设指明了方向，党的法治建设要把维护人民主权作为法治的根本前提，把促进公平正义作为法治的基本目标，把协调个人自由发展与社会发展作为法治的基本准则，把培育法治思维作为法治的基本途径。中国共产党是马克思主义政党，中国共产党党内法规制度体系是对马克思主义法治思想的深刻实践和发展，有利于保持社会主义政党的基本原则不变、立场不变和目标不变。
党内法规建设对推进我国民主政治发展发挥着重要作用。与西方政党通过结社组织、政党立法等方式制定专门性的法律规范不同，我国党内法规体系建设是对民主集中制原则的积极践行，为发展民主政治提供了中国方案，向世界诠释了新时代中国特色社会主义理论的时代价值。
二、党内法规建设存在的问题
目前，党内法规建设取得了一定的成效，为推进全面从严治党提供了法治保障，但从实践效果来看，党内法规体系还存在着体系不健全、法规建设质量不高、运行机制不完善等问题。
（一）党内法规体系不健全
党的十八大以来，党中央“出台了一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，制定修订了74部中央党内法规，超过现行有效的170多部中央黨内法规的40%”〔7〕，“截至2018年8月底，现行有效的党内法规约4200部，其中规则、规定、办法、细则超过4100部”〔8〕。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“形成完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系范畴。总体来看，党内法规体系建设在法规文本框架的构建方面取得了历史性成就，但在法规内容的系统性、协调性和完整性等方面还存在一些欠缺。
（二）党内法规建设质量不高
完善的制度是党内法规建设的基础，在此基础上更为重要的是制度在运行过程中能否适应实践发展的需要，能否切实达到党建科学化运作的目标。党的十八大以来，党内法规建设进一步强化了理论完整性和实践操作性，但党内法规的价值评估体系尚未完全建立起来，党内法规的质量评价指标还有待进一步明确。
党内法规虚置是指党内法规没有得到有效落实。据中央纪委工作报告中公布的数据，“2014年以来，全国共有7020个单位党委（党组）、党总支、党支部，430个纪委（纪检组）和6.5万余名党员领导干部被问责”〔9〕。这些违反党纪的案件在一定程度上与党内法规虚置有关，并造成了一系列不良影响。一方面，一旦党内法规被虚置，党内法规就失去了权威性，丧失了规范警戒的功能。另一方面，虚置党内法规的行为，最终将危害人民的利益，是对党的根本宗旨的挑战，是对党执政根基的侵蚀。党内法规从文本移植到实践，受制度衔接、经济利益、组织建设、民情民意等各方面因素的影响，就有可能会出现党内法规被虚置的问题，主要表现有两种：一是党内法规在“不当解释”中被虚置。部分党组织为了便于工作会不自觉地根据自身情况有重点、有选择地理解党内法规的内容，使部分违法违纪分子有了可乘之机。二是党内法规在“变通”中被虚置。党内法规作为原则性的规范文本在与实践对接时需要因地制宜、适时变通。正常的变通有利于法规的有效落实，但是部分违法违纪分子却违背党内法规的目标和宗旨，以“变通”之名，行虚置之实，为一己私利而做出了违法乱纪的行为。
（三）党内法规运行机制不完善
《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》要求，党内法规工作要建立健全统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制并予以有效运行。现阶段这些运行机制已基本建立，但从党内法规有效运行方面考量，党内法规的清理机制和评估机制的完整性、科学性还有待提高。
三、党内法规建设的突破口
党的十九大报告提出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”〔12〕，这一论述明确了新时代加强党内法规建设的总要求。党内法规制度建设贯穿党的建设的全过程，加强党内法规建设必须遵循党的建设的基本原则，要科学规范、求真务实、团结协作地促进新时代党内法规制度化、优质化和常态化。
（一）坚持继承与创新相统一，高效规范党内法规制度体系
坚持继承与创新相统一，要在系统总结党的制度建设经验的基础上，结合我们党面临的新情况和新问题，不断加强党内法规制度建设。党的十八大以来，我们党高度重视党内法规制度的规范性，陆续出台、增补和完善了各项党内法规、条例、规定，积累了珍贵的经验。根据时代和实践发展的要求强化党内法规建设，不仅要认真总结党内法规建设实践中的经验教训，继承和发扬党的制度建设形成的优良传统，还要积极推进工作理念、思路和方法的创新，以强化党内法规制度的时代性和民族性。
