本文虽基本属于文本研究，但也力图使用北京、甘肃、山东等省市的档案，对《六十条》的制订及其修改过程提供若干经验材料的支撑。
一
中共八届六中全会决议指出：“一九五八年，一种新的社会组织像初升的太阳一样，在亚洲东部的广阔的地平线上出现了，这就是我国农村中的大规模的、工农商学兵相结合的、政社合一的人民公社。”在“大跃进”的狂飙中自上而下创办的大公社，以无偿占有农村基层生产资料和农民生活资料为其所有制的基础，以“政社合一”高度集中的“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”为管理模式，以吃饭不要钱的公共食堂和供给制为其主要分配方式，创建了中国乡村千年未有的一种崭新制度。然曾几何时，大公社制度普及推行仅数月，就暴露出严重的制度缺陷，使全国农村陷入了空前的绝境。自1958年底始，毛泽东亲自领导了纠正大公社偏差的工作，在历时二年多反反复复的“纠左”仍未使农村形势根本改观的情况下，通过颁行一部人民公社的“宪法”，来改革乃至消除大公社的体制弊端，以挽公社大厦于将倾，就成为势所必然和全党的共识。
大公社是由领导人构想，并在中央文件的具体指导下自上而下在全国城乡迅速推广开来的。全国各地大公社的制度框架，基本上是依据一个中央决议、两个地方的公社示范简章构建起来的。中共中央1958年8月发布的《关于在农村建立人民公社问题的决议》（以下简称《建立公社的决议》），确定了建立大公社的基本原则、方针和政策；同月，由中央下派官员与当地干部共同起草的《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》（以下简称《嵖岈山简章》），还有《七里营人民公社章程草案》（以下简称《七里营章程》），将上述中央的决议细化为可操作的具体要求，在《红旗》等报刊上发布。仅月余，各地农村的大公社就按照这两个样板章程搭建起来。
综上，上呼下应、大轰大嗡的人民公社化运动，是一次试图超越社会经济水平实现跨越式发展的社会试验，发动这场社会试验的初衷是为了迅速改变农业落后面貌，并早日迈进共产主义。然而，这场试验推行仅数月大公社就暴露出严重的制度缺陷，集体生产停滞，社员生活下降，一些地区甚至陷入了严重饥荒。毛泽东最早发现了大公社的严重问题，并领导全党开展了对公社的纠偏。二年多的纠偏工作由连续出台一系列临时性、政策性措施始，至建立基本适应农村社会经济实际水平的新体制终。这个公社新体制就是由1962年颁行的第三个《六十条》确定下来的。
二
为使动荡的农村形势尽快稳定下来，在全党进行大规模农村调查的基础上，毛泽东、党中央于1961年初逐渐达成共识：组织全党的力量，集中全党的智慧，制定一个具有法律地位的全国农村必须严格遵守的公社条例。毛泽东于1961年2月上旬提出：“要搞一个人民公社章程恐怕困难，准备一个工作条例，把公社各级组织的职能、权利、能做什么、不能做什么，都规定好。规定好了，就好办事了。”与第一个《六十条》同时下发的《中共中央关于讨论农村人民公社工作条例草案给全党同志的信》（以下简称《讨论第一个六十条给全党的信》），对制定《六十条》的动机表述得更加完整和准确：“党中央认为，现在急需在总结过去三年多经验的基础上，……制定一个农村人民公社工作条例，把人民公社工作中发现的问题作一个系统的解决。有了这个条例，公社各级干部和全体社员对于人民公社是什么性质，对于公社各级应该作什么不应该作什么，就可以有一个统一的、全面的、正确的了解。”
制定和修订《六十条》的目标是打破大公社“一大二公”具有共产主义因素的神话，纠正大公社中的制度弊端。毛泽东将此目标具体化为克服两个平均主义。他在广州会议上一语中的：“这次会议要解决两个很重要的问题：一是生产队与生产队之间的平均主义；一是生产队内部人与人之间的平均主义。”《六十条》就是试图在制度上消弱乃至根除上述两个平均主义，这也是其不断修改的方向与主题。第一个《六十条》主要是从确立生产大队为基本核算单位和缩小社队规模等方面来克服生产大队之间的平均主义；以确认社员的私有财产权和家庭副业来部分地限制个人之间的平均主义。第二个《六十条》则通过取消供给制和公共食堂，试图比较彻底地消除生产队内部社员（家庭）之间的平均主义；第三个《六十条》正式确定生产队为基本核算单位，从所有制和分配制度两个方面力图根除上述两个平均主义。第三个《六十条》确立的公社新体制得到了毛泽东、党中央的力保与呵护，使得人民公社制度延存二十多年而不倒，农村局势二十多年而基本平稳。
