摘要：宪法是区域协同立法权的行使依据。区域协同立法需要遵循宪法上的中央统一领导、国家机关工作提质增效和社会主义市场经济原则。宪法上的人民主权、发挥地方主动性和积极性，以及地方性法规的制定权是区域协同立法的宪法依据。从我国的立法实践来看，作为区域协同立法依据的“区域协调发展的需要”具备特定的规范内涵，包含了制度事实和社会事实两方面的内容。区域协同立法的合宪性控制要在实体上坚持区域利益与国家利益并重的原则，在程序上区分直接管理事务和间接管理事务，对前者的协同立法主要依靠事后的备案审查机制，对后者的协同立法侧重于在事前通过宪法解释进行合宪性控制。
关键词：区域协同立法；宪法原则；宪法依据；合宪性控制
为了回应地方在经济社会发展中的协同立法需求，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《立法法》新增了区域协同立法有关规定。从区域协同立法有关规定在《立法法》所处的章节和条文的内容来看，《立法法》将区域协同立法归属为地方性法规。这一规定在表面上回应了有关区域协同立法的合法性和效力的争议，但跨区域立法本质上是央地权力的配置问题，在缺乏《宪法》明确规定和宪法解释机关权威解释的情形下，协同立法机关是否有权管辖协同立法事项依然存在疑问。因此，我们还需要从宪法上为区域协同立法寻找依据和界限，以完成区域协同立法的合宪性调和。
区域协同立法是贯彻宪法的改革产物，当然应有宪法依据。《立法法》未明确区域协同立法具体内容，如何评价区域协同立法是否符合宪法依据，应明确其宪法依据和宪法原则精神，需要在宪法上挖掘其宪法原理。只有明确其宪法依据，才能指导区域立法工作。因此，明确区域协同立法的宪法依据，并阐明如何在宪法框架下行使区域协同立法权，这是本文的基本命题。为了论证这一命题，本文按照以下结构展开：首先，分析区域协同立法的宪法原则依据何在；其次，指出区域协同立法的宪法依据，结合宪法规范条款阐明区域协同立法权的性质与定位；再次，从地方性法规权限角度进一步探讨区域协同立法内容的宪法拘束；最后，从合宪性控制考虑，分析区域协同立法的合宪性控制要件。
一、区域协同立法应遵循的宪法原则
我国的国家结构形式是单一制，遵循“中央的统一领导”是对区域协同立法提出的首要要求，在不损害中央统一领导的前提下，地方人大及其常委会需要积极履行中央委托的协同立法任务。此外，作为地方事务管理权的新型行使方式，区域协同立法还要满足《宪法》第27条中“不断提高工作质量和工作效率”的要求和《宪法》第15条规定的“社会主义市场经济”的发展方向。因此，在宪法原则层面，中央统一领导既为区域协同立法划定了边界，也在立法权力体系内为区域协同立法提供了正当性。国家机关工作提质增效和市场经济原则从组织优化和经济发展方面向区域协同立法提出要求。区域协同立法应当尽可能落实这些宪法原则。
（一）坚持中央统一领导原则
《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”修宪机关在发挥主动性和积极性这一规定之前明确指出“在中央的统一领导下”，这实际上限定了地方发挥主动性和积极性的范围。地方的区域协同立法不能损害中央的统一领导，只能在地方事务管理权范围内开展，而中央可以对区域协同立法进行主动干预，以中央权威推动特定区域或事项的区域协同立法。这对地方人大及其常委会提出了消极和积极两方面的宪法义务。
在我国的立法体制内，国务院组成部门可以联合立法，但省级人大及其常委会的协同立法权并不能被默认为隐含在其职能的含义中。国务院组成部门的联合立法是在国务院可以对各部门强有力的领导下展开的，这就确保了各部门难以通过联合立法的方式损害中央的统一领导。而全国人大及其常委会、国务院与地方人大及其常委会并非领导关系，如果全国人大及其常委会不能对地方人大及其常委会的区域协同立法进行有效控制，那就可能出现地方保护主义的情况，损害其他地区和国家整体利益。故而，在我国的单一制结构下，《立法法》规定的区域协同立法只能在不损害中央统一领导的前提下开展。
