以家庭承包为核心的农村基本经营制度，始于安徽凤阳县小岗村的“大包干”。“大包干”之所以在凤阳县形成，除自然灾害因素外，主要得益于当地群众的大胆探索和各级干部的包容支持。家庭承包经营后，为了促进小农户尤其是兼业小农户与现代农业发展的有机衔接，凤阳县一方面借助土地流转扶持专业户和重点户并积极培育新型农业经营主体，另一方面积极发展农业社会化服务体系。凤阳的经验表明，新形势下深化农村改革、推动现代农业发展，需要尊重农民的首创精神，强化各级干部的责任担当并坚持与时俱进。
2016年4月，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村座谈时指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”在城乡时代大变革和农业农村加快转型的新形势下，回到农村改革起点，梳理凤阳县“大包干”的形成及其现代农业的创新发展，总结其在农村土地制度改革中的经验启示，对于下一步深化农村改革、推动农业农村发展和乡村振兴无疑有重要作用。
一、“大包干”何以在安徽凤阳县率先实行。
我国改革开放从农村起步，农村改革从改变农业集体化时期的农业经营方式开始，以“大包干”及其他形式的责任制为突破口，逐步形成和确立了被《宪法》表述为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农村基本经营制度。家庭承包经营之所以较早出现在安徽凤阳县，并被推向全国，主要有以下三方面的原因。
1.集体统一经营严重损伤了农民的生产积极性
2.自然灾害导致本就生活困难的凤阳农民面临生存危机
凤阳县农村改革是在危机中催生的。1978年，凤阳县遭遇了百年未有的大旱，全年降水量只有正常年景的一半，全县2/3地区人畜吃水出现问题。农民生活本就非常困难，干旱更加剧了凤阳农民的生存危机。为了活命，很多农民不得不重新踏上先人们走过的老路，背起花鼓，漂泊行乞。1978年，凤阳县逃荒要饭的人数，由往年几千人猛增至2万多人。
为了抗灾度荒，安徽省委提出：集体无法耕种的土地，可以借给社员耕种，谁种谁收，国家不征公粮，不分配统购任务；同时明确允许农民以种菜的名义，每人从集体借1分地耕种度荒。省委的这一政策打破了土地管理使用上的禁区，给各地推行生产责任制以新的启示。凤阳县马湖公社第一个冲破禁区，暗中搞起了联系产量的生产责任制。至1978年6月，马湖公社42个生产队全部实行了联产计酬责任制。但这一做法最初并未获得上级支持，时任凤阳县委书记陈庭元于当年5月份在全县广播大会上讲话时要求，不要搞联系产量的计酬方法。不过，由于马湖公社的粮食产量明显增加，1978年11月，在县委扩大会议上做总结时，陈庭元对联产计酬的态度有所转变，但仍然提出“对农村划分作业组，以产计资（工）要慎重”，“还是不宣传、不推广”。
然而此时，梨园公社小岗生产队已经出现了比联产计酬突破性更强的“大包干”星星之火。穷则思变。长期食不果腹、衣不遮体的小岗人为了吃饱肚子，在1978年10月小麦秋种时，新当选的队长、副队长和会计，瞒着公社将生产队的20户、115人分为2个作业组，继而又细分为4个组、8个组。但是，由于没能从根本上打破“大锅饭”，即使每组只有不到3户，社员的生产积极性仍未能得到有效提高，“出工不出力”“穷争饿吵”问题依然突出。为了解决社员的吃饭问题，来年不至于挨饿、讨饭，1978年11月24日，生产队干部召集全队户主开会，除2户在江西讨饭未归外，剩余的18户户主全都到齐。经过讨论，这18户最终签了一个被载入史册的“大包干协议”。讨饭未归的两户也各由其侄子代按了手印。会议结束后，队员连夜分牲畜、分农具、量土地，全队517亩土地，好坏搭配按人头分到户，10头耕牛折价后两户1头。
3.各级领导的包容支持让小岗“大包干”之火得以燎原
