关键词：巩固拓展脱贫攻坚成果；乡村振兴；有效衔接；长效机制
一、巩固拓展脱贫攻坚成果面临的形势和挑战
当前和今后一个时期，是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫，是“三农”工作必须守住的底线任务。但是，必须清醒地认识到，当前部分脱贫地区的发展基础仍然薄弱，一些农村低收入人口的经营就业增收能力不强，返贫风险仍然较高，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然十分艰巨。
1部分农村低收入人口就业增收仍然困难，返贫风险较高
值得重视的是，部分脱贫人口就业能力仍然相对较低，难以适应社会就业，就业增收难度较大。一方面，脱贫地区人口长期以来获取的教育资源不足，其知识水平和文化程度较低，素质普遍不高。如2019年，原贫困地区劳动力平均受教育年限仅为7.7年，大部分集中在初中和小学，分别占比为42.3%和41.8%，高中及以上学历的劳动力仅占11%。脱贫攻坚阶段，教育扶贫更多地注重青少年义务教育，高中及以上学历教育存在短板，尤其是高等教育在西部地区普及化程度相对较低。另一方面，在脱贫攻坚时期，虽然各地区重视开展技能培训帮扶，但是培训系统性相对较差，主体需求和培训内容存在差距、课程针对性不强，师资力量薄弱，与社会就业需求不匹配，帮扶效果不明显，在脱贫后仍然存在技能不高、就业困难等问题。目前西部脱贫地区大都是劳务输出大省，许多外出务工人员普遍缺乏专业技能培训，多从事技术含量低、替代性高的工作，收入不稳定。
2重点帮扶县发展基础薄弱，防返贫任务艰巨
国家确定的160个乡村振兴重点帮扶县，绝大部分都是处于原深度贫困地区，目前发展基础仍然比较薄弱。总体表现为四个方面：一是，经济发展水平较低，人均GDP与全国GDP差距较大，如原深度贫困地区人均GDP仅相当于全国水平的20%~21%；产业发展基础差，产业同质化问题比较严重，基础设施和公共服务差距明显；部分地区经济增长迟缓，甚至连续呈现负增长趋势。二是，重点帮扶县脱贫人口多、收入水平低。目前160个重点帮扶县累计脱贫人口占全国总数的近1/5，脱贫人口收入虽然有较快增长，但与全国及所在省份的绝对差距仍然在扩大，仍是全国发展最落后的地区。三是，防返贫任务艰巨。目前全国易返贫致贫人口438万，其中30%的人在重点帮扶县；全国易地搬迁脱贫人口的1/3在重点帮扶县；全国万人以上的集中安置点，65%在重点帮扶县，是防止返贫任务最集中、最艰巨的地区。四是，区位劣势明显，多分布在西部偏远或高海拔、自然环境恶劣区域。据统计，45.6%的重点帮扶县处在地质灾害高发区，生态脆弱、地质灾害频发，使其巩固拓展脱贫成果，尤其是增强持续发展能力面临较大挑战。
3易地搬迁集中安置区后扶任务艰巨，是防返贫的突出重点
易地扶贫搬迁从根本上解决了我国960多万贫困人口的脱贫问题，成就了人类减贫史上的伟大壮举。对宁夏、广西、云南等脱贫地区的实地调研发现，有几个值得高度重视的新情况。
一是从搬迁区域看，青藏高原、西南石漠化地区搬迁群众困难突出，返贫风险较大。如青藏高原地区易地搬迁安置涉及游牧民定居，搬迁群众生计模式跨度大、思想观念转变难，加之扶贫产业基础薄弱，后续生产生活、就业增收存在较大困难。西南石漠化地区人地矛盾突出，搬迁规模大，以城镇安置为主，部分地区城镇安置率超过90%，如贵州达95%、广西94%、云南91%。搬迁群众从传统农户转变为城镇新市民，大部分群众第一次走出大山，面临地域环境、风土人文、社会关系的重新适应、社区融入的多重挑战，就业增收难度大，返贫致贫风险高。
二是从安置方式看，城镇化安置尤其是特大型安置区困难最为突出。调研表明，目前易地扶贫搬迁安置中，行政村内就近安置、乡村旅游区安置等方式，虽然存在一定短板和弱项，但后续发展的困难相对较小。困难较为突出的是县城、小城镇或工业园区等城镇化集中安置方式。尤其是安置规模万人以上的特大型易地搬迁安置区，全国多达70个，安置贫困群众105万人，超过易地扶贫搬迁人口的1/10。调研表明，特大型易地搬迁安置区就业需求高度聚集，群众就业增收困难较大；搬迁群众从乡村到城镇，生产生活方式跨度大，社会融入困难，使安置社区治理任务艰巨，管理和服务短板显得更加突出，极易形成社会风险点，对保持安置社区稳定不利。
四是从搬迁群众看，就业困难、收不抵支问题日益突出。尤其是部分“40+”劳动力（即40~59岁搬迁群众）文化程度低，体力劳动缺优势、现代生产缺技能，学习和适应能力弱，就业困难更加突出。与此同时，由于生活开销完全货币化，收不抵支问题凸显，需靠低保等救助措施支持。如西南地区易地搬迁城镇化集中安置人口中，有1/5需靠低保来维持基本生活。
4脱贫地区特色产业可持续发展能力不足，转型升级滞后