（二）提高国家机关工作质量和工作效率原则
《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”按照这一规定的精神，地方立法机关也要提高工作质量和工作效率，避免制度空转，开展区域协同立法是新时代落实《宪法》第27条精神的新举措，立法权能够有效提升立法工作质量和工作效率，与此同时，立法文本也应符合“不断提高工作质量和工作效率”的宪法规定和宪法精神。
在我国的单一制国家结构下，针对跨区域事务的立法本应由全国人大及其常委会制定法律或者国务院制定行政法规，然而，“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题”。中央立法机关针对所有跨区域的自然资源或跨区域的经济管理事务专门立法，是不太现实的。无论是全国人大及其常委会还是国务院，它们除了立法工作还要承担监督、指导、检查等多方面的工作，难以针对全国所有的跨区域事务开展有效的立法调研和论证。此外，中央立法不如地方立法灵活，针对跨区域事项的中央立法在应对经济社会发展局势的变化时反应往往不如地方性法规迅速，由中央立法规制区域事务的成本较高，但立法效果并没有显著提升。
1.区域协同立法应能有效提升立法工作质量和工作效率。为了提升立法效率和质量，区域协同地方可以就共同治理事项开展协同立法，避免重复立法，有利于区域协同治理。比如，自然环境的毗连性和经济发展的关联性在一定区域内形成了天然的共同利益，然而各地立法机关制定地方性法规时往往只从当地经济社会发展考虑，忽视区域内的共同利益。这很可能导致不同行政区域的立法机关针对同一事务重复立法。这种重复立法基于各自不同的利益诉求产生，它们往往不能形成合力，区域内整体利益得不到维护。
2.区域协同立法配置应能有效提升区域协同地国家机关的工作质量和工作效率。邓小平曾指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关。”在忽视区域共同利益的情况下，各行政区域还可能盲目追求立法政绩，制定重视数量而忽视质量的“大而全”立法，不利于各行政区域国家机关工作质效提升。因此，加强区域协同立法应符合《宪法》第27条精神，各行政区域立法机关通过相同的立法文本避免重复立法的问题，各行政区域协商沟通增强立法的可操作性，而且在实践过程中该立法文本能起到提升区域协同机关的工作质效的立法效果。
（三）促进市场经济制度建设原则
当前，全国统一大市场的建设更加强调要破除地方保护和区域壁垒，清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。习近平总书记曾针对长三角一体化发展战略指出：“以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。”区域协同立法要在不改变行政隶属的情况下，打破行政壁垒，在市场监管和要素流通方面为市场经济提供有效的法治保障。以区域协同立法保障社会主义市场经济的发展和完善，宜从以下方面着手：
1.要以区域协同立法的方式在一定区域内建立和完善统一市场和公平竞争的规范体系。建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的规范性文件，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对涉及市场规制的规范性文件开展公平竞争审查。
2.要以区域协同立法加强区域产业协同发展。探索制定地区间产业有序转移的协调合作机制，通过建立重大问题协调解决机制达成区域产业协同发展的合意，进一步推动产业合理布局、分工进一步优化。让招商引资在法治环境下实施，鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。
