在一个自上而下的，以GDP为纲的发展模式下，将GDP增长与官员升迁的概率挂钩，激发出了各个地方政府强烈地促进当地经济增长的意愿。
而且，从事实来看，地方政府发展经济的意愿也成就了中国经济高速发展的现实。
但仅仅讨论意愿是没有意义的，还需要有做成这个事情的转化机制，而这个转化机制的其中之一正是土地。
本文将从包干制到分税制，再到土地使用权的转让和土地抵押融资，详细地梳理我国土地财政体系形成的脉络，讨论土地作为GDP的转化机制，是如何发挥其作用，带动中国经济高速发展的。
01
从包干制到分税制
为了理清楚土地财政的由来，我们先理清楚分税制以及分税制以前的财税改革。
计划经济有几个明显的特征：对产品实现统购统销；对财政实现统收统支；对贸易实现统进统出。
也就是说，所有的经济活动是由国家统一管理的，国家集中了全部剩余产品，通过计划指令对剩余产品进行再分配。
该模式有它积极的一面，毕竟在新中国成立初期，国内百废待兴，国际美苏冷战，从国内经济长期发展和国家安全的双重考虑出发，是需要集中所有的人、财、物赶紧实现工业化的。
但该模式的弊病在于，对人民群众物质需要响应速度较慢。
这种状况当然不能持续下去。
社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而人民生活改善缓慢是源于地方和企业的积极性不够。
那么，改革的重点就要落在激发地方和企业满足群众物质生活需求的积极性上。
改革大体可以分为两块：1）对企业放权让利，调动企业的积极性；2）地方和中央财政“分灶吃饭”，改变过去中央财政上统收统支的情况，让地方可以拥有财政剩余，给地方财政支出自主权。再结合地方官员考核以GDP为主的结果导向，调动地方发展经济的积极性。
计划经济时代的企业只是给国家执行计划的一个单元，没有自主经营权，既然要选择放权让利，关键就是让生产资料的所有权和企业的经营权分开来。
只有把生产资料的所有权和企业经营权分开来，企业才能拥有独立的决策权，才能负担起自负盈亏的任务。否则企业经营层完全可以推卸亏损的责任，吃“大锅饭”的局面还是没改变。
让企业拥有自主经营权的关键是税制改革。
计划经济时期，利润和税收之间的界限是非常模糊的。所谓税收就是企业把利润上缴给国家，企业没有剩余，产品的价格也是自上而下给定的，这个时候的企业谈不上自主经营权。
既然想要企业拥有自主经营权，那么合理的改革方向就是将利税分开，企业只要按照规定给国家交税，剩下的利润可以自主分配。利润越多，自主分配的就越多，这样企业的积极性就能调动起来了。
把企业利润和交税分开的改革就是利改税。
利改税核心的一个条款：凡有盈利的国营大中型企业，对实现的利润均按照55%的税率缴纳所得税。
这样就把过去企业由利润上缴财政，改成了按所得税率上缴财政，把国家与企业的利润分配关系通过税收给固定了下来。
企业拥有了利润的自主分配权，这是调动企业积极性关键的一步。
把国家和企业的关系固定住，仅仅是改革的第一步。因为还有一个关键要素没有动：那就是价格。
如果企业产品的价格不是自主决定的，利润是不能反映企业经营层的努力的。因为产出和入厂价格都是由国家给的，企业能赚钱和企业家精神划不了等号。
价格改革牵一发而动全身，因为居民部门都习惯了计划经济时代的低价格。在物资供应短缺的时代，让价格突然转向由市场决定很有可能提高通胀预期。
所以在价格改革之前，采取的折中办法是分散税种，用不同产品不同税率来调控价格
这就是第二步利改税的重要内容了。
把原来的工商税分解为盐税、营业税、产品税、增值税；新增资源税；开征房产税、车船使用税、城镇土地使用税和城市维护建设税和印花税。
之所以要按不同产品类别和资源来征税，主要是为了发挥税收杠杆的作用，缓解不同价格造成的不同企业之间苦乐不均和分配不合理的矛盾。
比如有些企业因产品价高，利润更多。但产品价高是历史遗留原因或者纯粹的政策因素，并非产品质量过硬或是企业主观努力的结果，那就多收点税，调节一下利润；相反的情形，就少收点税。
一直到1994年，也就是分税制改革开启的时候，价格闯关完成，大多数产出品的价格已经放开交由市场来决定，没有必要设置一大堆税种，“以税代价”了。
这个时候就废除了产品税，回归了税收中性的原则。
于是我们看到在1994年分税制改革的时候，统一了税制，将产品税由增值税替代，建立了以增值税为主，营业税（2016年全面实行“营改增”后营业税退出了历史舞台）和消费税为辅的新的流转税体制。
另外，分税制改革还将国有企业、私营企业和集体企业三个不同的所得税率合并，共同按照企业所得税率纳税，将“三税合一”，体现了不同市场主体公平竞争的原则。
在税收中性的原则下，政企关系才能够理清。因为这个时候政府可以照章收税，而企业可以自主经营并参与到市场竞争之中。
也正是因为简化和规范了税种，建立了以增值税为核心的流转税体制，才能让中央和地方按税种划分税收收入成为可能。
前面分析了政府和企业间的关系，下面再分析一下中央与地方之间的财政关系。
统收统支的财政管理一般要求地方年底把所有的财政结余都交给中央，然后由中央统一安排财政支出给到地方。
这种机制的弊病是显而易见的：太僵化，不灵活。因为地方没有财政剩余，也不能灵活地支配财政资金用于地方建设，从而缺乏“创收”的动力。此外，中央也有信息不对称的问题，在分配财政资金的时候很难做到因地制宜。
要调动地方积极性，最核心的就是要给地方可以自由支配的财政剩余，这样地方才有动力去“创收”，去扩大税基，才有可能让地方因地制宜地去把财政剩余花在最需要的地方，才有动力把经济给发展起来。
于是，中央和地方财政开始尝试“分灶吃饭”，将财政的统收统支改为包干制。所谓包干制，通俗点说，就是地方只要交够了中央的，剩下的是自己的。
1980年2月，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，财政包干制就此开始实施，中国财政制度改革迈出了坚实的一步。
什么是划分收支呢？
就是中央和地方各自确定好自己的收入和支出范围，财权和事权重新统一，中央不把全部的财政剩余都收走了。
比如中央的收入范围确定在中央所属企业收入和关税收入等，地方收入范围确定在地方所属企业收入、地方税和地方其他收入等。比如中央的支出范围确定在国防、外交、对外援助等全国性事物上，地方支出范围确定在本地的基建投资、行政管理、科教文卫等地方性事物上。
在分税制改革前，税种的划分是按照企业隶属关系来的，就如上一个自然段所说的，隶属于中央的企业才纳税给中央，隶属于地方的企业纳税直接就给地方了。
这给中央财政的弱势埋下了伏笔。
因为企业管理权在计划经济年代就已经下放到了地方，中央直属的企业收入在1980年才100亿，而中央财政支出多达667亿，企业收入的大头还是在地方的。
什么是分级包干呢？
就是确定一个基数，比如以1979年为基期，地方财政收入大于支出的，多余部分按比例上缴中央，其余留给自己，这个分成比例，原则上五年内不发生变化，让地方有个明确的中长期预算规划的预期；对支出大于收入的，拿中央的部分收入做调剂；调剂后还不够的，中央适当做些补助。
那么，包干制有哪些具体的形式呢？
包干制主要有六种方式：定额上解、定额补助、上解额递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、收入递增包干。
为了对包干制有一个直观的理解，分别对这六种方式做一个名词解释。
定额上解：顾名思义，就是地方财政每年上解一个固定的金额到中央，剩下的可以自己使用。