小岗生产队“包干到户”的事，很快被公社发现了。梨园公社领导在生产队干部会上批评了小岗，并几次劝小岗把“包干到户”重新拢回组里，否则不给种子、化肥和贷款。因种子在市场上买不到，外队也借不到，再加上1979年3月15日《人民日报》刊登了“张浩来信”，并配发了题为《“三级所有，队为基础”应该稳定的编者按》，社会上出现了打压各种责任制的趋向，小岗的“包干到户”面临严重挑战。
为了鉴别比较各种生产责任制的实际效果，凤阳县委根据滁县地委的指示，于1979年12月派县委政策研究室的吴庭美前往小岗调查，并将其撰写的《一剂必不可少的补药——凤阳县梨园公社小岗生产队“包干到户”的调查》上报滁县地委和省委。1980年1月24日，时任安徽省委第一书记的万里同志看了凤阳县“包干到户”的报告后，在王郁昭、陈庭元的陪同下，专程赴小岗，挨家挨户询问“大包干”开展前后的情况，对小岗的做法和首创精神给予了肯定。小岗“包干到户”得到省委认可的消息鼓舞了凤阳干部群众，认为“大包干，是正路，到户才能稳得住；只要能干三五年，社员家家都能富，国家还要盖仓库”。越来越多的生产队将“包产到组”改为“包干到户”。当年3月18日，陈庭元和县委副书记徐万里到凤阳县板桥区调研，要求区委制定一个“包干到户”的管理办法。4月28日，凤阳县委将板桥区制定的《关于农业生产实行“包产到户”责任制的几点意见》印发给其他区委参考。
“大包干”在凤阳的成功，为其他地方实行承包制提供了经验借鉴。至1983年春季，全国95%以上的农村实行了包产到户、包干到户。
二、培育新型农业经营主体的凤阳做法
将农村耕地分散承包给小农户，虽然能够有效调动农民的生产积极性，在一定时期内提高农业经营效率和粮食产量，但也存在经营规模小、经营方式落后等问题，不利于现代农业的发展。针对这一问题，凤阳县在实行家庭承包后，就着力培育新型农业经营主体，推动小农户升级和农业现代化。
1.扶持专业户、重点户“两户”发展
1983年中央一号文件指出，我国正处在从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。为了巩固“大包干”成果，根据中央“两个转化”的判断和要求，凤阳县于1983年6月印发了《关于支持专业户、重点户、经济联合体的十条规定》，确定了专业户、重点户（简称“两户”）的具体标准和管理办法，制定帮扶措施，从产前、产中、产后对“两户”进行重点帮扶，并要求利用好“两户”的带头引领和典型宣传作用。到1984年年初，凤阳县已有“两户”18460户，占全县农户总数的18.8%。先富起来的“两户”在引进新品种、采用新技术和加快农业机械化方面起到了“一花引来百花开”的典型示范作用。凤阳县的粮食生产效率和农业规模化程度明显提升。
为了进一步支持“两户”发展，1984年2月，凤阳县出台了全国第一个《专业户协会章程》。配合县委县政府的工作部署，当年4月，凤阳县农业银行制定了《关于对“专业户”使用信贷资金的六条优待规定》。此外，凤阳县还配套改革了农业技术推广体制，形成了县、区、乡三级农业技术推广站。农技人员不仅负责专业户的杂交水稻全程技术指导，而且有一定的产量指标要求，“减产赔偿、增产有奖”。到1987年，凤阳县已有各类专业户25800多个，占农户总数的25.8%。其中，粮食专业户11600多个，年卖粮20040多万斤，户均产量17000多斤。这些粮食专业户上交的商品粮占凤阳县粮食收购量的一半以上。
2.培育农民合作社等新型农业经营主体
为了提高小农户的组织化程度，把小农户生产引入现代农业发展轨道，2005年凤阳县政府工作报告提出，大力培育各类农业专业协会、合作组织和农民经纪人队伍，鼓励农民开展自我服务，支持各类主体带动小农户发展。2006年9月，随着社会各界对农民合作组织呼声的增大，凤阳县印发了《新农村建设实验区农民专业合作社促进办法（试行）》。此后，凤阳县农民合作社发展进入快车道。至2008年年底，凤阳县农民合作社数量达到117个。