3.要以区域协同立法方式加强对不正当竞争的监管。市场主体的不正当竞争行为既不利于社会主义市场经济健康发展，也侵害了市场经营者和消费者的合法权益。当下新兴的平台经济、共享经济等领域不正当竞争行为，网络黑灰产业链条，新型网络不正当竞争行为等问题呈现出涉及范围广、取证难度大、与公民利益紧密关联等特点。传统的各地区分别监管模式处理这些问题较为棘手，通过区域协同立法完善市场监管应是社会主义市场经济的题中应有之义。
二、区域协同立法的宪法规范依据
基于《宪法》第2条第1款确立的人民主权原则，人民对国家事务、经济和文化事业以及社会事务享有广泛的管理权，全国人大和地方各级人大的立法权是人民行使管理权的具体形式。在我国现行人大制度之内，立法权只存在中央立法权和地方立法权两种样态。区域协同立法并未设立新的立法权，《地方组织法》和《立法法》规定的区域协同立法权是实施地方立法权的新方式，其宪法依据在于《宪法》第2条、第3条第4款和第100条。为下一步规范区域协同立法权行使，还有必要结合上述宪法规范条款阐明区域协同立法权的性质与定位。
（一）基于地方事务管理权的地方立法
区域协同立法是一项地方事务管理的新型立法形式，而《宪法》第100条是针对地方人大及其常委会立法权的专项条款。为保障地方人大在符合《宪法》的前提下，充分运用区域协同立法权来管理好地方事务，同时发挥地方积极性，有必要从《宪法》第100条的规范本质及其发展脉络中，将区域协同立法置身于《宪法》有关人大制度的规范体系中，分析其性质及本质。
结合我国《宪法》文本和修宪历程，不难发现，《宪法》第2条、第3条第4款在规范脉络上与第100条关联较为紧密。《宪法》第2条确定了人民主权原则，各方面国家事务的管理权在终极意义上是属于全体人民的。管理权是与领导权有所区分的概念，与管理相比较，领导是统领全局，管理则是直接执行。我国社会主义的宪法应充分体现人民是国家的主人这一重要思想，保障人民享有广泛的权利和自由。当然，这些权利中最重要的是保障人民参加管理国家事务和社会事务的权利。为了确保人民能够管理国家，宪法确立了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。“人民代表大会制度之所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”从本质上来说，人民代表大会制度就是人民管理国家事务的主要方式。
（二）作为实施地方事务管理权新方式的区域协同立法
从《宪法》第100条的文本表述中，即便很难直接得出允许地方人大及其常委会开展区域协同立法活动的依据，但结合前述地方事务管理权的内涵，我们可以推导出区域协同立法仍处于地方事务管理权的范围内，它是地方人大及其常委会发挥主动性、积极性的新方式。当前的区域协同立法行为虽然在形式上有多个地方立法机关参与，但它在本质上依然是传统的地方立法行为，协同立法过程中并未产生中央立法权和地方立法权以外的立法权。这在区域协同立法的文本形式和制定程序上体现得十分明显。
在部分协同立法中，协同立法行为没有形成统一的立法文本，形式上依然保持着地方立法的特点。如川渝两地在嘉陵江流域生态环境协同保护的立法中，四川省通过了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》，重庆市通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》，二者不仅在文件名称上有所区别，而且在文件体例与内容上也存在较大不同，协同立法与分别立法并无本质上的区别。
即便一些协同立法行为产出了统一的法规文本，其法律效力并非由协同立法行为赋予，在协同起草以后，各个参与协同立法的机关依然要经过地方性法规制定程序，以各自通过的方式来赋予协同立法文件法律效力。典型的立法例是京津冀三地协同制定的《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，三地协同立法产出了统一的立法文件，但该文件并未直接生效，京津冀三地的人大常委会更改了文件中作为管理主体的行政区域名称以后，将该文件纳入三地各自的立法程序中来审议通过。因此，当前区域协同立法中的“协同”主要体现在多方参与协商立法的过程中，而非最终的立法文本效力上。区域协同立法实际上还需要依靠地方立法权的分别行使来赋予其效力。