第一个《六十条》是在毛泽东的直接领导下，经过数十人起草、讨论、修改，三易其稿而成文的。1961年2月25日，毛泽东在广州指定陶铸挂帅，陈伯达辅助，廖鲁言、田家英、赵紫阳、王录等人起草公社条例，要求3月10日写出初稿。经过多人研讨和胡乔木的修改，初稿于6日完成，共67条，约14千字，随即送政治局常委和10日召开的“三南”会议审议。毛泽东对初稿不甚满意，认为内容有些庞杂、逻辑性不强，且篇幅过大。15日胡乔木修改完成第二稿，共50条，9千字，并首次定名为《农村人民公社工作条例》，随后印发中央广州会议讨论。19日开始修改第二稿。根据毛泽东的意见，每个大区吸收1至3人参加修改。21日第三稿完成，共60条，约12千字。22日广州工作会议通过了第三稿，29日中央正式向全国下发，定名为《农村人民公社工作条例（草案）》。
毋庸讳言，第一个《六十条》避重就轻，先易后难，先搭建了公社新体制的框架，但没有触及“一大二公”大公社体制中譬如供给制、公共食堂、基本核算单位过大等最核心的问题，对当时农民最为诟病的食堂和供给制采取了名义上自愿实际上保留的政策。该条例第三十四条：“在一切有条件的地方，生产队应该积极办好公共食堂”。《讨论第一个六十条给全党的信》：“供给制问题，食堂问题，特别要慎重处理，决不允许把群众（尤其是生活困难的群众）丢下不管。”上述规定使各级政府畏首畏尾，不敢越雷池半步。对于条例存在的问题，毛泽东的态度是征求意见继续修改。广州会议刚结束他就指出：第一个《六十条》只是一个草案，要让群众提意见，还要修改，还要补充，切记不要当成一种命令去贯彻。
对第一个《六十条》的修改在1961年5月上旬开始。5月21日，北京中央工作会议召开，次日第二个《六十条》初稿提交会议讨论；6月5日产生第二稿；6月15日毛泽东审定后正式发出，这就是《农村人民公社工作条例（修正草案）》即第二个《六十条》。修改后的条例仍为10章、60条，在结构、标题等方面与第一个《六十条》相同；文字增加二千多字，完全未改动的只有8条即第一、五、七、十八（原第十九条）、二十七条（原第二十五条）、三十八（原第三十六条）、四十一（原第三十九条）、五十五条；增写了山林（第二十一条）和公社各级干部必须遵守的三大纪律八项注意（第四十七条）两部分。
取消公共食堂、供给制后，恢复按劳分配为主的分配办法顺理成章。第二个《六十条》第三十五条：“生产队必须认真实行按劳分配、多劳多得，避免社员和社员之间在分配上的平均主义。”可是，那些在按劳分配制度下难以解决温饱的困难农户如何安置？同一条给出的解决办法是：“对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。这个供给和补助的部分，从公益金内开支”；公益金占生产大队可分配总收入的3%-5%（第二十六条）。这个平均主义的尾巴一直保留到人民公社解体，这是国家长期保持对农产品的高征购和农业水平低下双重压力下的无奈之举。既便如此也应该承认，公共食堂的取消和按劳分配的恢复，对于大公社内农民个人间的平均主义是一个比较彻底地颠覆和解决。
在全国上下普遍赞同实行生产队基本核算制的背景下，1962年2月23日，中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》。该指示为第二个《六十条》的修改定下了基调。6月17日，改出第三个《六十条》的草稿；7月23日改出第二稿；7月31日出第三稿。毛泽东阅后批示：“引发各同志讨论，提出修改意见。”这个修改稿于8月6日发给各省、市、区党委，同时提交在北戴河召开的中央工作会议讨论。同一天，中央发出《关于讨论“农村人民公社工作条例修正草案（修改稿）”的指示》，要求各省、市、区党委认真讨论，“在讨论的时候，可以适当地吸收一些地、县、社、队的同志和劳动模范参加。”该指示列举了这次修改《六十条》的十个主要方面。此后，在汇总中央各部委和各地修改意见的基础上，又经过几次修改。9月29日，中共八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，这就是第三个《六十条》。
第三个公社条例仍为60条，由原来的10章压缩为9章（即把第二个条例的第二、三章合并），但比第二个条例多了4000字左右。由于生产大队在新条例中已不再是基本核算单位，生产大队这一章由12条压缩为2条；相对应的，由于生产队在新条例中已为基本核算单位，生产队这一章就由10条增加到19条。