一方面，要系统总结党内法规制度建设的基本经验。一是要明确党内法规制度建设的根本。在党内法规体系中，要将党章作为党内法规的根本，确保党章在党内法规体系中的统领地位。党内法规与国家法律之间是一种并存互补关系，二者都是“法治中国”的防线之一。因此，“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”〔13〕56。二是要着眼构建系统完备的党内法规制度体系。完善党内法规在文本表述、程序规定、实践操作等方面的规范性，优化党内法规结构布局，增强基础主干性法律的比重，推进实体性法规和程序性法规一体化建设，突出党内法规制度的整体性、全面性、层次性特征。三是要提高党内法规制度的执行力。保证党内法规解释的规范化，明确党内法规的执行主体、执行标准和执行办法，坚持用制度管权管事管人，推动制度治党高效化。
另一方面，要以创新思维推进党内法规制度体系建设。习近平总书记指出，“产生腐败问题的一个重要原因，是一些体制机制存在漏洞，必须坚持以改革思路推进工作，加强制度创新”〔13〕57。加强党内法规建设必须坚持创新发展理念，与时俱进、革故鼎新，使党内法规适应时代和实践发展的需要。一是要通过理论创新推动党的制度创新，将全面从严治党、依规治党和依法治国有机统一，将依规治党和以德治党相结合，促进思想建党和制度治党同向发力。二是不断扎紧党纪党规的笼子，坚持纪在法前、纪严于法，积极探索党内法规建设规律，始终把制度治党放在重要地位，针对管党治党过程中存在的突出问题要扎牢法规制度的笼子，构建多层次、多措施的党内法规制度体系，使铁的纪律真正转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循。三是抓住“领导干部”这个关键少数，坚持用制度管权、管党，通过提升党政干部的法治修养，培育其“敢于亮剑”、敢于斗争的担当精神，营造人人尊重法律、维护法律的良好社会风气。
（二）坚持现实性与前瞻性相统一，注重提升党内法规建设质量
“党内法规体系基本形成以后，大规模立规的压力大大减轻，需要从数量规模型立规向质量效益型立规转变”〔14〕。强化党内法规建设，一方面要立足管党治党的现实需求解决制度问题，构建党内法规体系的“四梁八柱”，另一方面要着眼于管党治党的长远目标，科学规划党内法规体系的顶层设计和实施步骤，积极完成党和国家依法治国和建设现代化强国的重要战略任务。
立足“进行时”，切实抓好党内法规建设实效。制度的生命力在于执行，党内法规必须立治有体、施治有序，确保法规制度严格执行、于事有效。一是要坚持高标准和守底线相结合。习近平总书记指出，“真正把纪律和规矩挺在前面，拿起纪律这把戒尺，既要奔向高标准，以人格力量凝聚党心民心;又要守住底线，严格执行党的纪律，决不越雷池一步”〔13〕68。提高党内法规建设质量，一方面必须全面贯彻党内法规的刚性要求，明确党纪国法是党员干部必须坚守的底线，违法违纪必将受到严厉惩戒，以此不断增强党内法规的威慑力。另一方面，要坚持正面倡导，将依法治党与以德治党紧密结合，强化党员的理想信念教育，以高标准、高要求建设党内法规。二是坚持标本兼治。治标体现“惩戒”的功能，要把党内法规制度抓实、抓细、抓牢，真正发挥惩戒的有效作用，解决党内纪律失之于宽、失之于松、失之于软的问题，树立党纪国法的权威性和严肃性，坚决制止违纪违法行为。治本体现“防范”的功能，要深刻分析党内法规建设中存在问题的根本原因，以求真务实的态度抓早抓小，使党内法规建设不留死角、没有空白，形成相对稳固坚实的长效机制，以不断提升党的建设的质量。
（三）坚持问题导向和目标导向相统一，协调推进党内法规常态化运行
深入推进党内法规常态化运行，有助于更好地落实“健全改进作风常态化制度”的新要求。坚持问题导向与目标导向相统一，是推进党内法规常态化运行的关键点。
其一，要客观认识党内法规建设存在的不足。当前党内法规问题错综复杂，必须坚持科学分析的方法，厘清问题本质。一方面，要敢于正视问题，对党内法规存在的问题不掩盖、不回避、不推脱，坚持具体问题具体分析，区别党内法规建设问题的轻重、缓急、大小之分，始终坚持部分和整体相统一的原则，对党内法规建设存在的问题要对症下药、有的放矢。同时，也要透过现象看本质，深入探索党内法规建设的方法，要善于从疑难杂症中把握规律，抓住党内法规建设难题的“命根子”。另一方面，要敢于担当，以解决问题为导向，树立党内法规建设的主体意识，明确各主体的职责，对其进行定时定量的系统考核，尤其是党内法规在执行层面的落实情况，还要建立奖惩机制，鼓励执法干部广泛接受意见，确保党内法规建设的开放性。
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