法律制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，党规党纪和法律法规是防腐、治腐的利器。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党内法规制度建设作为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，明确提出“制度治党”“依规治党”的新要求，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，加强反腐败国家立法，使党内法规与国家法律协调衔接、依规治党与依法治国相互促进，让党内法规和法律制度刚性运行，开启了制度治党、依规治党新时代。
第一章反腐败法规体系检视
党的十九大报告提出，全面从严治党永远在路上，推动全面从严治党向纵深发展。这就要求更加注重发挥党内法规制度管根本管长远的作用。适应这一现实要求，2018年党中央印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》。此后,又印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》将党的纪律建设的理论实践和制度创新成果以党规党纪形式固定下来，着力提高纪律建设的政治性、时代性、针对性，扎紧管党治党制度笼子。2018年，中办还印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，在巩固党的十八大以来派驻监督取得的明显成效基础上，进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。中办还印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，进一步增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，克服形式主义、官僚主义，减轻基层负担，激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。
反腐败法规体系中的监察立法。就是十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》。监察法把党内监督和国家监督统一起来，确立了具有鲜明中国特色的社会主义监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，也是对当今权力制约形式的一个新探索。正如有学者言：“由于新颖，必然生疏，以至于在对监察制度的理解上，一开始是不深入、甚至是有几分陌生的”。只有切实领悟这部唯一将党的领导写进法律的基本法、第一部组织法与程序法相结合的“特别法”的政治与法治意蕴，才能把握监察法中国特色和基本要义，认清其在反腐败法规体系中的重要地位。
(一)监察法的政治性
《监察法》笫二条规定了“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。清晰地表明了监察委员会不同于行政机关、司法机关的性质和定位，从立法上实现了党内监督和国家监督的高度统一,彰显了“党规转向国法的重要变化”。特别是“行使国家监察职能专责机关”的定位,与纪委作为“党内监督专职机关”的定位相匹配,表明了监察委员会实质上就是与纪委合署办公的反腐败工作机构，代表党和国家行使监督权。监察委员会作为政治机关、本质上是党的工作机构的属性定位,是《监察法》最鲜明的政治性特色。
监察机关是政治机关而不是行政机关和司法机关，学术界和实务界还存在不同的认识。有的认为,监察委员会所行使的权力具有強烈的行政权特佂,监察机关大体上属于一种负责特别刑事侦查的司法机关；有的认为监察机关并非政治机关,而是兼具监督属性、行政属性和司法属性的机关等等。总的来看，这些观点或以现代代议民主宪制为参照,或用西方三权分立学说来考量,虽然能够在理论上实现逻辑自洽，但难以切合实际。我国不实行三权分立体制，而实行人民代表大会制度，即人民代表大会统一行使国家权力，下设政府、监察委、法院和检察院，分别行使行政权、监察权、审判权和检察权，这就决定了我们不能用西方“三权”即立法权、行政权、司法权为标准来评价监察机关的性质。研习监察委员会的性质定位,解读其核心价值、基本逻辑、结构功能等，不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式。而是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度，回答监察法“为何制定、谁来执行、怎样实施”等问题，得出立足中国国情，体现中国特色，符合中国政治实际的科学结论。
(二)监察法的正当性
监察法总结了建国以来反腐倡廉建设的基本经验，吸收了古今中外法治反腐文明成果。在职权配置与程序设置上适应了惩治和预防腐败的客观要求，揭示了腐败衍生的机理和规律。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，具有权力监督的彻底性；主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律尊严，具有致高的维宪性；主要职责是监督、调查、处置，具有标本兼治、监察反腐的可期待性；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等，具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”，适应了腐败问题违规与违法交织的规律，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局。
在监察范围上，也有学者作出扩大化理解，认为监察的对象除了行使国家公权力的公职人员，实际包括了所有公民甚至外国人。理由是在查处职务犯罪案件中，涉案人员和知情人员都必须接受调查等。应当指出，以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场。监察法将所有行使公权力的公职人员纳入监察对象，体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法原则。其确定的监察对象，符合我国的政治体制和文化特征，体现制度的针对性和操作性。对监察的对象的理解，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。沒行使公权力、履行公务的任何一个公民或者自然人，都不是监察的对象。所谓监察，是对公职人员的监督、调查、处置。而接受和配合执法机关调查，是每个公民的法定义务，不能作为监察范围扩大化理解的依据。