如前所述，区域协同立法属于地方人大及其常委会行使地方事务管理权的新方式，通过扩张解释《宪法》第3条第4款“发挥地方的主动性、积极性”的方式，可以将区域协同立法纳入《宪法》第100条规定的地方性法规制定权的范畴。因此，区域协同立法的宪法依据在于《宪法》第2条、第3条第4款和第100条，《立法法》第83条规定的区域协同立法不存在违法与违宪疑虑。它虽然没有涉及立法权的有无，以及立法权的权限范围等问题，但毕竟变更了地方立法权的行使方式，在潜移默化中变更了“主动性、积极性”的内涵。我们以《立法法》的规定去扩张《宪法》第100条中“地方性法规”的内涵，这里采用了“符合法律的宪法解释”方法，为了保持宪法的最高性，这种解释还需要接受有关宪法原则的再审查。因此，区域协同立法还需要符合前述宪法原则，并在内容上符合中央和地方的事权分配。
三、区域协同立法内容的宪法拘束
（一）区域协同立法内容权限之宪法拘束
如前文所述，从《宪法》关于区域协同立法的有关条文中，我们已经推导出区域协同立法的地方立法性质，结合有关法律的规定，以及区域协同立法的实践，我们可以尝试归纳出符合宪法的区域协同立法的实质内容。在此之前需要说明的是，立法可以分为创制性立法和执行性立法，其中执行性立法有其上位法依据，地方立法只要不抵触上位法便不会产生越权立法的问题，而创制性立法是针对没有上位法依据的事项进行立法，对此种立法的内容要进行更加严格的控制。
按照《地方组织法》第11条第3项的规定，地方人大讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。从这一规定和《宪法》第89条关于国务院职权的规定来看，国防、军事、外交等中央专属职权并不在地方人大的管理范围内，地方人大常委会自然不得针对国防、外交等中央专属职权开展创制性协同立法，最多只能通过协同立法方式执行中央的有关规定。
除上述绝对的中央专属事项之外，其他事项是中央和地方的共享事项，其中，对自然资源和社会保障的管理权属于显性的地方权力和默示的中央权力。虽然《宪法》中全国人大及其常委会以及国务院的职权中未明确规定自然资源的管理权，但从《宪法》第9条确立的自然资源国家所有原则以及国家保障自然资源合理利用原则来看，中央对自然资源的管理权是一种默示权力。同理，从《宪法》第14条“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，我们也可以推导出中央对社会保障的管理权。因此，中央与地方共享对自然资源和社会保障的管理权，地方可以对这两种事务实施协同立法。这一观点也得到了立法实践的证实，如云贵川三省协同立法保护赤水河。社会保障的管理权则有长三角三省一市人大常委会协同制定的《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》作为例证。作为中央和地方共享管理权的事项，地方人大常委会在不违反法律保留原则的前提下，可以对自然资源和社会保障事务开展创制性和执行性的区域协同立法。
须专门强调的是，从地方性法规立法权行使来明确区域协同立法内容的拘束问题，还应进一步结合上述区域协同立法应遵循的宪法原则、宪法依据进行综合研判，亦即地方性立法权限事务仍应受到前述宪法原则、宪法规范之拘束才可能或有必要纳入区域性协同立法议题，这也是前文探讨区域协同立法的宪法原则、宪法规范前提依据的初衷所在，照此可排除不必要的立法事项，把真正符合“区域协调发展的需要”的要素事项列入区域协同立法，以免造成立法资源浪费，以及潜存的抵触宪法的疑虑。
（二）关于“区域协调发展的需要”的理解