第三个《六十条》最大的成果，就是正式确立了在我国农村持续近20年的生产队基本核算制，赋予生产队更加清晰和完整的生产资料所有权、生产经营权、收益分配权等。从而在制度上基本克服了生产队之间的平均主义。新公社条例第二十条：“生产队是人民公社中的基本核算单位。他实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。”为了保护生产队的权益，第二十一条规定：生产队范围内的土地都归生产队所有，任何单位和个人都不得占用；生产队范围内的劳动力，都归生产队支配，不经生产队同意不许抽调；生产队所有的大牲畜、农具，公社和大队都不能抽调。第二十二条：生产队对生产的经营管理和收益的分配，有自主权。在克服社员之间的平均主义方面，新条例要求生产队坚持按劳分配、多劳多得的原则。生产队“可以采取基本口粮和按劳动工分分配粮食相结合的办法，可以采取按劳动工分分配加照顾的办法”；但同时须“确实保证烈士家属、军人家属、职工家属和劳动力少、人口多的农户能够吃到一般标准的口粮”（第三十四条）。
生产队基本核算和农民收入按劳动工分分配，确实调动了社员参加集体生产的积极性。陕西合阳县路井公社路一大队在实行生产队基本核算、粮食大包干后，社员们“为了多分粮、多分钱，人人都争着干活。队长再不怕有啥活没人干，而是社员怕没活干，挣不到工分。有句顺口溜是：铃一响，心乱咧！社员就像猪贱咧，只怕大工分叫队长相好的满占咧”！
第三个《六十条》颁行后，中央没有提出继续修改和完善的要求，这表明中央对新条例是基本满意的。人民公社的体制调整暂告一段落。“以生产队为基本核算单位30年不变的原则，在‘文化大革命’中，不管张春桥一伙和别人如何鼓吹‘穷过渡’，毛主席都没有松过口。”新条例中维护生产队基本所有制、上级不准抽调生产队的生产要素及不准干涉其生产经营、保护社员私有财产权及家庭副业、按劳动工分加照顾“五保户”的分配办法等较完整的这套制度安排，既延续、巩固了城乡二元体制，因而保证了国家对农业剩余的汲取；同时也维持了普通农民低水平物质生活和农村的基本稳定。
第三个《六十条》仍然是修正草案，始终没有提交全国人大讨论通过，因而对其的修改和完善就不可能正式结束。对第三个《六十条》的修改始于1970年代初。“1970年4月27日，政治局会议上，毛主席提议修改《六十条》，调查了一下就停了。1972年3月华国锋主持，一条一条改，改了一半便放下了。1972年5月召集部分省有关人员开会，华国锋、李先念、纪登奎等领导人讲了话，又改了一稿，还有一个修改说明。”1975年，确定计委副主任林乎加负责再改，“搞了甲、乙两个稿子，又停下来了。”1977年10月，“华国锋指示在甲稿的基础上再修改”。为此还专门成立了以农林部长杨立功为组长、由各部委19人组成的修改《六十条》调研小组。修改初稿完成后，调研小组成员分赴全国各地征求意见，各地的意见很不统一。中央领导人中，“陈永贵、纪登奎就有争论”。山西省委“另搞了一个《六十条》修改稿送到北京，想以他们的稿子取代中央《六十条》小组改的稿子，”结果“未被中央采纳”。中央修改小组的修改稿于1978年7月报送中央，同年12月22日十一届三中全会通过。这就是第四个《六十条》即《农村人民公社工作条例（试行草案）》。
第四个《六十条》，仍然是60条，增加了“前言”和“附则”，由原来的9章增加为15章，全文却减少了2000多字。与第三个《六十条》相比，新条例主要的修改。第一，大幅增加譬如“全面发展农林牧副渔生产”（第三章）、“农田基本建设”（第四章）、“农业机械化”（第五章）、“科学种田”（第六章）等大力发展农副业生产的内容；同时增加了“社队企业”（第七章）和“信贷供销”（第八章）等过去删除或被忽略的内容。上述6章除第二十三条提出“国家各部门都要大力支援农业机械化”，第二十七条国家各部门“都要从财力、物力和技术上积极扶持社队企业”外，基本上是对农村基层的要求和指令。第二，将原来公社、大队、生产队三章的主要内容，分解并重新组合为“经营管理”（第九章）、“收益分配”（第十章）和“文化福利事业”（第十一章）三章。这样修改的直接结果，是生产队、社员的地位和权益无形中被降低和减少了，比如原来条例中生产队基本核算制的内容被删除，并明令：“不许包产到户，不许分田单干”（第三十五条），这显然是为鼓吹向大队基本核算制过渡做铺垫；家庭副业一章由原来的5条减少为只有1条；删除原来的第八章“人民公社各级监察组织”等。
十一届三中全会虽开辟了改革开放的伟大事业，但其通过的第四个《六十条》，在保护农村基层和农民基本权益方面却比18年前第三个《六十条》明显地倒退了，这与当时正在酝酿的农村经济体制改革的方向显然是背道而驰的。在次年9月召开的十一届四中全会上，第四个公社条例未被提交全会讨论。《六十条》在无声无息中结束了自己的历史使命，正式退出了历史舞台。
三