监察法的一系列规定，体现了党内监督与国家监察的内在一致和高度互补。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，在加大反腐败力度的同时，完善党章党规，实现依归治党，取得历史性成就。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行驶监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。制度监察法，就是通过立法方式保证依归治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。
(三)监察法的源头性
(四)监察法的人民性
从监察法的精神实质看，深化国家监察体制改革代表了最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守了一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则，切实坚持并保证人民为中心的主体地位。它通过加强和改进国家政权建设，弥补在国家权力结构中，监察体系不够完善的短板，构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。
最高人民法院、最高人民检察院于2016年4月18日公布《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》），该解释对贪污受贿罪的定罪量刑标准、终身监禁适用原则、贿赂犯罪中的“财物”、行贿犯罪等都做了明确规定。将贪污罪、受贿罪的定罪量刑标准由1997年《刑法》确定的五千元调整至三万元；同时规定，贪污、受贿一万元以上不满三万元，具有其他较重情节的亦追究刑事责任。此前，《刑法修正案（九）》取消了贪污罪、受贿罪的定罪量刑的数额标准，代之以“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”，以及“较重情节”、“严重情节”、“特别严重情节”，此次《解释》对具体的金额进行了明确。这一司法解释的出台，为反腐败斗争提供了重要的法律资源，在一定程度上解决了司法实践中的一系列法律问题。
第二章反腐败法规体系的完善
在腐败治理制度体系中，反腐败立法是基础、源头，加快反腐败立法将为进一步推进反腐工作法治化打下坚实的基础。腐败治理体系的立法建构，涵盖专门立法与配套立法、中央立法与地方立法、国内立法与国际合作立法、整体立法与特殊立法、程序立法与实体立法、预防立法与惩治立法等多个层次的内容。通过制定统一的反腐败法，完善配套法规，将各方面的诉求整合为制度规则，更好地实现法治反腐系统的整体衔接和有序运行。
（一）坚持问题导向
健全完善国家监察制度要坚持问题导向。与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，现有的监察体系存在体制机制不畅的问题。一是监察范围过窄。当前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对行使公权力的公职人员全面覆盖。二是反腐败力量分散。检察机关查处职务犯罪占党的纪律检查机关、行政监察机关职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。同时，检察机关作为法律监督机关，对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，也缺乏有效监督制约。因此，需要整合反腐败工作力量，推进国家监察理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进。
坚持问题导向旨在突出中国特色社会主义制度优势。在我国，80％的公务员、95％以上的领导人员是共产党员，党内监督和国家监督具有高度内在一致性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，不同于其他形式的外部监督。国家监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监察权的专责机关。监察法区别于刑事诉讼法，监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。这次监察体制改革确立的监察制度，体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是从我国国情和实际出发、对当今时代权力制约形式的一个新探索。
坚持问题导向是推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求。通过做好监督体系顶层设计，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。党内监督和国家监察是中国特色国家治理体系的重要组成部分。包括两个方面：一是依规治党，实行纪法分开，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管党治党；二是依法治国，依据宪法和法律治国理政。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使国家公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。制定监察法，就是要通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，体现依规治党依法治国、党内监督占国家监察有机统一不断提高党和国家的监督效能，促进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）吸收文明成果
我国作为最早建立监察制度的国家之一，自秦朝就形成了监察御史制度，代表国家行使监察权。唐朝以后，监察官都由皇帝直接任命，元明清时期，中央最高监察机关都是由皇帝直接领导。从汉代的“监御史九条”、“刺史六条”到清代的“钦定台规”、“都察院则例”、“十察法”等，监察法规十分完善。监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸多方面。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权直至公诉权。从多数国家行之有效的做法看，有几点经验可资借鉴：一是通过立法保障监察机关行使监察权的独立性和权威性；二是对国家权力运行实施全面监察，监察对象和监察范围十分广泛；三是赋予监察机关与其地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。