1.作为制度事实的“区域协调发展的需要”。制度事实可以从狭义和广义两个层面来理解。狭义的制度事实指的是一个或者一系列正在生效的法律制度，其在某种程度上决定着未来的立法行为。广义的制度事实不仅包括正式的法律法规，而且包括习俗、惯例和形形色色的组织章程等规范形式。总而言之，立法应当依据的制度事实是那些能够调整社会关系的规范。从目前的立法实践来看，对区域协同立法起到重要作用的制度事实包括中央立法和中央规划。具体而言，中央立法包括法律、行政法规、部门规章，中央规划主要指党和国家对区域协同发展的规划性文件。
实践中，作为社会事实的“区域协调发展的需要”的立法例并不少见。武功山“一山三治”，各具特色的同时，三地也形成了各自的管理机构和机制，资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等问题依然存在。为了解决这些现实问题，萍乡、宜春和吉安等三市协同制定了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》三个条例都单列了一章“协同与合作”，就三地协同规划、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等领域建立起了协调机制。福建省九龙江流域存在流域内各市保护宽严不一、协同不足等问题。厦门、漳州、泉州、龙岩四市为了有效破解九龙江流域保护宽严不一、协同不足等问题，保证流域内依法治理的一致性、协调性，共同制定了《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》。
四、区域协同立法的合宪性控制
经过前述分析，本文大致确认了区域协同立法应贯彻遵循的宪法依据及其立法内容要素，提出了它应当最大化落实的宪法原则。然而，立法权是宪法权力制度的核心内容，它不仅直接表征民主，而且塑造了中央和地方关系的主要框架。区域协同立法虽然在整体的制度层面具备宪法依据，但这并不代表具体的区域协同立法文件都能够符合宪法的规则和原则。就此而言，还需要针对区域协同立法的特殊性，从实体和程序两方面为其确定合宪性控制的框架。
（一）实体性要求
《立法法》第83条允许地方人大及其常委会根据“区域协调发展的需要”协同制定地方性法规。法条的文本上虽然并未体现出对区域协同立法进行限制的意味，但这并不代表地方人大及其常委会可以将任何事项都纳入“区域协调发展的需要”，并借此正当化区域协同立法的具体内容。“区域协调发展的需要”除了要符合法律保留原则以外，它在目的上要受到区域共同利益和国家利益的限缩，具体的立法内容应当具备必要性和可行性。
《宪法》文本中虽未提及区域共同利益，但区域共同利益实际上就是区域协同立法背后的立法事实，宪法对区域协同立法的认可隐含了对区域共同利益的确认。改革开放带来了地方利益与中央利益的分化，地方利益亦可通过地方国家机关得到实现，它们都是社会主义的组成部分。我国地区间发展还存在不平衡、不充分的问题，故而各行政区划还需要共同协作，实现区域协调发展的主要任务，如西部大开发形成新格局，东北全面振兴取得新突破，中部地区加快崛起，东部地区加快推进现代化。在推动区域协调发展的过程中，各行政区划要实现利益的均衡分配，让区域中的各个地区都能够受惠于区域利益的最大化。作为区域协调发展的制度保障，区域协同立法需要促进区域共同利益的增长和均衡分配，因此，区域共同利益是地方立法机关协同立法的重要依据，如果立法对于区域共同利益的实现并无太大效能，那很可能意味着协同立法的立法事实并不充足，进而构成违宪。就此而言，区域协同立法需要紧紧围绕区域共同利益来展开。
此外，区域协同立法除了以实现区域共同利益为目的，还需要关照到国家整体的利益。宪法对国家利益的保护体现在许多《宪法》条文中。区域协同立法并非“独立王国”，协同立法既是为了实现区域共同利益，也是为了以区域共同利益带动国家整体利益的实现。如云贵川三省共同立法保护赤水河，既促进了赤水河流域的生态保护和环境治理目标的实现，又为长江流域生态保护和修复提供了保障。一些地方人大或者地方政府借区域协同立法之名，把地方保护主义法律化和正当化，这就违背了宪法上保护国家利益的基本立场。