一是，特色产业可持续性不强，政策路径依赖仍然较为严重。由于过去许多地区帮扶项目选择与当地资源禀赋以及市场需求不匹配，如有些贫困地区在发展产业时一味引进“高精尖”产业，与贫困地区的资源禀赋结合不够密切，脱离了贫困群众的文化水平和相应的市场环境而水土不服，产业带动成效不明显。部分特色产业项目单一化、同质化。部分地区整个村庄、乡镇统一种植某种经济作物，导致产品过剩，未达到预期效益。还有部分帮扶产业长期依赖帮扶单位，缺乏市场竞争力。在脱贫攻坚中，广大驻村工作队凭借资金、人才、技术、管理等方面优势，在贫困地区打造了众多的扶贫产业，其中部分产业高度依赖帮扶单位支持，甚至形成了路径依赖，导致产业对特殊扶持政策的依赖性较强，市场化程度还不高、自主发展的持续性不强。
二是，特色产业链较短，产品附加值较低。许多地方重生产基地建设，轻加工物流配套。目前集中在种养环节较多，农产品加工业发展相对缓慢，产业链条延伸不够，产业融合度较低。如西北地区黄花菜、枸杞等特色主导产业，仍以初级加工为主，尚未形成品种改良、科学种植和加工生产的产业链，农产品加工与农业产值之比仅1.1∶1，远低于2.4∶1的全国平均水平。大部分脱贫地区尚未配套建设产地初加工、冷链物流等基础设施。
三是，人才匮乏，科技支撑薄弱。目前脱贫地区有限的人才大多集聚在区域中心，下沉至县乡村的人才较少。高学历、高职称的科技人才深入乡村产业发展一线的数量更少。如西北某脱贫地区，2019-2021年新增124名科技特派员，其中研究生及以上学历仅5人，占比4%。与此同时，当前脱贫地区特色产业仍以传统农业、简单代加工为主，新品种、新技术采用不足，大部分脱贫地区农业科技进步贡献率40%~50%，远低于60%的全国平均水平。
5巩固基本公共服务减贫成效面临新问题新挑战
如农村低收入人口兜底保障的常态化衔接，面临跨部门统筹协调的挑战。目前农村低保线与扶贫线已经实现“两线合一”，但是认定标准仍分属于民政部门与乡村振兴部门，根据现行的行政管理体制，帮扶救助领域具体落实层面的数据分散在医保、教育、住建、人力资源等多个部门，尚未实现部门层面的统一。若采取定期或不定期的跨部门汇总与比对，时效低且沟通成本高，在一定程度上降低了政策效力，不利于实现真正的衔接，也不利于对兜底保障的动态管理。另一方面，兜底保障体系在整合城乡间、部门间兜底资源方面存在挑战，受制于城乡二元结构，实现城乡一体化一直是基本公共服务与社会救助资源分配工作的重点难点，部分先行先试地区已经率先实现了基本统筹，但是广大脱贫地区的探索仍然比较滞后。
二、推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基本思路与关键路径
推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有效衔接，是一项继往开来的系统工程。必须以党的二十大精神为根本遵循，在准确把握巩固拓展脱贫攻坚成果过渡期阶段特征的基础上，突出战略重点，把握关键路径，推动脱贫人口和脱贫地区全面融入乡村振兴进程，共享经济社会发展成果。
1基本思路
推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，要以实现共同富裕为根本目标，坚持“民生为本、就业优先、严防返贫、突出实效”为基本方向。
民生为本，就是要坚持把改善民生作为全面推进乡村振兴的基本点和衡量乡村振兴成效的根本标准，把基础设施建设的重点放到脱贫地区，把社会事业发展的重点放到脱贫地区，着力解决脱贫人口生产生活中最直接最迫切的实际问题。
就业优先，就是要坚持把保障脱贫人口充分稳定就业作为乡村振兴的首要任务。一是对吸收脱贫人口就业的企业，特别是脱贫人口直接兴办的企业，予以税收减免、投资补助、成本核减等优惠。二是对脱贫人口创业、对各类经济主体到脱贫地区兴办产业予以奖励补助。三是对支持帮助脱贫人口发展生产、扩大就业的各类技术人才，给予优先晋级晋职的奖励。四是加大财政支持开展脱贫人口职业技能培训的力度，全方位拓展脱贫人口的就业渠道。
严防返贫，就是要坚持全面监测、逐一帮扶、动态清零，坚决守住不发生大规模返贫的底线。一是坚持帮扶领导体系、工作体系和财政金融支持措施不变，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。二是持续推进乡村振兴重大计划、重大工程和重大行动，充分考虑巩固脱贫攻坚成果的有关要求，优先惠及脱贫地区和脱贫人口。三是健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，开展定期检查、动态管理，全面建立农户主动申请、部门信息比对、基层干部定期跟踪回访相结合的易返贫致贫人口发现和核查机制，精准分析返贫致贫原因，采取针对性的帮扶措施。