定额补助：与定额上解对应，就是中央每年对部分财政收不抵支的省份固定金额补助。
上解额递增包干：这就是每年地方交给中央的财政额不是固定的，是按一个比率递增的。
总额分成：中央和地方确定一个比例，比如某地方财政，中央可以拿走60%，地方可以拿走40%，如果该地财政收入是100亿，那么该地要给中央60亿，自己可以留40亿。
收入递增包干：中央和地方确定递增率和留成率两个比率。以A地区为例，假设它的财政是100亿，中央规定的递增率是6%，留成率是50%,如果他的财政恰好增加到106亿，那么A地区需要给中央交53亿，自己留53亿。如果A地区今年经济发展特别好，财政上升到了110亿，仍然只需交53亿到中央，自己可以留57亿。只要超过递增率的部分，A地区都可以自己留着。
看上去形式多种多样，但本质上并不复杂，无非是确定基数和增长率，然后根据基数和增长率确定分成比例。其实还是那句话，地方只要交够了中央要的，剩下的就都是自己的。
现在可以很清晰地看到财政包干制是一种强激励措施。从鼓励地方创收，做大税基，发展经济的角度来看，无疑是有积极意义的。但是，财政包干制带来的问题显而易见，那就是中央财政占比会明显下降，中央对地方的调控能力会明显削弱。
为什么呢？
先从支出端的角度来看，中央财政支出有不少都用于补欠账了，导致财政支出的压力是刚性的。
再来看收入端的问题。比起财政支出端，财政收入端的问题要严重得多。
首先，包干制意味着中央获得的收入比重是相对固定的，而且一旦固定，基本五年不变，但经济形势显然不会五年不变。当时中国正处于高增长的时期，很容易引发通货膨胀。通胀一起来，只能拿固定收入份额就非常不利了，五年后的中央财政100亿资金相对于五年前的100亿购买力肯定是大幅缩水的。
其次，中央、地方直接掌控的税收划分是按属地来的，但前文提到过，中央直接掌控的企业收入占比是非常有限的，大头在地方那。
最后，更重要的是，地方会“藏富于企”。先不收税，把钱都放在企业那，然后再通过收费的方式把钱从企业那收上来。
这样的结果会导致预算外资金膨胀。根据《中国财政年鉴》的数据，1978年预算外资金347亿，占GDP和财政收入比重分别为9.6%和30.7%，到了1984年预算外资金增长至1188亿，占GDP和财政收入的比重分别为16.5%和72.3%。其实这些预算外资金，本来就该属于国家财政，只是从财政资金转移出去的。
而且中央财政有压力之后，也不得不通过收费来弥补税收的不足。中央不得不在1980年征收“国家能源交通重点建设基金”和“国家预算外调节基金”，这也变相导致了预算外资金规模膨胀。
预算外资金规模的膨胀削弱了中央政府宏观调控的能力。由于资金大量滞留于预算范围之外，无法做到资金统一调配，预算外资金管理分散、混乱，容易导致资金使用不当，无法把资金配置到宏观调控需要的地方。
地方选择“藏富于企”将会导致两个比重下降：
一个是财政收入占GDP的比重持续下降，因为GDP增长了，也没体现在税收里，而在企业那，在预算外；
第二个是中央财政收入占比持续下降。
中央财政收入占整个财政收入的比重在1984年还有40%左右，但到了1992年，这一占比就下降至了28%，远低于发达国家中央财政收入50%-70%的水平。
在上一章里，我们提到过在以GDP为纲的发展模式下，地方有在当地进行重复建设和市场分割的动机。在分税制改革以前，按企业隶属关系划分税源，会加剧这一点。
重复建设、市场分割不仅妨碍了全国统一大市场的形成，也导致了能源、交通运输的紧张，毕竟各地都在铺摊子发展加工工业。
对中央来说，要形成全国统一的大市场，必须要改变按企业隶属地收税的原则，得转向按税种收税，这也是为什么要转向分税制的原因之一。
另外，要形成全国统一的大市场，化解交运紧张以及避免财政资金分散使用，还需要在全国层面统一安排基础设施投资，要把分散化的财政资金集中到中央来，由中央统筹安排基建投资。然而，这与中央财政占比越来越低的现状是不相符的。
中央给地方放权希望调动地方的积极性，发挥市场的作用来推动经济增长。但事实上来看，政府和企业关系形式上是分离的，但实质上利益是高度绑定的，重复建设、市场分割也根本谈不上资源有效配置。
当时不仅给了地方财权，连金融也做了分权的安排。
现在来看，金融管理体制是垂直化的，地方金融分支机构归属金融总部管理，大型金融机构总部的人事任免权上收至了中央，中央银行也可以相对独立运作。（注：这里的独立性指的是地方政府对中央银行的影响力而言）
然而，在当时，地方政府对地方的金融机构是有较大的经营干预权的，甚至都可以影响到地方金融机构人事任命。商业银行也没有经历过股份制改造，财政和金融高度绑定，在地方GDP目标和财政剩余追求的动机下，会导致货币发行的松弛和通货膨胀。
越是通货膨胀，中央能获得的财政收入占比越低，宏观调控效率就越低，进而形成了一种恶性循环。
最后，还有一个问题，当中央财政被削弱后，中央通过转移支付来调剂政府间财政差距的力度也随之减弱了。随着不同省份之间的财政收入不断拉大，必然会导致收入分配差距不断扩大。
考虑到中国是一个幅员辽阔的大国，不同地区文化、资源禀赋差距较大，需要通过合理的财政剩余再分配，实现公共服务相对的均等化。
可见，过度分散化的财政包干制已经难以为继了，财税体制改革势在必行。
应对财政包干制的问题，不是说要回到计划经济时代统收统支的老路上去，而是要在保障地方发展经济的积极性的基础之上，通过适当的税种划分，提高中央财政的占比，加强中央宏观调控的能力。
于是，分税制改革出现了。
分税制改革的几个核心要点：
1）按税种来划分中央税、地方税和中央地方共享税。中央税主要包括消费税、关税和央企所得税以及上缴的利润等；地方税主要包括营业税、地方企业所得税以及上缴的利润等。最大的改变是共享税，增值税的75%被划给了中央，25%划给了地方。
增值税尤为重要，1994年增值税收入高达2308亿，占比约国家税收的45%，这块的大头划给了中央迅速解决了中央财政收入占比低的困境，1994年中央财政收入占比就从1993年的22.0%大幅上升至55.7%。
2）分税制改革涉及到地方向中央让利，为了让改革能够平稳推进，谈判的过程当中中央也会做出一些让步，这个让步就是两税返还的设计。
两税指的是消费税和增值税，两税返还博弈的焦点主要在基数上。
按规定，1994年的两税返还是按1993年中央净上划收入（消费税+增值税*0.75-中央下划收入）全额返还。
1994年后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，按两税平均增长率1:0.3的比例给地方返还。
可见，1993年地方财政的基数越大，1994年地方可以获得的返还越多。当时争吵着是应该以1992年为基数还是1993年为基数，如果以1993年为基数，地方可能会在下半年争着把基数做高，以获得更高的税收返还。如果按1992年做基数，1992年底的财政收入是既定事实，没有调整空间。
其实按1993年做基期还有一个考虑，虽然看上去给地方让了利，给了地方做大基数的机会，但从另一个角度考虑，地方要做大当年财政基数，等同于变相引导地方快速把预算外收入转到了预算内，让减免税收的企业补缴税款，甚至让亏损的企业贷款补税。
从数据来看，预算外收入从1992年的3855亿突然下滑至1993年的1433亿，1993年全国财政收入新增866亿，较1992年新增334亿大幅增长，其中地方财政收入新增了888亿，而中央财政还下降了22亿。