我国现代监督制度体系形成于土地革命时期，在借鉴苏联党和政府建设经验的基础上，逐步形成了在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定在政务院之下，各部委之上之外设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责，人民监察委员会在中央直属各机关、各大型国营企业、人民团体及新闻机构设置监察通讯员，在各级地方政府设置各级人民监察委员会。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，坚持不懈推进党风廉政建设和反腐败斗争，反腐败压倒性态势已经形成。根据党中央决策部署，党的纪律检查机关坚守职责定位，转职能、转方式、转作风；同时，加强对纪检监察干部的管理监督，规范审查程序和工作流程，健全内控机制，对违纪违法、失职失责者严肃处理，取得了一系列创新成果。如党风廉政建设主体责任和监督责任“两个责任”、聚焦监督执纪问责，主责主业监督理念的“三转”、全面派驻纪检监察机构、巡视全覆盖的“两个覆盖”、纪检监察干部选拔任用及案件查办以上级纪检监察机关领导为主的“两为主”、把纪律和规矩挺在前面、增强预防腐败工作力度，抓早抓小，把握运用监督执纪的“四种形态”等。北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，也取得了积极进展。所有这些，都为改革全面铺开和制定监察法提供了实践基础。改革的本质是组织和制度创新，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新验通过国家法律固定下来，有利于巩固不敢腐、促进不能腐、强化不想腐。
党的十九大作出“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”的重要部署。十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法（修正案）》，对国家机构作出重要调整和完善，即在原来人大下的“一府两院（人民政府、人民法院、人民检察院），增加“一委”（监察委员会），同时专门增加监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，这是对监察委员会权力运行体制机制等重要问题的原则性、纲领性规定，为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循。
依据宪法修正案，十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》。监察法确立了监察委员会的性质和地位，明确监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查委员会合署办公，实现党性和人民性的高度统一。明确监察委员会的组织架构和职能职责，规定国家和地方各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生，主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；主要职责是监督、调查、处置；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等；规定了监察委员会的领导体制和工作机制，明确了监察委员会与其他机关的配合制约关系。宪法修正案和监察法的颁布实施，标志着中国特色社会主义的监察制度正式确立，反腐败国家立法从无到有，腐败治理体系现代化的基石已经奠定。
改革开放以来反腐败斗争的经验证明，保持反腐败高压态势必须在坚持我国反腐败领导体制和工作机制的基础上，以反腐败党内执纪与国家监察为主导，以反腐败刑事司法为保障，实行纪检监察与刑事司法的有机衔接和协同作战。在当下党的执纪建设走向制度化、科学化的同时，大力加强反腐败法律制度建设，以实现反腐败纪检监察制度建设与刑事司法制度建设的协调发展。
（一）确立法治反腐理念
构建反腐败法律制度，要突破普通刑事诉讼司法观念。普通刑事诉讼司法观念认为职务犯罪与非职务犯罪都是犯罪，其刑事评价和司法处置具有一致性和不可分性，忽视了职务犯罪主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性。这是导致反腐败刑事司法指导思想偏差的症结所在。只有构建以监督公共权力、维护国家政治清明为目的的反腐败法律制度，才能从法律上确认职务犯罪刑事司法与普通犯罪刑事司法是发生在两个不同场域的诉讼活动。前者是对国家权力进行制约和监督的行为，后者是维护社会秩序的国家管理行为。作为国家管理行为的刑事司法，必须坚持公检法相互配合和制约的宪法原则；而职务犯罪刑事司法则是由检察机关法律监督性质衍生的特定程序。只有将国家工作人员与非国家工作人员两类责任义务不同的案件分别交由不同的执法机关办理，并适用不同的程序规范，才具有实质上的正当性和平等性。
反腐败法律制度建设在执法理念上要秉承从重从严方针，坚持“一要坚决，二要慎重，三要务必搞准”的原则，在执法目标上要确立反腐败执法的三重价值：一是直接价值目标，即打击犯罪；二是核心价值目标，即反腐倡廉；三是根本价值目标，即保障人权（人民主权）。在执法运行上，应实行监察、检察、法院三机关各负其责、相互制约、相互配合的工作机制。在强制措施、证据采信、律师会见、辩诉交易等程序设计上，可考虑职务犯罪主体身份的特殊性和高智能、高隐秘特点，作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定。
确立法治反腐理念要适应反腐倡廉建设深入发展。一方面立足于反腐败全球战略，实现与国际反腐败公约的有效衔接。切实解决好与国际反腐败公约相衔接的一些关键性、瓶颈性问题。如腐败犯罪的证明标准问题、建立污点证人与辩诉交易制度问题、特殊调查手段的执法主体问题、境外腐败资产追回问题、反腐败执法司法国际协作问题等等。另一方面加强反腐立法的理论体系建设。党的十八大以来，惩治职务犯罪执法司法力度加大，领域拓展，质量水平不断提高，但这方面理论与实践严重脱节。除职务犯罪侦查、预防理论研究在检察系统有所开展外，起诉、审判、执行等司法活动均建立在一般刑事诉讼理论基础之上，职务犯罪执法司法的概念、内涵、范畴、原则等均处于“空白地带”。同时，经济全球化深入发展，腐败犯罪日益呈现出有组织、跨区域的特点，反腐败执法司法面临一系列新情况新问题。如正确区分改革探索中工作失误与违法犯罪，合法的劳动、投资收入与违法所得等罪与非罪的界限等等，都有赖于反腐败刑事司法理论支撑和法理学、政治学、经济学、侦查学和国际司法等多学科的智力支持，从而形成新的法律资源。