2014年，凤阳县先后印发了《关于加快培育发展现代家庭农场示范经营主体的实施意见》《家庭农场认定管理办法的通知》等政策文件，将家庭农场纳入《促进现代农业发展奖补办法》的管理范畴。2017年，凤阳县现代农业奖补资金增加到2041万元，其中相当多一部分用于支持农民合作社和家庭农场。凤阳县农民合作社、家庭农场及其他新型农业经营主体快速发展，至2017年年底，凤阳县农民合作社达到1313家（比2014年增加了582家），其中有392家共获得265万元奖补资金；家庭农场670家，其中有405家共获得1080万元奖补资金；农业产业化龙头企业80家，其中国家级1家、省级13家、市级19家。
3.以土地流转提升农业经营规模
进入21世纪后，随着专业农户的兴起和部分农户进城务工后对土地依赖程度的降低，凤阳县承包地流转不断增多。县委县政府鼓励和引导农民通过转包、转让、互换、出租和入股等方式流转土地使用权。2001年，凤阳县大溪河镇租赁农民300亩土地搞大棚、种蔬菜；长江村在小岗村投资200万元，流转了80亩土地建设葡萄示范园。2002年，全县流转土地面积为1.86万亩。至2004年年底，流转土地已经增加到7万多亩。不过，这一时期凤阳县土地流转中出租的比例不高。2006年4月，小岗村23户农民自愿把承包到户的200亩土地集中起来，以每亩一年500元的租金，统一出租给由上海某公司投资的凤阳县小岗发展合作社，用于建设5个标准化商品猪养殖基地及种植牧草。合同期限为20年，合同设定租金每5年调整一次。
2008年，针对日渐兴盛的土地流转，凤阳县在加强土地流转宣传的同时，还在全省率先建立了县级土地流转交易中心。2010年，凤阳县完成乡、村两级农村土地承包经营权流转服务平台建设，集中负责土地流转信息收集发布、项目储备、政策咨询等工作，做到了人员、设施、制度、运行“四个到位”，健全了县、乡、村三级土地流转网络。另外，为了支持土地流转，凤阳县《促进现代农业发展奖补办法》规定，流转土地粮食种植达到50亩以上的种粮大户或其他规模经营主体可以申请奖励。2016年7月和2018年4月，凤阳县又印发了《进一步促进现代农业发展奖补实施细则》及其补充规定等文件，调整完善了土地流转的支持政策。经过几年的快速发展，凤阳县土地流转已经比较成规模。2017年全县土地流转比例达到41.8%。虽然2018年这一比例有所回调，但是在2018年6月，全县农村土地流转总面积仍然多达52.23万亩，占土地确权面积151万亩的34.5%。其中，农村土地出租32.54万亩，占总流转面积的62.3%。与2004年前后不同，出租已经成为凤阳县农村土地流转的最主要方式。
在促进流转的同时，为了解决土地流转纠纷，保障土地流转市场的健康平稳发展，凤阳县还建立了县乡村三级调解仲裁体系，出台了企业流转土地承包经营权管理办法，并制定了《农村土地承包仲裁委员会章程》，严把土地流转准入、监管、退出“三道关”，确保流转土地性质不改变、农民利益不受损。不仅如此，自2014年以来，凤阳县还联合本县金融机构，推出了土地承包经营权抵押贷款。至2017年年底，全县累计发放土地承包经营权抵押贷款1160.5万元，让“沉睡”的土地资源变为银行认可的资产，有效减少了土地流入方开展规模经营的资金压力，支持了土地流转。
三、健全农业社会化服务体系的凤阳探索
党的十九大报告指出，要实现小农户和现代农业发展有机衔接。如何把小农户生产引入现代农业轨道，直接影响着我国农业农村发展和乡村振兴。近年来，凤阳县在培育新型农业经营主体的同时，还立足于小农户尤其是兼业小农户的生产需要，积极搭建农业社会化服务体系。
1.加大对农业社会化服务体系建设的支持力度