因此，虽然1993年作为两税返还的基数，看上去是对地方让了利，但其实从长期来看，该机制却是对中央财权的集中是更为有利的。
3）中央集中了财力后，关键还是要实现公共财政均等化的目标，建立一个有效且公平的转移支付体系。由于转移支付的目的是缩小地区间的财政收入差距，因此主要用在了欠发达地区，在向欠发达地区转移财富的同时会兼顾地方创收的努力程度。
转移支付包括一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付是中央对有财力缺口的地方政府按一定规则进行的补助，地方可以统筹使用这部分资金。专项转移支付是为了让地方实现特定的政策目标，需要地方严格按资金用途使用的资金，有明确目的性和指向性。
从数据来看，转移支付[2]的规模是逐级加大的。
1994年转移支付规模为2389亿元，但这其中绝大多数都是税收返还，税收返还规模高达1799亿，占比达75%。因为，当年中央为了分税制顺利推进，承诺了将绝大多数财政收入返还给地方，一般转移支付和专项转移支付仅为590亿。
到了2018年，转移支付规模高达6.97万亿，而中央财政2018年也就8.55万亿，财政向中央转移后，中央转移支付出去的部分占了绝对的大头。
从数据结构来看，6.97万亿里的大头是一般转移支付和专项转移支付，税收返还仅约0.80万亿，占比仅11%，而一般转移支付和专项转移支付的占比高达近90%。
可见，中央在集中了财力后确实主要把钱用于调剂区域间的收入差距，致力于实现公共财政均等化。
财政向中央集中的另一面，是地方的财政支出压力不断加大。在1980年的时候，地方财政支出占比仅为46%左右，分税制改革后，地方财政支出的压力不仅没有降下来，反而继续上升。到2020年末，地方财政支出占比已高达86%左右。
地方财政支出的压力是刚性的，在事权层层下压之时，财权却是层层上收的。
不过需要强调一点的是，财权层层上收不是说中央把地方的钱拿走后地方就没钱了，其实中央拿走地方的部分多数都返还下来了。那地方尤其是地方基层，为什么还是觉得财政支出压力很大呢？主要是因为：
1）虽然转移支付的规模很大，但有的地方交得多返得少，有的交得少返得多；
2）分税制后，最大的问题是地方可以自由支配的财政收入少了，同样一笔钱，自己可以自由使用，和返回来再给你用，差别是显而易见的。
当中央聚集了地方的财力，是不是会削弱地方政府创收的动力，进而不愿意做大当地税基，发展当地经济呢？
答案是否定的。
所以，分税制给了地方财政压力，但在GDP相对增速考核的体制下，分税制带给地方财政的压力只会迫使公共部门通过其他途径去创收，去寻找自己可以自由支配的收入，然后满足当地经济发展的要求。
于是，土地财政出现了。
02
可转让的土地使用权
在古代和近代中国，大多数时候土地是农户私有的，主要构成是以自耕农和佃农为主的小农经济。
在统购统销的过程当中，为了降低交易成本，让工业化剩余能够顺利积累，采取了以下几个措施：
1）将土地从私有变成集体所有，这样征购农民粮食国家只用对接到人民公社，最大程度压低交易成本；
3）农民迁徙受到一定约束，农村的剩余服务于国家工业化战略。
土地是用来划拨的，比如农民的房子是村集体把土地拨给农民由农民自己盖房。城里的土地也是划拨的，由政府和单位给员工盖房。
这里没有市场经济里按价格调配供需关系的概念，土地作为最重要的经济要素之一，无论是使用权还是所有权都是不能交易的，都是由国家来划拨使用。
在改革开放后，中国逐步放弃计划经济，向市场经济转轨。但即便如此，中国仍然是以公有制为主体的社会主义国家，城市土地的所有权归国家所有，农村土地的所有权归集体所有，这一点并没有发生改变。
发生改变的是土地使用权。
先从农村说起。
农村的土地所有权是集体所有的，这一点是没有变化的，改革必须在公有制的前提下进行。发生改变的是农村集体土地的使用权，1978年最大的制度创新就是把农村土地的所有权和使用权分离了出来。
农地的所有权还是集体的，但使用权给了家庭，家庭代替了过去的生产队来经营土地。
也就是说，农户可以承包经营农村集体土地，包产到户，交够了国家的、留足了集体的、剩下都是自己的。农户产的粮食越多，自己能够获得的剩余就越多。
当时是希望通过提高农户对农作物剩余的占有权，提高农户的积极性，解决群众的吃饭难题。
农地的使用权给了农村家庭之后，吃饭问题是解决了，但致富问题没有解决，因为农地的规模化经营也是不够的。
为什么会这样呢？
第一个是集体所有与人口变化的矛盾。土地产权的集体所有自然意味着农户人人都有，中央虽然强调过增人不增地，但如果某家某户增了人，那承包权到期的时候，人口增得多的农户还是会希望要求更多的地。
如果地会因为人口增减这种完全不由自己控制的因素变化，很显然会影响到长期预期，没有长期预期，也就不会增加机械化投入了。
那么，多使用化肥和农药，短期创造出更多的产量，把土地的价值给短期化成为农户理性的选择。
第二个是土地经营细碎化的问题。集体土地有可能随着人口的增长不断分割，每户经营的土地面积也会随着承包权到期而不断被分割。
更重要的是，土地细碎化以及小农意识天然就与规模农业是相违背的。集体土地承包给了家庭，导致土地产生了物权上的排他性。
但实际上，这种分散化的农业不可能在生产资料采购、物流运输、产品销售方面产生规模化优势，也就不可能提高农户对上下游的议价权，这意味着也许集中起来创造的利益分给农户会比农户单干来得要多。单个农户受自身的资源约束，也不可能产生可观的积累，进行大规模机械化投入。
第三个是承包权和经营权分离的问题，随着越来越多农户进城打工，这个问题也越来越严重。比如1978年张三承包了集体土地，但由于城里赚钱机会更多，张三去城里打工了，把地给了李四种，于是出现了承包权和经营权分离的情况：承包权在张三，但地的经营权在李四。
承包权和经营权分离给土地的确权造成了难度。如果肯定承包权，忽略经营权，那李四的利益搞不好受损（削弱了李四把土地规模化经营的动力）。相反，如果肯定了经营权（土地流转更方便，更容易规模化），忽略了承包权，那张三肯定也不干。
承包权和经营权分离也导致了土地没有抵押、担保的能力。地是李四在种，李四希望扩大经营规模，需要把土地抵押给银行获得融资。但是这块地的所有权是集体的，李四是不能拿集体土地去做抵押融资的，即使可以，银行也不会干，因为即使李四经营不善，银行也不能把集体土地收走。
即使集体土地可以抵押融资，银行也愿意接，但承包权是张三的。李四虽然有经营权，但把土地押给银行后一旦经营不善，银行就会把地收走，损害的将会是张三的利益，张三肯定不同意。
所以，这就导致土地经营权的物权、抵押权和担保权张三都无法行使，地的承包权在张三那，李四也就是一个短期土地租赁者的角色，所以李四的预期也不太稳定，自然没动力进行规模化发展和机械化经营了。
最后，还需要注意的是，集体资产管理还存在缺位的问题，对集体资产实际处置权往往集中在基层手中。
如何明晰集体资产的产权，实现“政经分开”，规范集体资产管理和处置问题，也是需要进一步研究和明确的。
为了解决小农经营和产权不清晰的问题，有些地区开启了集体生产资料股份化的改革。
首先对全村的生产资料集中清算核实，然后把集体资产交给集体经济合作社打理，实现“政经分离”。再根据农户的农龄和土地面积确定好股份或份额，把农户在集体所拥有的那份做实。并以此作为基础，集体经济合作社有利润了可以视条件给农户按一定比例分红。
简而言之，关于农业集体用地改革大致经历了集体合作-包产到户-土地经营权流转-土地股份制再集体化的过程。