（二）程序性要求
在现行体制内，依据《立法法》第81条和第109条，对区域协同立法实施合宪性控制的程序主要包括批准和备案两套程序。批准程序针对的是设区的市和自治州的区域协同立法，而备案程序包含了对省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的区域协同立法的备案。由于宪法解释权归全国人大常委会，地方人大常委会在批准和备案程序中都无法自行得出终局性的宪法解释结论，而且区域协同立法涉及的立法权纵向和横向分配在宪法上也是非常复杂的问题，故而，区域协同立法的合宪性控制程序机制与全国人大常委会的合宪性审查机制是高度关联的。在此基础上，全国人大常委会的合宪性控制何时介入区域协同立法，以及如何介入就成为了区域协同立法合宪性控制中的关键问题。
1.就合宪性控制的介入时机而言，如前所述，地方人大常委会管理的事务可分为《地方组织法》确立的直接管理事务和基于保证宪法法律实施职责、监督职责的间接管理事务。对于区域协同立法而言，地方人大常委会对直接管理事务享有较大的自主权，而间接管理事务虽然也属于中央和地方共享事权，但它们主要由行政权来直接管理，针对这些事权的协同立法应当受到中央较大的约束。为了平衡区域协同立法对《宪法》的贯彻落实和宪法解释的效率，应当加强对间接管理事务协同立法的事前合宪性控制，同时保证对直接管理事务协同立法的事后控制。据此，针对间接管理事务的协同立法应当保持与全国人大常委会的联系，允许全国人大常委会主动介入，从宪法层面完善区域协同立法，尽量避免事后发生宪法争议。至于针对直接管理事务的区域协同立法，要在一定程度内允许地方的差异化立法，避免中央的过早介入妨碍到地方的主动性和积极性，全国人大常委会主要通过事后的介入对其进行合宪性控制。
2.就合宪性控制介入方式而言，全国人大常委会可以通过宪法解释和合宪性审查两种方式介入区域协同立法。前者主要适用于事前的合宪性控制，后者主要适用于事后的合宪性控制。与之类似，协同立法公布之前的审议程序，也是提升区域协同立法合宪性的重要途径。如果省级人大常委会在针对间接管理事务的协同立法中认为协同立法内容需要通过宪法解释来明确，或者全国人大常委会认为协同立法内容存在合宪性疑虑，就可以通过宪法解释的方式在立法过程中消除违宪疑虑。为了保证合宪性控制活动的效率，对于那些针对直接管理事务的协同立法主要依托于备案审查制度来实施合宪性审查。
需要说明的是，上述适用于区域协同立法的合宪性控制或许也可以适用于一般的地方性法规的合宪性审查。基于地方立法权限的限制，地方性法规可能涉及的事务与区域协同立法具有一致性，从《立法法》的规定来看，区域协同立法是地方性法规的一种特殊形态。二者对合宪性控制程序机制的要求并无太大区别，只是区域协同立法作为一种新的立法形态，涉及的立法权纵向和横向分配的问题较为复杂，这为地方性法规合宪性控制程序机制的完善提供了新的切入点。
五、结语
作为地方立法的新形态，地方人大常委会跨行政区横向行使立法权，难免与《宪法》《地方组织法》等法律关于人大及其常委会行使职权的界限发生冲突。由于涉及立法权如何分配这一重大宪制问题，区域协同立法必然要寻求来自《宪法》的支持。虽然《宪法》上没有明确规定区域协同立法，但从《宪法》第2条、第3条第4款和第100条，我们可以推导出区域协同立法本质上是基于地方事务管理权的地方共同立法活动，它可以被纳入《宪法》中由人民主权、地方主动性和积极性以及地方立法权构成的规范体系之内。除了区域协同立法自身的宪法规范脉络以外，区域协同立法还体现了坚持中央统一领导、提升国家机关工作质量和工作效率原则和促进市场经济制度建设原则。这些原则和区域协同立法的宪法规范体系共同构成了区域协同立法的宪法依据。为了确保区域协同立法符合宪法要求，需要从实体和程序上对区域协同立法进行控制。因此，本文研究对区域协同立法权行使的宪法依据及其合宪性问题进行探讨，是尝试从学理上作出该立法权行使所遵循宪法依据的全方位分析，希冀为地方立法实践提供初步的学理论据。