突出实效，就是要坚持发挥各方面积极性，切实增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使乡村振兴成为全党全社会的共同行动。要继续坚持部门联村制度，派遣机关干部担任村第一书记、驻村工作组成员，打造一支“不走的帮扶工作队”。进一步完善乡镇领导包片、干部驻村工作制度，制定切实可行的工作制度、工作纪律，明确考核目标、奖惩条件。
尤其是，当前脱贫人口脱贫基础脆弱、边缘户基础不稳定、脱贫地区发展基础薄弱，决定了巩固拓展脱贫攻坚成果工作的紧迫性和艰巨性。因此，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须突出重点、把准关键，把脱贫人口作为重点人群，把脱贫地区作为优先区域，加快改善脱贫人口和脱贫地区发展条件，着力增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力和发展能力。
第一，要把保障脱贫人口稳定就业作为乡村发展的重中之重。就业是民生之本。巩固脱贫攻坚成果，根本出路在于保障脱贫人口充分就业，持续提高脱贫人口收入，确保脱贫人口在脱贫之后稳定迈向富裕的新生活。巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，最核心的一条，就是要在推动乡村产业振兴过程中有效保障脱贫人口就业，让脱贫人口完全融入乡村产业发展体系，长期享受乡村产业发展利益。
第二，把加强脱贫地区基础设施作为乡村建设的重中之重。基础设施是乡村振兴的根本支撑，更是改善脱贫人口生活和脱贫地区面貌的先决条件。巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，最迫切的一条，就是要在乡村建设行动中优先安排脱贫人口和脱贫地区的水电路气房建设，整治提升脱贫地区和搬迁新社区人居环境，加快提升脱贫地区乡村道路通达率、水电气讯覆盖率、人居环境整洁度。
第三，把改善脱贫地区公共服务作为乡村治理的重中之重。新时代促进乡村善治，必须全面拓展乡村治理的内涵，从社会治理拓展到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理等全方位治理，从社会管理拓展到政治服务、经济服务、社会服务、文化服务、生态服务等全方位服务。巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，最关键的一条，就是要在改善乡村公共服务上着力提升脱贫地区乡村公共服务的充分性、便捷性和及时性，推动乡村公共服务“从有到好”的转变，不断增强脱贫人口的获得感、幸福感和安全感。
2关键路径
有力有序推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，要切实把握“脱贫攻坚”与“乡村振兴”两大战略的政策着力点，以脱贫地区的扶贫产业、基础设施、公共服务、扶贫资产等关键领域为推进路径，推进脱贫攻坚接续融入乡村振兴进程。
第一，大力构建长效帮扶产业体系。一是坚持宏观抓产业、中观抓企业、微观抓就业，立足脱贫地区资源优势、强化扶持引领、培育产业龙头、完善产业链条，把产业链与帮扶链紧密联结，着力把脱贫人口嵌入产业链、价值链之中，确保脱贫人口能够持续稳定受益。二是持续推进农村产业融合发展，积极发展休闲农业、乡村旅游、消费帮扶、农村电商和农产品加工业，延伸产业链条，带动脱贫人口就业增收。三是强化党建引领产业，以“基地+合作社+企业+脱贫人口”模式创建扶贫产业园区，拓宽脱贫人口就业增收渠道。
第二，持续改善脱贫地区基础设施条件。按照乡村建设行动的统一部署，优先支持脱贫地区因地制宜推进农村厕所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。加强脱贫地区农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设，支持农产品流通企业、电商、批发市场与区域特色产业精准对接。把搬迁安置区后期建设列为美丽乡村建设的一种特殊类型，实施特殊扶持政策，着力解决贫困人口和搬迁群众就近就业。
第三，加快推动脱贫地区公共服务提档升级。继续改善脱贫地区义务教育办学条件，加强乡村寄宿制学校和乡村小规模学校建设，支持城市教师到脱贫地区支教。保持现有健康帮扶政策基本稳定，完善大病专项救治政策，继续开展三级医院对口帮扶脱贫地区并建立长效机制，加大中央倾斜支持脱贫地区医疗卫生机构基础设施建设和设备配备力度。对完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的脱贫人口，全部纳入农村低保或特困人员救助供养范围，并按困难类型及时给予专项救助、临时救助等，做到应保尽保、应兜尽兜。完善脱贫地区养老保障服务和儿童关爱服务，加强对孤儿、事实无人抚养儿童、残疾人的托养照护服务。
三、巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制建设的政策重点