除了种地以外，农村的土地还要行使农民的居住功能，这就衍生出耳熟能详的宅基地问题。
土地所有权是集体所有的，农民的住房问题是由集体把土地免费划拨给农民，由农民自己来建房的。所以，既然农民是从集体那免费拿来的土地，农民是在此基础上盖宅基地，那么盖起来的宅基地也应当归集体所有。
正是由于宅基地在所有权上是集体所有的，所以个人理论上是无权把宅基地用于买卖、抵押、租赁或者典当的。
而且集体所有的性质也就决定了宅基地分配具有排他性，非集体成员不得参与分配。所以，城市居民也就没法购买宅基地，或者在集体土地上建住宅。
于是产生了两个问题：
1）宅基地虽然是免费的，但能为农民提供价值。这导致了宅基地管理难度提升，一是占用村里的耕地，二是有些地方的宅基地蔓延到城郊和城中村，不利于城市管理。
2）农民已经开始大量去城里打工，不少村宅基地是闲置的。但宅基地归集体所有，所有权上有排他性，不能卖给集体以外的人，所以村外人无法进来盘活废弃的宅基地（没法买卖、抵押），导致资源浪费。
下面再来看城里的土地制度改革。
城市土地使用权改革要追溯到1980年。当年召开的全国城市规划工作会议，正式提出了征收城镇土地使用费。最先开始尝试土地使用权出让的是深圳。
1981年深圳颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，该文件最大的亮点是确定了土地使用权可以出让（所有权不行），并规定了不同土地用途的土地使用费，其中：
“工业用地每年每平方米十至三十元；商业用地每年每平方米七十至二百元；商品住宅用地每年每平方米三十至六十元；旅游建筑用地每年每平方米六十至一百元。”
该暂行条例是突破性的，毕竟首次尝试对土地使用权转让收费。
但该条例的缺陷也不少，土地使用费每三年调整一次，对企业来说形成不了长期稳定的预期。而且从价格来看，土地出让收取的费用也不高。
要想达到稳定企业预期和扩大财源的双重效果，方法说起来也简单，那就是延长土地的使用期限，比如住宅用地70年、工业用地50年，商业用地40年。
期限长了，企业预期稳定了，愿意投标的意愿增强了，再通过招拍挂这种竞争式的拍卖模式，把企业愿意出的最高价格诱导出来。土地是一个资产，期限长了，也可以把未来的现金流折现到现在，这样土地价格就能上去了。
深圳于1987年首次以招拍挂的形式出让了国有土地的使用权。时任深圳市规划国土局局长，也正是土地“第一拍”的执槌拍卖官刘佳胜对这一段经历有过讲述：
“我们当时对拍卖的价格期望并不高,从200万元起叫才7个回合,就有人一下就叫出了400万元的价位,真是出乎我们的预料。我们一时兴奋得不知所措,最后以525万元成交！至今我仍能感觉到那时的心跳！”
因此，深圳通过土地招拍挂筹集资金用于城市基础设施建设的做法，开始迅速被内地其他城市模仿。
改革是“摸着石头过河”的，我们前文也提到过，地方在相对GDP考核压力之下，有强烈的动机发展当地经济。为了发展当地经济，地方会主动去思考如何打破约束经济增长的条条框框。
一旦地方尝试着打破约束经济增长的条条框框，只要事实证明了这个做法确实是适合解放生产力的，中央层面一般会加以肯定，并在全国建议推广。
由于深圳的土地使用权出让确实有助于地方补充财政资金，弥补城市基础设施建设的资金缺口，很快中央政府就顺应了地方政府通过土地筹资支持当地公共基础设施的强烈愿望，于1988年4月推动了宪法的修改。在土地使用条例中删掉了不得出租土地的内容，确定了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
到了1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，正式确立了国有土地使用权可以通过协议、招标、拍卖等方式出让，并开始向全国推广土地使用权出让制度。
刚刚改革开放的时候，经济发展和城镇化建设是需要土地要素投入的，大量土地如果都用来种田，肯定是不符合工业化和城镇化需要的。
既然需要建设用地，就必然要涉及到土地的使用用途的转换，要把土地的使用用途从农业用地转向建设用地。
农村的农业用地是集体所有的，于是就产生了一个非常重要的问题，那就是：农村和城郊的农业集体用地如何向非农建设用地转化呢？
改革开放不久，也就是上世纪80年代的时候，农业集体用地向建设用地转化是有两个渠道的：一个是可以把农业集体用地转给乡镇企业，也就是在农村就可以直接把农业用地转为建设用地；第二个是先把农业集体用地变成国有土地，然后再转为建设用地。
为什么起初还允许农业集体用地直接转为农村建设用地呢？
这是因为“包产到户”后，农民提高粮食产量的积极性上来了，再加上机械化和化肥工业投入使用，使得粮食产出大幅提高，农村存在剩余劳动力。
农村的剩余劳动力是有动力转向非农领域获取更高收入的，再加上城里有户籍限制，乡镇企业的崛起可以满足农民“离土不离乡”的需求。为了顺利地吸纳农村的剩余劳动力，中央对乡镇企业在态度上是鼓励的、在政策上是支持的。
于是，在80年代，农民是可以直接把农业集体用地拿过来改为建设用地，创办乡镇企业。而且这块土地的成本很低，等同于变相支持了乡镇企业发展。
但是，随着土地可以低成本在乡镇从农业用地向建设用地转让，产生了不少问题，最严重的是大量耕地被乡村工业侵占，而且还存在着环境污染和工业布局散小等问题。
出于保护耕地与环境，维护国家粮食安全，优化工业布局集聚等多重因素考虑，政策制定者意识到要收紧农业集体用地向非农建设用地转换的渠道。
于是，1998年《土地管理法》出现了。
该法案的三个条款彻底限制了农村集体土地使用权转让的范围：
“第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
按照1998年《土地管理法》的第六十三条规定，农村的农业集体用地直接转为建设用地被大幅限制。再看第四十四条规定，要想把农业集体用地变成建设用地，必须要先把农业集体用地变成国有土地，然后才能变成建设用地。
由于城市土地是国有的，在各个城市有资格执行国有土地使用权转让的代理人当然是各地地方政府。
我们可以简单理解为：通过地方政府征用农业集体用地，将农地转为建设用地，是唯一的合法途径。
也就是说，农民是不能自己把集体用地使用权出让，不能自己把集体土地转让成建设用地的，只有地方政府才能够把集体用地转化为建设用地，地方政府是农村集体土地唯一的买方。
按照1998年《土地管理法》第四十三条规定，要使用国有土地，必须向地方政府申请。
也就是说，无论是本土企业还是外资，要用地，必须得去找地方政府，从地方政府那购买，地方政府也是城市国有土地出让唯一的卖方。
因此，自从1998年的《土地管理法》修订后，地方政府成为了土地市场唯一的买家和卖家，具有独一无二的垄断地位，同时该法案也肯定了地方政府通过土地使用权转让获利的权利。
由于地方政府掌握了城市国有土地资源，为了满足工业化建设，各地在城镇开始建开发区。再加上劳动力自由流动的约束放开，农村剩余劳动力可以进城工作（户籍虽然没有放开，但可以去城里找工作），乡镇企业后来很多转向开发区，在城里聚集了。
从数据来看，国家级经济技术开发区的生产总值2019年已高达10.8万亿，2006年才1万亿出头，占GDP的比重从2006年的5%已上升至2019年的12%。
尽管土地使用权可以由地方政府出让了，但还有一个问题，那就是：中央要不要和分税制一样，也参与到土地使用权转让分配里。