主流学者认为，《六十条》的制订及其修改，是毛泽东、党中央在严峻农村形势的压力下自上而下作出的政策调整。近来，有的学者对此意见提出了修改和补充，认为普通农民普遍的瞒产私分、消极怠工也对中央的政策调整产生了不可替代的影响，间接地参与了中央的决策。刘洋认为：“自‘大跃进’和人民公社制度开展以来，农民行为总有些超乎预料，并且农民正是以自己的这种超乎预料的行为参与了政策的修改——这是以往的历史研究所容易忽略的。”这个时期中央连续出台了很多纠偏政策，“但在不能满足农民需要的情况下，农民又以他们的消极怠工等行为做出反应，直到下一次政策出台。农民正是以他们的消极怠工行为参与到政府的政策制订和修改过程之中”。还有的学者指出：“事实上农民远非如许多人想象的那样是一个制度的被动接受者，他们有着自己的期望、思想和要求。他们一直有着‘反道而行’的‘对应’行为，从而以不易察觉的方式改变、修正，或是消解着上级的政策与制度。”笔者以为，上述观点用以说明《六十条》的制订及其修改过程也是适用的。
关于《六十条》的评价，有学者指责《六十条》没有写入“包产到户”是“一大败笔”，甚至假设：“假如毛泽东的思想再能前进一步的话，尊重、支持农民群众的这种创造，那么，我国农村改革的序幕在上个世纪60年代初期就将拉开”。这样大胆的假设不仅有违史学研究规范，而且忽视了历史环境对《六十条》的制约。以《六十条》的制订和修改为中心的这次农业体制改革，从后来实施的结果来看，一方面，它革除了大公社体制中的“共产主义因素”即所谓“一大二公”，试图构建一种比较适合农村经济水平、适应农村传统和农民习惯的新体制，使混乱的农村局势基本稳定下来。大部分学者都注意到了《六十条》在这方面的作用。另一方面，《六十条》要恢复和维护“大跃进”之前已经存在的城乡二元体制，以保证新中国工业化的最终实现。有鉴于此，任何不利于城乡二元体制巩固的尝试和做法，那怕是能迅速改善农民的生活，得到很多干部和广大农民的普遍欢迎，也是不可能写入《六十条》的。应该承认，能够注意到这一点的研究者就不多了。
中共为新中国经济建设制定的中心任务是尽快实现工业化。以当时中国的条件和环境，毛泽东认为，“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中一个相当大的部分是要从农业方面积累起来的。”但要获取发展工业所需要的农业剩余，就不可避免地会造成国家与小农之间的紧张关系。新中国解决或缓解这一矛盾的主要举措，就是从1953年至1958年逐步构建了“以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为制度支撑的城乡二元体制，确保了长期且制度化的‘以农补工’”。显然，工业化与城乡二元体制是相互依存的。只要工业化还没有实现，城乡二元体制中的刚性制度就不可能松动或取消。用毛泽东的话说，就是“这些同志不知道社会主义工业化是不能离开农业合作化而孤立地去进行的”。1960年代初，新中国工业化的目标还远没有达到，对毛泽东视为对农业集体化构成致命威胁的“包产到户”没能写入《六十条》感到惋惜，是一厢情愿的臆断。
毛泽东说：“什么叫工业化？就是说工业的比重要大于农业。现在（1953年——引者注）中国工业化的比重是很可怜的。……我们要工业化，必须在50%以上至70%。”按照国家统计局的数据，中国工业总产值在工农业总产值中的比重，1949年是30%；到1962年《六十条》颁行时为66.4%；超过70%的年份是1978年，达到了74.4%。按照毛泽东的理解，在工业化尚未实现的时候，一切动摇人民公社的制度安排比如“包产到户”都是绝对不能接受的。与第三个《六十条》同时发布的中央《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》指出：“是单干能够适应社会主义工业化，还是农业的集体化能够适应社会主义工业化；这些问题是需要回答的。我国农业在实现集体化的过程中，曾经逐年增产，达到过历史上没有过的水平，而且对我国社会主义工业化的发展，给了巨大的帮助。”既然农业集体经济是工业化实现的保证，一切被认为破坏集体经济的举措就必须坚决抵制甚至铲除；不仅如此，就连生产队中社员的“小自由”也被视作对集体经济的威胁予以明令禁止。同理，到1970年代末，当中央认为工业化初步实现之时，允许乃至推广“包干到户”也是顺理成章的。
杜牧《注孙子序》：丸之走盘，横斜圆直，计于临时，不可尽知。其必可知者，是知丸不能出于盘也。《六十条》三次修改对人民公社制度的改革与调整，因工业化和城乡二元体制之“盘”所限，都不可能触动公社中的“政社合一”和“队为基础”这两个根本制度。