反腐败国家立法是一个系统工程，反腐法治的配套法规包括行政反腐与刑事反腐两个系统。在行政反腐法治方面，当前我国立法机关应加快制定包括公职人员财产申报法、政务公开法、行政组织法、行政程序法等的单行法规，以配合国家反腐败法规定的实施。公职人员财产申报法是有效预防腐败的制度措施，我国财产申报法虽历经多年立法规划但仍然举步维艰。因而公职人员财产申报法需要在当前的制度基础上，对公职人员财产公示的范围、形式、程序和法律责任做出统一的立法规定。将现行政府信息公开条例上升为更高立法层级的政务公开法，其宗旨为实现公权力行使全过程的公开，从而进一步推动立法公开、司法公开和政务公开等事项，保证国家各项权力受到制约和监督。行政组织法主要规定中央与地方政府行政机构的设置和编制，以明确的制度规范行政机构职能配置和人员编制，通过组织法来约束行政权力滥用现象。制定统一的行政程序法，行政程序的建立能够改变以往行政活动的暗箱操作，使行政过程的每个阶段都能接受公众监督，从程序上有效抑制腐败现象的蔓延滋长。
（三）地方立法与反腐败国际合作
反腐败立法涵盖了国家与地方两个层次的体系。地方立法在诸多方面都呈蓬勃发展之势，这源于地方性事务的复杂性、差异性，因此反腐败立法地方先行具有重要理论和实践依据。在国家层面反腐败法尚未出台的情况下，反腐立法地方先行，既为地方治理腐败实现了有法可依，也为国家反腐立法提供了经验。反腐立法地方先行，首先必须坚持法制统一原则。目前我国反腐败地方立法的创新空间仍然很大，同时必须注重实施性立法、自主性立法的创新。“我国目前主要是把立法事项的重要程度作为中央与地方立法权限的划分标准，从立法实践来看，应合理引进影响范围的标准和方法。”这种划分的理念改进，应适当运用到地方反腐立法中，从而保证法制统一。另外，我国公众参与地方立法日趋广泛化、制度化，公众参与制度能够提高地方立法的科学性和有效性。地方反腐立法必须注重这一制度的运用，也在根本上保证立法的民众基础。
从国际看，反腐败立法涵盖了国内立法与国际合作立法两个维度的内容。国际法对国家交往具有深远的影响，国际立法奠定了国际秩序的基础，而国际法的实施则是国际秩序的实现阶段。反腐的国际法治需要这两个系统的密切合作，必须重视反腐败立法的国际合作。“在立法上就必须善于吸收和借鉴国外立法和国际立法的成功经验，努力使我国立法与国际立法接轨，积极参与国际上的法律协调化和统一化活动创造良好的法律环境。对于腐败问题的治理，同样需要坚持这种立法策略。经济全球化致使腐败问题成为世界性的难题，海外反腐涉及诸多因素，加强各国间的反腐合作，谋求反腐败的法治化框架，成为当下破除海外追逃障碍的有效路径。因而必须将反腐败的国际合作立法提上日程，深化反腐败国际司法合作机制，积极开展联合反腐执法行动。反腐败的国际合作立法应坚持两个前提：一是必须在国家主权原则下的国际合作立法，二是必须提高反腐立法最终的可操作性、可执行性。
（四）网络反腐的立法规制
健全完善预防治本制度相对法治反腐制度而言，更具有源头性、基础性、前置性的意义。党的十八大以来，随着全面深化改革和全面依法治国的推进，预防治本制度建设从预防权力寻租的本位出发，在事前预防、事中预防、事后监督特别是行权公开和审计监督进一步强化。
（一）事前预防制度
可以确信，这两项关键制度的建立和配套实施，将终结历史上一再出现的"收权放权"循环怪圈，彻底治理和最终牢牢约束住各级政府闲不住和常常乱摸的有形之手，抑制住权力寻租和审批腐败。同时打破民间资本和政府官员的复杂利益纠葛，治愈所谓的“斯德哥尔摩综合症”(对政府的极度依赖)。
（二）事中预防制度
集中表现为对公共财政法案实行过程监督。财政是现代化国家治理的基础和重要支柱。财政民主是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果。世界上许多国家从传统国家建构完成向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域起始的，中国应该也不会例外。
如果要约束政府的行为，就从财政预算上约束，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。财务一旦公开，权力的运行就暴露在阳光下了。预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。不透明的政府，是无法监督的政府，无法监督的政府是不负责任的政府。现代化的治理就要求逐步将各级政府财政运行从黑箱中逼出来，使其有形之手暴露于阳光之下。
应围绕建立透明预算制度，应增强预算的完整性，完善全口径预算(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪。而这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，就不会仅仅凭主要领导的“一支笔”就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。
全国人大常委会已将《预算法》修正案列入修法议程。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。毫不夸张地说，预算法是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。今年8月通过的新版预算法显示出了更多的进步主义姿态，开始真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。可以预见，包括预算法案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它会有效地扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见，可以监督，可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。
（三）阳光行权制度