起初，土地出让的收入并不是完全归地方所有。1989年，地方财政部门在留下20%的土地出让收入作为城市土地开发建设费用之后，剩余部分的60%归地方财政所有。[3]
浦东开发的时候，当时上海财力有限，首次尝试向中央申请把土地出让的收益都留给地方。1994年以后，上海的举措开始向全国推广，各地的土地出让的收入被正式认定完全可以为地方政府所有。
我们频繁强调过，在以GDP为纲的相对竞争考核体系下，抓住了发展当地经济的“牛鼻子”，一定会被用到极致。
尤其是分税制后，地方财政可自由支配的收入大幅减少后，自然有极大的渴求通过增加土地出让收入，提高其自由可支配的财力。
农业用地要参与到城市化的建设，首先要通过地方政府转化为城市国有土地。土地使用权出让放开了，但要让土地服务于城市化建设，还需要让土地使用权能卖一个好价钱，只有这样公共部门才能拿到更高的可以自由支配的收入。
前面提到了，土地的价格很大程度上取决于对未来现金流预期的贴现，打高了对现金流的预期，就打高了土地价格，就能够让公共部门更容易筹集资金。
打开土地现金流想象空间的是住房商品化改革。
计划经济时代是福利分房。城镇职工的住房是单位给解决的，费用靠政府划拨和单位自筹，房子的所有权完全归政府或单位所有，没有个人住房产权，但好处是房子基本是免费给职工住的。
虽然是福利分房，但如果看当时的数据，就会发现住房供给其实是非常紧缺的。1980年，在改革开放初期，人均住房面积还不到10平米。也就是说，对于多数人来说，一个三口之家只能挤在不到30平的房子里。
另外，前文提到过，在农村，土地也是归集体所有的，农民个人没有住房产权，农民的住房是由村集体无偿划拨宅基地给农民，由农民自己盖宅基地住。而且，宅基地是不能够在个体之间转让的，这一个限制直到现在还存在着。
因此，所谓的住房商品化改革主要指的是城里的商品房，正好也对应了地方政府可以控制的城市国有土地出让。
打开住房商品化改革的是1988年的第一次全国住房制度改革工作会议，会议上批准了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。
该方案确定了住房制度改革的目标是实现住房商品化，不仅是为了解决住房供给严重不足、住房分配制度不合理的问题，还要通过房地产产业，带动建筑业和建材工业的发展：
“从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品变换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”
但说实话，1988年的会开完后，真正出台的住房商品化的改革不多，只是把公房的租金按真实成本来核算，然后把住房消费的成本加到职工的工资里。但没想到的是1989年出现了通货膨胀，要稳住通胀就不宜多发工资，所以这个事就搁浅了。
到了1994年，也就是在邓小平南巡后，中国加快了市场经济改革的步伐，住房商品化改革又被提了出来，当年发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，基本内容可以归纳为“三改四建”。
所谓“三改”指的是：住房由国家、单位免费分配改为国家、单位、个人合理负担；各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改为住房的社会化和专业化（盖房由专业的开发商来）；住房实物福利分配改为货币工资分配（以前是福利分房，以后要自己掏钱买）。
所谓“四建”指的是：建立商品房和经适房体系（有钱人买商品房，政府获得土地剩余后建经适房给没钱的人）；建立住房公积金制度（这次改革最大的亮点之一）；建立住房信贷体系；建立房地产交易市场。
1998年，亚洲金融危机肆虐，为了稳定经济，强化内需，拉动消费，中央决定彻底放开住房市场的总闸门。
1998年6月，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开，7月国务院就发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该文件对住房市场改革具有划时代的意义，具体来看：
1）分配制度改革：从1998年下半年开始，要正式停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，单位福利分房成为了历史。
2）供应体系改革：高收入家庭购买、租赁市场价商品住房；中低收入家庭购买经济适用住房；最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；
3）住房金融配套：所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款，住房公积金贷款的方向调整为用于个人购买自住住房，发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务（也就是现在大家买房常用的商贷、公积金贷款和组合贷）。
要知道，中国是一个拥有十几亿人口的大国。
要知道，1998年中国城镇化运动才刚刚开始启动，低收入的农业人口大规模转向高收入非农人口的浪潮才刚刚开始。
要知道，1998年中国还面临着住房供给严重不足的现实，直到1998年人均住房面积还不到20平米，人民群众都有美好生活的向往，住房市场的刚需和改善型需求亟待满足。
从1998年开始，中国的住房市场供需两端的限制都已经打开，从此，中国的房地产市场的发展步入了“快车道”。
几组数据说明了一切：
1998年中国房地产市场的销售金额才2513亿元，2020年是17.36万亿元，绝对规模增长了69倍；
1998年中国房地产市场投资完成额是3614亿元，2020年是14.14万亿元，绝对规模增长了39倍；
1998年中国房地产市场施工面积和竣工面积分别为5.08亿平和1.76亿平，2020年分别为92.68亿平和9.12亿平，绝对规模分别增长了18倍和5倍。
房地产销售带动了房地产经纪、物业、家具家电等各个产业链，而房地产投资、施工和竣工又带动了建筑建材、钢铁水泥、玻璃、有色、煤炭等各个周期产业链，房地产在国民经济中的重要性可见一斑。
2003年国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称国发18号文），该文件虽然主要是强调要从严房地产调控的，被称之为是房地产调控的始祖文件，但该文件最大的亮点是承认了房地产是国民经济的支柱性产业。
原话是这么说的：
“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”
我们之前提到过，地方政府如果想充实地方的财力，会希望在土地市场上多积累点剩余。
怎么做呢？既然住房的需求端已经被释放出来，各个开发商拍地的热情已经被激发了，地方政府需要做的就是维持土地供给刚性。
更重要的是，地方政府调控好了土地供给就等同于调控好了住房供给。
根据《建设用地容积率管理办法》规定，地方政府在住宅土地出让的时候，会对住房的配套、绿化面积、容积率等指标有非常严格的限制，开发商对这些指标，几乎没有自主调整的空间。因此，土地供给的面积很大程度上就决定了住房未来的供给，住房的供给端基本是由地方政府能够掌控的。
到这里，土地财政兴起的一切条件均已齐备：
1）分税制后，地方自由可支配的财力下降，但官员GDP相对考核的压力没有减弱；