要想在农村土地家庭承包、分散经营的基础上推动传统农业向现代农业发展转型，实现农业的集约化、专业化、规模化、组织化经营，离不开农业社会化服务体系。为了建立健全农业社会化服务体系，2005年凤阳县政府工作报告提出，大力培育各类农业专业协会、合作组织和农民经纪人队伍，鼓励和支持农民开展自我服务。2007年，凤阳县政府工作报告再次强调，大力发展农村专业合作社、农产品专业协会等新型合作组织，培育农民经纪人队伍，提高农民组织化程度。在此后印发的《促进现代农业发展奖补办法》《进一步促进现代农业发展奖补实施细则》及其补充规定等文件中，凤阳县制定了支持农业社会化服务体系发展的具体措施。
凤阳县通过财政、用地和金融等手段，在业务上指导、发展上帮持、政策上倾斜，着力健全农业社会化服务体系，具体措施包括：培育农机合作社、农业技术协会等农业社会化服务组织，支持现代农业服务业发展，完善新型农业服务体系；充实和完善农民合作社、农业龙头企业联农带农的财政激励机制，鼓励农民合作社、农业龙头企业为小农户提供技术培训、贷款担保、农业保险资助等服务；创建农业产业化示范基地，推进原料生产、加工物流、市场营销等一二三产业融合发展，促进产业链增值收益更多留在产地、留给农民，带动农业增效、农民增收。
2.着重培育农机合作社等农业社会化服务主体
农机合作社是发展农业社会化服务的核心力量。近年来，受国家政策推动和地方政府的支持引导，凤阳县的农机合作社数量不断增加，服务能力显著增强。至2013年年底，全县有农机合作社28个，入社成员426人，从业人员794人，大型农机具拥有量达到1660台，资产总规模达到5300万元，年作业服务能力超过50万亩。为支持农机合作社在农业转型发展中发挥更多作用，2014年，凤阳县印发了《加快农机专业合作社发展的意见》，提出从资金、政策、项目和培训方面加快向农机合作社倾斜，并积极帮助农机合作社创收。在政府的支持下，至2018年6月，凤阳县农机合作社已经达到77个，在2014年的基础上新增49个。农机合作社通过与农户签订代耕、代种、代收作业合同，开展社会化农机作业服务，解决了在外地打工农户的后顾之忧。
为了加快美丽乡村建设，提升农机作业的能力和管理水平，2014年3月，凤阳县在继续推动农业机械化的同时，在5个乡镇启动了第一批美丽乡村农机大院建设，并从领导组织、农机大院建设带头人、用地保障等方面作出安排。对申报建设农机大院且符合条件的，根据当年所发挥的作用和建设规模，给予10万—20万元的政府补助。2015年年底，第一批五个农机化示范大院建设基本完成。凤阳县“大中型农机停放在大院、维修保养在大院、先进农机展示在大院、农民实训在大院、机具演示在大院、农事服务在大院”的“六个在大院”模式开始形成。
此外，《凤阳县农机局“十三五”农机化规划》提出：“十三五”期间，大力发展和培育农机服务公司和农机合作社，形成专业化、社会化、市场化的新型农机服务体系。至2018年6月，凤阳县已建成农机大院43家，其中可以做到耕种收服务、水稻育秧、植保服务、粮食烘干“四位一体”的农机大院19家。2017年，这19家农机大院完成社会化服务作业面积103万亩，成为以服务规模化助力现代农业发展的生力军。
3.引导其他新型农业经营主体从事农业社会化服务
在培育新型农业经营主体的同时，凤阳县还注重多措并举、积极引导，大力推动新型农业经营主体的合作与联合，促其发展成为“为农服务”的产业集团或农业产业化联合体。目前凤阳县有4家农民合作社采取了“产业合作+资金互助社”的“1+1”双线运行模式，初步形成了涉农产业集团。例如，武店镇西圩村在养鸡和蔬菜两个合作社基础上，成立了资金合作社，不仅提高了成员的资金收益，还促进了养鸡和蔬菜产业发展。
四、凤阳“大包干”及其创新发展的政策启示