十八届三中全会决定中明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这本质上是一个以增量带存量的中国式阳光法案的雏形。常识告诉我们，“阳光是最好的杀虫剂”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是阳光化。实践证明，与其在一步到位的民众愿望和阻力如山的现实中间停滞不前，不如退一步从各方面都能有基本共识的地方做起。与其在过高的标准上难于启步，不如看准大方向后，先开枪再瞄准。与其继续坐而论道，争论不休什么赦免、宽容与和解，不如现在就实行各方都能接受的方案。所以现实的态度就是从增量做起，这也是中国改革的一个普遍经验，也就是推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。
（四）审计监督制度
在国家治理中，审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。在《世界审计组织战略规划(2011-2016)》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
第三章反腐败监督体系的制度完善
健全党和国家监督体系制度，完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，是“把权力关进制度笼子”重要理念的制度体现，是对公民权利的有效保障。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这为健全新时代党和国家监督体系提供了理念遵循和路径指引。
构建监督体系制度，意味着各种监督方式相互联系、有机运转。党的十九大报告所强调的监督体系，最为突出的特点是“党统一指挥”，可见，党的统一领导是监督体系的核心。这是中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势的明确彰显。坚持党的集中统一领导，最根本的是坚持以习近平同志为核心的党中央的统一领导和指挥。从历史经验看，中国共产党自成立以来，党风廉政建设和反腐败斗争都是由党统一领导的，并被不同时代赋予新的不同要求。党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况，什么时候党能够统一领导，什么时候监督工作就能有效运行，党的统一领导一旦弱化，整个监督体系就会陷入困境。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。党的十八大以来，习近平总书记旗帜鲜明、立场坚定，把维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容，积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径。
国家机关监督是党和国家监督体系的重要一环。监察法规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，职责是“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”，这就通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，把制度优势转化为治理效能。监察监督在实施中需要同党内监督结合起来。监察机关要依法对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等，以实现对所有行使公权力的公职人员是否勤政廉政监督的全覆盖。
国家机关监督必须突出人大监督。人大监督的实质，就是从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大机关监督与检察机关的法律监督的最大区别是，前者主要是对行政机关、监察机关、检察机关和审判机关是否依法履行职能实施的监督，后者主要是对诉讼领域的执法活动是否公正合法实施的监督。人大及其常委会行使监督权的实质，就是按照宪法和法律所赋予的职权，通过听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况进行有效的监督，以防止其权力滥用，保证国家机器按照人民的意志依法运行。十三届全国人大一次会议设立的宪法和法律委员会、监察和司法委员会，就是强化人大监督的重要体现。
司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑，肩负着惩治腐败犯罪、保障公共权力正当运行的法定职责。在司法实践中，职务犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚，但有着不同的本质特征。职务犯罪刑事诉讼有三重价值目标：打击犯罪、反腐倡廉、维护人民主权。司法监督是反腐败政治任务的重要组成部分，是对监察机关腐败治理成果的确认和巩固，旨在维护国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。实践中，应建立健全司法机关与监察机关的配合制约机制，加强与监察委员会在查办案件中的配合协作，不断完善案件移送、证据审查、程序把关等机制，有效整合办案资源；积极推进司法体制改革，构建符合反腐败司法规律的体制模式，提高职务犯罪审查逮捕、审查起诉和刑事审判的整体效能；健全行政执法与司法衔接机制，畅通执法司法信息交流，完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度，提升共同打击腐败的能力。
此外，还要建立舆论监督的良性互动机制。任何监督形式都有自身难以超越的局限性，舆论监督也不例外。舆论监督是以公民权利为基础的由下而上的监督形式，对具体问题的解决和公共权力运行不具有强制性和刚性影响。因此，需要充分利用其他监督形式的优势，形成内外结合、纵横交错的网络化监督格局。切实发挥舆论监督在和谐社会构建中的作用，积极借助群众监督、民主党派监督等监督形式，建立全方位、立体化的党和国家监督体系，确保权力行使的合法性和有效性。
作者：吴建雄，湘潭大学教授、博士生导师，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长。先后任国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”，特别委托项目“习近平反腐败战略思想研究”、“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家。
推荐人：中国反腐败司法研究中心企业廉洁合规研究基地主任刘耀华