2）地方垄断了土地市场，进而垄断了土地买卖差价，而且随着出让土地使用权获利的权利逐步被中央肯定，地方从土地上获益部分可以全部自由支配，用于发展当地经济；
3）住房市场商品化，全社会改善住房居住条件的诉求彻底抬高了土地的估值，让土地财政大爆发成为了可能。
从数据来看，每年的土地出让收入确实在分税制以后快速上涨，根据1996年的《中国土地年鉴》，1995年土地出让收入仅为400多亿，但到了2020年土地出让收入已高达8.4万亿。
随着各地土地出让金的持续攀升，土地出让金与地方公共财政收入的比例，从1999年的9%大幅上升到2019年的70%左右，毫无疑问，土地出让收入已经成为地方最重要的可以自由支配的“钱袋子”。
03
从土地出让收入到土地抵押融资
在1998年后，农业集体用地想要变成建设用地，必须要先把农业集体用地变成国有土地，然后才能变成建设用地，再叠加住房市场化改革大幕拉开，建设用地的价格水涨船高，新的获取经济剩余的方式被创造了。
由于土地使用权的转化被地方政府控制，农业用地卖不出好价钱，而建设用地卖出去可以卖一个好价钱，这意味着只要地方征地，征地之后改变土地的使用用途，就可以获取利益。
从一个理性人的角度来看，地方是有动力通过相对的低价去征地，然后发展当地经济的。
这解释了两个问题：
第一，地方政府为什么热衷于办开发区和造新城？
开发区热和新城热的本质原因是：地方官员有获取相对GDP竞争优势的诉求，为了方便招商引资，所以对开发区和造新城感兴趣。
因为GDP的竞争是同质化的，大大小小的市、县为了推动当地经济发展，不错失招商引资的机遇，都会建立自己的开发区。
虽然每个地方可能确实需要一个开发区来招商引资，但从全国来看，这将导致开发区总量过剩，从而导致城市建设用地使用低效。
根据2018年版《中国开发区审核公告目录》，国家级和省级开发区数量合计2543家，而2006版《中国开发区审核公告目录》中，国家级和省级开发区数量仅有1568家，开发区建设持续扩张。
地方政府获取土地的方式一般有两种，第一种是盘活存量城市土地，例如拆迁旧城区、棚户区改造等，交易费用相对较高。另一种则是通过征收郊区或农村的集体土地，在原有土地制度下，是按照被征收土地的原用途给予补偿，征收土地的成本交易费用相对较低。
相比于第一种模式，在扩大GDP增速方面，地方政府当然倾向于第二种模式。在这种情况下，自然会容易造成城市土地利用粗放扩张，也就是所谓的新城热了。
粗放式的城市扩张，一方面带来的产业聚集性和经济效率不足，回报率偏低；另一方面，为了配合城市扩张，又不得不开展道路、水电等公共基础设施的重复建设，这些均需要更多的资金来维持，实际上加剧了地方政府举债倾向。
第二，为什么一定要严守耕地红线？
因为土地制度保障下，地方政府向农村征用土地、再出让土地的动力实在是太强了。出于粮食安全考虑，中央三令五申要求地方严守耕地红线。
根据许丽丽等人（2015）[5]的计算，2000-2010年间，全国耕地转入面积约4.26万平方公里，耕地转出面积约8.48万平方公里，是转入面积的两倍左右。
在所有的耕地转出方式中，城镇建设占用面积约为4.37万平方公里，占比高达50%左右（其他耕地转出方式包括还林、还草等），说明有大量耕地转为了城镇建设用地。
与此同时，这些城镇建设占用耕地中75.3％适宜农业耕作，而新增耕地只有45.8%适宜农业耕作。这就意味着耕地不仅在数量上逐渐减少，在质量上也有所下滑。
部分地区的土地违法占用问题也比较严重。根据2009年度土地卫片执法检查反应的情况，部分市、县违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15%，失地问题较为严峻。
从数据来看，2000-2010年城市建成区面积从2.24万平方公里增长到4.01万平方公里，相当于在短短10年间，将过往几百年形成的城市土地规模扩张了接近一倍，远快于该时期城镇人口的增长速度。
前面我们提到过，计划经济积累剩余的方式是通过工农业剪刀差，是通过农业集体经营模式降低国家收购粮食的交易成本，为工业化积累剩余。
改革开放后，尤其是1998年确定了地方政府是征收农业用地转为建设用地唯一的渠道以来，通过城乡土地价格剪刀差，同样也可以为工业化积累大量的剩余。
具体来看：
1）地方可以通过征收农业集体用地和改变土地用途获取剩余；
2）地方官员有GDP的KPI考核，有与其他地方开展竞争性的招商引资的诉求；
3）通过在住宅土地上获得的盈余，地方可以低价把土地大面积地补贴给工业，也就是前文提到的，大面积地建设开发区，供工业企业配套使用。
再来看土地成交价格，2020年100大中城市土地成交价格住宅用地楼面均价是6033元/平方米，商服用地楼面均价是2932元/平方米，而工业用地的楼面均价仅306元/平方米。2008年到2020年，中国房地产价格是明显上涨的，住宅用地楼面均价上涨了4.7倍，而工业用地楼面成交均价2009年是305元/平方米，十余年来几乎没有变化。
通过城乡土地价差积累剩余发展工业化，确实创造了中国工业发展速度的奇迹。20世纪90年代初期，中国的工业增加值占全世界的比重也就3%附近，和70年代差不多，与美、日、德几个发达的工业国是完全没法比的。
当然，这种发展模式也有它的问题，快速的工业化过于依赖廉价要素投入（土地、劳动力）。低廉的工业用地是以高额的市中心住房用地和商业用地为代价，这会制约高端服务业转型（市区用地贵和高端人才贵），降低了全要素生产率。同时也会拉大贫富差距，边际消费倾向释放不出来，制约了市场规模进一步扩张，结果导致工业产能过剩。
而且，土地出让产生的净收入会因此下降。虽然土地出让收入因为房价上涨节节攀升，但是，开支也跟上去了，所以土地出让产生的盈余并没有上去。
因为数据的限制，只能看到2010年以后的国有土地出让收入和支出的数据。2010年国有土地出让净收入（国有土地出让所得减去国有土地出让支出）仅为1576亿，占国有土地出让收入的比重也就5%左右，到了2016年，国有土地出让的净收入出现1082亿的负缺口，随后至2019年，净收入持续出现负缺口，2018年国有土地出让净收入负缺口甚至高达5263亿。
从国有土地出让的支出结构来看，50%以上的国有土地出让支出安排都花在了征地和拆迁补偿支出，以2014年为例，4.1万亿用国有土地使用权出让收入安排的支出，有1.7万亿左右的支出是花在征地和拆迁补偿上的，占整个支出比重超过4成。
也就是说，随着市场化意识的觉醒以及中央对城市反哺农村的要求，地方把土地增值收益“吐”了出来。
于是，出现了下一个问题。从事实来看，最近这十几年，尤其是从2009年四万亿开始，我们都能感受到中国基础设施突飞猛进的进步，也能感受到城镇化的进程明显加快。而我们也都清楚，基础设施和城镇化推进很大程度上不是市场的力量主导的，是地方政府主导的。既然地方没有了土地增值收益，地方主导基建和城镇化的“钱”是从哪来的呢？
问题来了，用于支持基建的“钱”是从哪来的呢？
“钱”还是通过土地来的，只是不完全是通过土地出让攒的盈余，而是通过土地抵押融资，来撬动用于基础设施建设的资金，这个过程我们也称之为“土地资本化”。
也就是说，土地不仅仅在使用权出让阶段可以给地方政府积累盈余，还可以作为抵押品，通过把土地押给银行，向银行去融资，通过信贷，来撬动基础设施建设所需要的资金需求。
在2014年预算法修改之前，地方政府是不允许借债的，但土地抵押融资是一个很明显的举债行为，二者又是如何兼容的呢？