从改革之初的“大包干”到近些年的现代农业创新发展，凤阳县40余年来的农村改革实践为我们提供了宝贵的政策启示。
1.农民最清楚自己的需求，要充分发挥其首创精神
农民是一个充满智慧的群体，也是农业农村发展的主体和最主要的受益者。与其他人相比，农民清楚自己需要什么样的制度，知道发展生产需要什么样的生产方式。影响了我国改革发展40余年的“大包干”制度，就是农民基于自身需求、大胆尝试形成的制度创新。凤阳县“大包干”的经验表明，农民是一个充满着巨大创造力的群体，在农村发展中，给予他们更多创新空间，发挥他们的能动性，能够加快农业农村发展。
正如邓小平同志所说，“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来……”，“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式”，“哪种形式能够调动群众的积极性就采用哪种形式”。2015年4月，习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习时强调，要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。
此外，与改革开放之初农民具有较强的同质性且都非常依赖土地不同，当前农民群体已经明显分层分化。从凤阳县的情况来看，原来的农户至少已经分化为具有较强新型职业农民性质的专业大户、家庭农场和逐渐退出农业生产的深度兼业农户、离农进城农户两大类。不同类型农户有不同的农地需求，“一刀切”政策会阻滞现代农业发展。因此，下一步农村土地制度改革尤其要尊重农民的首创精神。
2.各级干部应有担当精神，提高对基层创新的包容性
改革需要创新，创新就意味着风险。一些好的基层创新转化为面上实践和国家政策，离不开各级干部的敢于担当。从凤阳“大包干”形成的经验来看，在当时计划经济大统一的背景下，无论是梨园公社、凤阳县委，还是滁县地委，都能够阻止或者延迟“大包干”的发展。实际上，在小岗尝试“包干到户”之前，浙江、安徽等多个地区已经出现多次“分田单干”，但最终都被政府“扑灭”。凤阳小岗的“大包干”之所以能被历史铭记，一个重要原因是凤阳县委、滁县地委和安徽省委主要领导对这一制度创新的包容、保护和支持——从滁县地委书记王郁昭顶住压力，保护“各种责任制一律不动”，到凤阳县委书记陈庭元明确支持小岗村“干一年试试”，再到安徽省委第一书记万里同志对滁县地区尤其是凤阳创新做法的高度肯定。
3.改革应坚持与时俱进，积极消除制度障碍
以发展的眼光看，任何政策和制度都不是一成不变的，都应当根据社会形势的变化而不断调整。随着农村社会经济环境的变化，以家庭承包为基础的基本经营制度也需要不断调整和完善，并赋予其新的内涵。正如习近平总书记在党的十八届三中全会上作说明时指出的，“在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸”。从40年前的小岗人顶着巨大压力分田单干，到现在与全国大部分农村地区一样，凤阳县大量农户“离农、进城”，农业发展同样面临“谁来种地”“怎么种好地”的重大挑战，实际情况已经明显不同。可见，即便是凤阳这一农村改革的发祥地，改革也仍然在路上。
需要承认，与实践发展相比，我国农村改革仍显滞后，一些不利于改革的思想观念根深蒂固。对此，习近平总书记深刻地指出：“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。”应改而不改，会让农业农村发展中的问题越积累越多，越积累越严重。我国正在经历城乡时代大变革，农业农村发展关系到乡村振兴和全面建成小康社会的国家战略。各级领导干部要进一步解放思想，和广大农民一起积极寻找更为合适的制度安排，全面深化农村改革，加快消除农业农村发展的体制机制障碍。