5月底河南“烂场雨”和8月初京津冀强降雨，凸显粮食安全的重要性。在价格、补贴、保险“三位一体”种粮农民收益保障机制中，保险越来越受到重视。但在实际运行中，还存在一些影响农业保险作用发挥的问题。
一、现有农业保险运行存在的突出问题
（一）小农户不愿意承担自缴保费。目前，我国小农户中务农者大多为50岁以上的中老年人，受收入水平、文化水平、保险意识等因素制约，不愿意承担20%的自缴保费，哪怕每亩几元也不愿意交。保险公司为收每亩几元的自缴保费，花费的成本、浪费的社会资源远高于所收保费，只好委托村干部等代收。这就容易造成套取补贴、不足额赔付等后果。
（二）产粮大县财政负担较重。现有农业保险保费补贴办法规定，在省级财政保费补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部地区和东北地区（不含大连市）补贴45%，对东部地区补贴35%，并没有规定县级财政补贴的比例，由各省自行决定。在实际操作中，一些省需要产粮大县承担10%左右的完全成本保险保费补贴，产粮大县种粮越多，需要支出的保费补贴就越多。由于完全成本保险相比物化成本保险保额几乎翻倍，再加上扩大实施区域，加重了一些财力本来就很紧张的产粮大县的负担。一些县根据财力限定农业保险“配额”，无法做到应保尽保；有些县因财力紧张挪用、拖欠保费补贴，造成保险公司出现大量应收保费。
（三）农业保险功能被淡化和扭曲。一些基层政府和投保农户对农业保险认知有误，期望过高，导致农业保险功能被淡化和扭曲。没灾时，农户把农业保险当成理财工具，要求保险公司多少得返点。有灾时，一些人不管灾害是否在保险责任范围内都要求保险公司赔偿，甚至要求倒签单赔偿，而且对农业保险寄予过高期望，认为保险公司应该赔偿到产值水平。其实，即使是美国保障水平最高的农业保险产品，也不可能赔偿到100%的产值。多重压力下就导致农业保险分散风险和补偿损失的基本功能被淡化和扭曲。
二、发展三大粮食作物普惠性巨灾保险
（一）三大粮食作物普惠性巨灾保险的设想。普惠性是指无论是小农户还是规模经营主体，只要种植三大粮食作物都可以投保。该保险只提供最基本的风险保障，设置较高的起赔点，只有在巨灾的时候才启动赔付，保险金额以物化成本为限，由中央财政提供全额保费补贴。这种普惠性巨灾保险在美国叫CatastrophicCoverage（CAT），1994年由联邦政府提供全额保费补贴，投保农场主只需要缴纳少量管理费。
（二）普惠性巨灾保险可以和完全成本保险或收入保险叠加投保。降低现有完全成本保险或收入保险的保险金额，使其与普惠性巨灾保险的保额合计不超过保险标的产值。对于风险保障要求较高的种植者，可以在普惠性巨灾保险的基础上，自愿叠加购买完全成本保险或收入保险，投保人需要缴纳一定比例的保险费，其余由中央财政和省级财政提供保费补贴。
三、发展三大粮食作物普惠性巨灾保险的理由
（一）保障粮食安全。对三大粮食作物提供普惠的、全额补贴的巨灾保险，为种植者提供免费的基本风险保障，由其在国计民生、粮食安全战略中的重要地位决定。
（二）满足种植者多元化风险保障需求。不愿意缴纳保费的小农户，由免费的巨灾保险提供基本保障；有较高保障需求的规模经营主体，可以在巨灾保险之上自愿叠加购买完全成本保险或收入保险。
（三）财政并不需要多花费很多资金。发展三大粮食作物普惠性巨灾保险，并不是简单地增加险种，而是把农作物产值切分为两部分，普惠性巨灾保险提供最基本的风险保障，完全成本保险或收入保险在其基础之上提供较高风险保障。相比现有农业保险保费补贴支出，虽然中央财政要多承担巨灾保险（相当于现有的物化成本保险）农户自缴部分20%的保费，但完全成本保险或收入保险由于保险金额下降、保费补贴比例下降、有了巨灾保险保障的种植者可能不购买完全成本保险或收入保险，政府并不一定多花费很多资金。
（四）提高农业保险经营效率。种植户只需要如实申报种植面积，承保公司核实后，由财政部门直接将保费补贴打入承保公司账户，发生保险责任范围内的灾害损失，保险公司直接启动赔偿。
（五）可以减轻产粮大县的财政负担。由中央财政对三大粮食作物巨灾保险提供保费补贴、由中央和省级财政对完全成本保险或收入保险提供保费补贴，卸下产粮大县三大粮食作物保费补贴负担，使其有财力更好地发展地方特色农业保险。
（六）可在一定程度上解决套取补贴和保费返还问题。很多农业保险违法违规问题，都源于农民20%的自缴保费。由中央财政全额提供保费补贴，省去村干部等替农户垫交保费的环节，可在一定程度防止套取保费补贴。农户没有缴纳保费，也就没有理由要求保险公司无灾返还，防止农业保险理财化，使农业保险真正发挥应有的损失补偿功能。
（七）可以维护农村社会稳定。在灾害事故发生后，由承保机构迅速查勘定损，启动赔偿机制，补偿受灾农户损失，安抚受灾群众情绪，有效维护农村社会稳定。
四、实施三大粮食作物普惠性巨灾保险应注意的问题
（二）强化保险意识和契约精神。通过制度约束和宣传教育，强化基层政府、保险公司和农户3个农业保险主体的保险意识及契约精神，使其真正理解农业保险的基本功能和政策初衷，做到“该补的补够，没灾时不赔，有灾时赔够”，充分发挥政策性农业保险分散风险、补偿损失、支农惠农的基本功能。
（三）普惠性巨灾保险的设计应该越简单越好。发展该保险的初衷是给不愿意缴纳保险费的小农户提供最基本的风险保障，在一定程度上代替灾害救济，因此产品设计要越简单越好。可以采取区域保险或天气指数保险的方式，进一步简化承保理赔流程，提高承保理赔效率。
（作者单位：河北经贸大学京津冀一体化发展河北省协同创新中心）