第一步：地方政府可以设立城投公司，城投是企业，法律上没有限制企业找银行贷款，所以城投是可以向银行借钱的。
第二步：地方政府可以把土地注资到城投公司，由城投公司找到银行，把土地抵押给银行，然后向银行借款。
第三步：借到钱后，城投公司再按照地方政府的有关指示，造园林广场、地铁公路、医院学校、开发园区等等。
也就是说，城投名义上是一个企业，但实际上更像是一个帮地方政府举债融资的政府单位，城投借的钱，看起来是企业借的，但实际上是给地方政府借的。
通过城投的土地抵押融资模式是从2009年开始迅猛扩张的。为什么是2009年呢？
长期来看，是因为农民权利意识觉醒、城市反哺农村后地方政府可以自由支配的土地出让盈余开始下降，得另寻财源。
短期的促发因素则是为了抵御全球金融危机，中国急需扩大内需，采取了四万亿的经济刺激政策。
其实如果真的按中央四万亿的刺激计划来执行，后续不会产生太大的债务问题。按照四万亿的规划，中央要承担1.18万亿，剩下的2.82万亿由地方和企业来承担。如果地方真的只是2.82万亿的规模，我相信无论是市场还是公众都不会对地方政府债务风险有很强的担忧了。
实际上，到了2010年底，审计署公布的地方政府性债务余额为10.7万亿，比四万亿要求的2.82万亿地方政府的投入要大多了。
从数据来看，2003-2007年新增人民币信贷规模差不多在2-3万亿，2009年以后，新增人民币信贷规模快速扩张，2009年是9.59万亿，2020年已达到20万亿，2021年1月，1个月的新增信贷就高达3.8万亿。
信贷高速增长的背后实际上是反映出中国经济增长模式的改变。当土地出让盈余下降后，地方政府开始通过土地抵押融资的模式驱动地方经济增长。既然土地是用来撬动信贷的，经济增长开始依赖于信贷和债务扩张。
与此同时，城投发债的规模从2009年后也快速扩张。2009年以前，每年城投净融资规模也就几百亿，2009年城投债净融资规模跳升到1700多亿，2014年以后，部分年份城投债净融资可以上万亿。2009年城投债余额不足1万亿，到2020年，城投债余额已突破10万亿。这些数据还仅统计了城投债券发行这块的融资，信贷、非标等其他口径的融资还没放进去。
我们前文提到过，在以GDP为标尺的相对竞争考核压力之下，一定会不遗余力地撬动当地资源发展当地经济，把能用于发展经济的要素利用到极致。
分税制后，地方首先是可自由支配的财力下降了，土地使用权出让制度让地方政府可以积累土地盈余，提高可自由支配收入，弥补分税制后的财政缺口。
但随着拆迁补偿标准变高，城市到了反哺农村的阶段，土地出让获得的盈余也开始下降了，通过土地盈余来支撑基础设施，已经开始捉襟见肘了。
全球金融危机对中国的外需造成了较大的打击，中国2001年加入WTO后，2001-2007年出口每年增速都在25%-35%的高增长，然而到2009年，出口出现了-16%的增长，为了稳住经济增长，中央推出了四万亿。
四万亿等同于中央向地方释放了更明确的拉动经济增长的信号。本身地方就存在着GDP相对竞争考核的高压。刺激经济增长的信号一放出来，在压力型体制下，必然会导致地方在发展经济的过程当中展现出非常强烈的层层加码和自我加压特征，更加会努力模仿其他地区先进的发展经验，更加把可以用于发展经济的资源和手段用到极致。
当地方政府可自由支配的财力和土地剩余都受限的时候，地方开始将土地作为信贷的抵押品，撬动资金迅速铺开当地基础设施建设，进而快速拉升当地GDP。在地方间互相模仿、互相竞争的驱动之下，该模式很快向全国铺开。
当时，中央希望能迅速扩大内需，解决出口下行产生的就业压力，所以当时基建发力稳增长的行为是默许的，毕竟就业在08年金融危机的时候才是主要矛盾。
随着该模式的问题越来越多，中央开始定调经济新常态，逐步引入地方官员的债务考核机制，约束举债冲动。在隐性债务治理时期，部分地区甚至开始实行了债务倒查和终身责任追究机制，增加举债的成本。
04
土地财政的问题与改革
1.1.城乡差距
在快速工业化的过程当中，由于中国是通过城乡土地价差积累工业盈余的，农民就成为了相对失落的群体。
这其中最大的问题就是不同类型土地价格存在着巨大差异，整体来看住宅>工业>农村。由于控制住宅用地供给，把大面积土地通过低价补贴给工业，城市的住宅价格是最高的，这点我们在前文中已经通过数据进行说明。而地方在GDP的考核压力之下，又会倾向于通过低价征收农村土地，然后高价出售，这就导致农民拿到的征地补偿较为有限。
对于进城务工的农民而言，闲置的土地资源一个是农村的农业用地，而承包权和经营权的分离使得土地确权难度加大，也导致了土地没有抵押、担保的能力。
还有一个是农村建设用地，尤其是农民住的宅基地，基本上只有居住功能，没有市场交易的功能，因此体现不出这块是农民的财产性收入。
工资收入方面，与户籍人口相比，农民工的福利待遇方面还是有一定差距，因此会最大限度地压缩当期消费支出，增加预防性储蓄。
而且由于土地价格的差异，即使农民拿着征地补贴，也很难买得起城市里的房子，这会带来农民工市民化进程缓慢的问题。
农民工市民化进程缓慢，一方面限制了内需扩大，另外也拉大了城乡收入差距。
未来需要逐步接纳农民工，给予农民工市民化身份，涉及到给农民工完善社会保障，需要地方政府将更多的财政或土地盈余向农民工群体转移。
中央多次强调努力扎实推进乡村振兴战略实施，坚定不移走共同富裕的道路。无论是提高农民财产性收入还是农民工市民化，其内核都是要城市反哺农村。反哺机制最重要的无非是把土地的剩余拿出一部分给农村用，不能全部都用于城镇化和工业化的积累，要进行乡村振兴，追求共同富裕。
目前来看，农业用地通过土地流转、土地入股的方式让农民参与到规模化农业经营当中去，提高农民的财产性收入是比较主流的改革方式。
2019年，我国对《土地管理法》进行了重新修订和规范，这对土地征收制度的改进具有重大意义，因为新土地法最大的亮点是就是打破了地方政府对集体建设用地“先征收后使用”的模式，而允许了集体经营性建设用地入市。
新土地法打破了这一“先征收后使用”的模式，使得符合条件的集体建设用地和国有建设用地得以直接同权同价同等入市，在法律层面上，为城乡统一的建设用地市场建设扫除了制度障碍。
这意味着什么呢？一是通过减少行政流程，进一步提高了农村向城市的供地效率。二是打破了地方政府在土地一级市场的垄断权，将部分利益让渡给了农民。三是更充分地发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，促进了城乡间土地分配的合理性。
集体土地入市，需要确定好农户在集体土地中的股份或份额，为农户在集体所拥有的那份份额提供法律保障。将集体土地租给商户进行经营，每年给农民进行分红。
生活好了，很多农民可能就选择留在当地，既缓解了由于农村劳动力大量流失导致的资源浪费，还能够带动县域经济发展，从而实现共同富裕。
目前江浙沪一带已经在试点集体土地入市了，做法主要是通过出让、出租等方式将集体土地交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。并且坚持同地、同权、同价、同责原则，即同一地块，征收价格、补偿标准和享受的权利一样的。
对农民作出的补偿用两分两换政策执行和保障，让农民把房子和地换成城市公寓楼和钱，同时鼓励引导农民相对集中居住，节约土地资源，改变农民生活方式，提高农民生活环境水平。
对于集体土地的试点项目也会精挑细选，选择适合当地发展方向的项目。对于不同地区不同的产业结构，做到因地制宜，充分利用当地有效资源并且进行高效的资源整合。
例如自然景观丰富而且环境优美的村庄，将美丽乡村转化为美丽经济。利用土地开发，建设美丽乡村，推动地方旅游业发展，发展民宿等旅游项目，带动消费水平，增加就业岗位并且提高农民收入。
对于适合用作工业开发区的地区，采取异地置换的方式，集中管理。通过置换，把集体土地集中起来，从而避免分散厂房所导致的低效率。
像土地肥沃，适合农业发展的地区，通过异地置换，就地复垦和现代化农业等方式提高农业生产水平，实现农业增效，农民增收。
另外还有集体土地入市试点新建租赁住房项目，在长租公寓频频暴雷的情况下，有政府背书的住房租赁优势凸显。而且对于符合要求的人才，还可以申请租金补贴，在盘活集体用地的同时也减轻了年轻人的租房压力。
除江浙沪一带之外，成渝地区还有农村土地交易所，讨论最多的要属重庆的地票制度了。
拿到地票后，可以自己去市场上交易，找愿意买地票的机构，买到地票的机构就可以拿着地票去申请城市建设用地的使用权了。
地票制度有几个好处：
1）突破了地理位置的约束，远郊的土地农民也可以复垦，提升了远郊土地的市场价值；
2）农民可以自己找买家，可以和市场机构做交易对手方，地方政府只按规章制度收税即可；
3）通过土地交易所可以公开交易地票，让闲置土地的市场价值得以显化，农民可以获得更多的财产性收入。
但是，通过地票制度实现对土地的有效利用毕竟只在少数几个城市。从全国范围来看，东部发达地区可能是缺建设用地的，而部分欠发达地区是不缺建设用地的，或者即使用了建设用地也是低效使用，盲目铺摊子，没有产生好的经济效益。
如何将土地资源调配范围扩大至全国，将土地资源向用地比较紧缺的大城市、城市群集中，实现更广泛的优化配置呢
要解决好这一问题，就需要尝试着试点跨区域土地指标交易机制。
目前为了保障耕地资源，要求各省份耕地占补平衡（即建设用地占用了多少耕地，就要补充多少），而部分耕地资源紧缺的省份可能出于这一限制很难继续扩大建设用地。
一旦建立了全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。发达地区就可以通过跨区域交易，通过购买其他地区用不完的建设用地指标，来满足当地建设用地需求。通过将土地资源调配范围扩大至全省、乃至全国，实质上有利于土地资源向用地比较紧缺的大城市、城市群集中，实现更广泛的优化配置。
4.2.靠负债撬动经济增长
城投的项目多数都是按照地方政府的指示，做的公益性项目，项目本身是没有偿付能力的，那地方政府为什么还要做这些项目，地方政府又怎么偿还银行的信贷呢？
我们也跟不少地方政府官员交流过这个问题，项目没有直接的偿付能力为什么要做。因为对当地来说，想发展好经济，必须要做的事是招商引资，但企业也会在多个地方政府间进行比较，选一个最合适的地方投资。
所以，地方政府必须得有“点石成金”的能力，比如把荒地赶紧平整了，然后把土地抵押出去，换取流动性，再建设一些园林、广场、厂房、地铁、公路、桥梁等等。
一方面推动这些基建设施的时候，本身就能创造GDP，另一方面，也是更重要的一点，良好的基础设施是成功招商引资的重要的筹码，好的园区和厂房能让企业直接“拎包入住”。
因此，这可以形成一个非常有意思的闭环：
1）把荒地平整为可开发的土地，再通过土地抵押融资发展基建；
2）利用基建当筹码去招商引资；
3）成功的招商引资引入好的企业；
4）核心企业的入驻也会带动上下游产业链跟着入驻；
5）等带动了上下游产业链之后，企业就会去招人；
6）人才流入后，在当地生活就得在当地买房，这就进一步推升了当地土地价格，这也正是为什么近年来地方政府频繁出现“抢人大战”，放宽户籍限制，对高端人才收入做财政补贴；
7）然后可以把土地抵押出去继续发展基建，循环下去。
项目本身没有偿还能力，那金融机构的信贷地方政府该怎么偿还呢？既然项目没有偿还能力，怎么能保证金融机构不会因此出现大规模不良呢？
不过必须注明的是，税收和财政收入规模的扩张，也是以土地增值作为支撑的，有了基建才有了招商引资和税收规模，财政是“用支创收”，土地仍然是第一前提；
2）另外就是土地增值的部分，这块前文已经强调过，只要土地能够增值，还款的问题也不大；
3）更重要的是，即使项目没有现金流，只要再融资不中断，可以不停地借新还旧。
写到这里，应该都能看出来，这种增长模式对于房地产的依赖实在是太大了。
融资模式的持续性在于土地作为抵押物，其价格具备稳定的预期，而地价的背后是房价，只要全社会对房价稳定的预期在，对地价稳定的预期就不会被动摇。
只要对土地价格预期是稳定的，即使放出去的贷款出现了不良，金融机构也可以通过拍卖土地来消化不良，金融风险就相对好处置。
即使当城投真还不起债的时候，只要土地还在增值，地方政府可以调动的资源也就越多，比如对部分高风险城投注入土地资产，或者通过财政补贴挽救高风险城投等等。
因此，落实“房住不炒”相对理想的结果是让房地产市场能够稳定，不能“大起大落”。
调控的力度不能破坏土地价格稳定的预期，调控最理想的结果是让房地产市场的回报率和实体的回报率相匹配。取消房地产的投机属性，恢复房地产的居住属性，也就是所谓的“房住不炒”，让房地产在居民的资产配置比重回归到合理水平。
我们从数据也能发现，自从中央开始强调“房住不炒”后，核心一、二线城市确实开始大幅增加了土地供应。2016年年底的中央经济工作会议首次强调“房住不炒”，2017年1月5大城市（北上广深杭）住宅类用地规划建筑面积见底，随后逐步攀升。由于住房市场供应很大程度由地方调控，大幅增加土地供应或多或少有助于平抑地价和房价。
另外，从最近的政策方向来看，似乎也在发力改变这种土地作为抵押融资带动经济增长的模式。
今年六月，财政部等四部门发布通知，将国有土地使用权出让收入等划转税务部门征收，这是一个重大的方向性的改革，将对土地抵押融资产生很大影响。
前面我们已经分析过，土地抵押融资是推动经济增长的重要因素，地方政府把地注入到城投，城投拿这些地作为抵押品，进而撬动信贷，带动经济增长。
将土地使用权出让收入纳入税务系统，意味着地方政府将土地注入到城投这个环节的难度提升了。因为城投拿地并不是用自己的钱，而是先通过借款，从地方政府拿地，拿完地之后地方政府再把土地出让收入返还给城投。而只有注入了土地之后，城投才能再拿土地进行抵押融资。
如果土地使用权出让收入纳入到税务系统，这样的操作难度将大大提升，对土地抵押融资这种增长模式会产生非常大的影响。
当前房地产市场需要打的一个补丁是提升持有环节的成本。
通过比较国际房屋的持有成本，我们发现中国的房屋持有成本最低。根据2021年5月的36城市普通住宅物业管理费计算，一座150平左右的房子一年持有成本不到2000元人民币。较低的持有成本会引发投机需求，出现房价上涨和房屋空置并存的局面。
例如在美国纽约，一户房主一年大概要付1%-3%总房价的房产税，这意味着如果房主出租或者用做投资，一年必须有2%-4%以上的回报率才能覆盖掉税款。同时，一些发达国家设置一些特殊的税款来防止投机行为。在德国，购房10年内就出售的话，将被征收15%的投机税。而在加拿大，如果房屋被判定为空置，则需要交1%总价格的空置税。提升房屋的持有成本，能够有效缓解房产高周转导致房价泡沫不断变大的情况。
在这一篇中，我们详细地梳理了土地作为GDP的转化机制，是如何一步步发挥其作用，带动中国经济高速发展的。
本系列的下一篇，我们将详细为您解答GDP的另一个重要的转化机制，也就是在GDP为纲的考核模式下，人口红利和全球化在经济增长中又发挥了怎样的作用。