巩固拓展脱贫攻坚成果，关键在于必须建立促进脱贫人口持续增收、脱贫地区稳定发展的长效机制。因此，要以增强脱贫人口和脱贫地区内生发展动力和发展活力为导向，以增强产业发展和就业能力为重点，全面推进巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制建设。
1加快推动乡村特色产业持续健康发展
2强化脱贫人口就业增收机制
3着力壮大脱贫地区县域经济，大力发展新型农村集体经济
4着力加强和完善兜底保障政策
5建立易地扶贫搬迁后续扶持机制
四、巩固脱贫攻坚成果的保障政策与配套措施
有力有序推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须发挥制度优势，强化政策保障和配套措施支撑，切实促进脱贫地区发展、群众生活改善，确保全面推进乡村振兴行稳致远。
1加强党对新发展阶段帮扶工作的领导
消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是我们党始终坚持的使命和目标。十八大以来，依靠党强大的组织动员能力，集中全党全社会力量打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会奋斗目标。当前和今后一个时期，部分农村脱贫人口就业增收困难、返贫和新致贫风险较大，部分脱贫地区发展基础薄弱，巩固拓展脱贫攻坚成果仍然面临较大的风险和挑战。在新的发展阶段，必须进一步加强党对帮扶工作的领导，发挥各级党委在成效保障、监督落实、整合动员等方面的作用，进一步彰显中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义制度优势，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接奠定更加坚实的基础支撑。
2建立全面脱贫与乡村振兴战略的有效衔接机制，协同推进新发展阶段巩固脱贫成果与乡村振兴
实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，是高质量稳定脱贫的关键举措，也是深入实施乡村振兴战略的内在要求。要从脱贫攻坚与乡村振兴的总体思路、发展规划、体制机制、政策制度等方面出发，聚焦产业发展、人才培养、文化融合、生态环境、公共服务、生活质量等领域，打通二者的衔接渠道、融合机制，实现相互交融、相互促进。
3进一步加强东西部协作，凝聚全社会力量构建大帮扶格局
要充分利用脱贫攻坚积累的组织经验和人才资源，持续动员全社会力量，形成并强化新发展阶段政府、社会、市场协同推进的大帮扶格局。首先要跨地区协作，继续加强东部发达地区和中西部脱贫地区的协作，东部地区由于早期国家在资金、政策、人力等各方面支持，发展速度更快，发展模式成熟，在资金、技术、市场、信息、管理、人才等方面优势较大，可以就产业、金融、消费、劳务、教育、文化等方面与西部脱贫地区建立合作，同时创新协作方式，如探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，为西部脱贫地区注入活力，提高其发展能力。其次是要跨部门，以政府为引导者，不断加强基层党组织建设的引领作用，提高基层党组织的组织力，加强软弱涣散村党组织整顿，选优配强村党组织书记，健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制；同时要充分发挥市场机制的作用，推动市场主体协同帮扶，利用互联网平台，对接社会帮扶资源与脱贫户帮扶需求，实现困难需求和爱心帮扶无缝对接。最后达到全社会广泛参与，多管齐下提高农村地区的发展水平和农村低收入人口在发展中的主动参与性。
4强化帮扶责任落实，完善乡村治理体系
5加强帮扶资金支持力度
要加强对脱贫地区经济社会发展的财政支持和保障，鼓励和引导社会资金参与帮扶工作。一要保障中央、省、市、县各级财政专项帮扶资金，推进涉农资金整合，加大公共财政对农村公共产品和服务的支持。二要通过建立互助性公益基金、创新帮扶捐助模式等方式，募集社会帮扶资金扶持困难农户，推动公益帮扶常态化。三要对农村集体经济组织给予税费优惠政策。建议在农村产权制度改革之前，农村集体经济组织不用承担税费。要细化落实在农村集体产权制度改革中免征有关契税、印花税的优惠政策，并明确规定农村集体产权确权免收不动产登记费。四要对农村集体经济组织实行金融支持政策。要结合登记赋码工作，加大对具有独立法人地位、集体资产清晰、现金流稳定的农村集体经济组织金融支持力度。
6加强绩效监督考核评估
巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是一项长期任务，应将其纳入省、市县、乡镇各级党委、政府目标绩效管理，按照“公平、公正、公开”原则进行监管、考核和评估。要不断完善绩效考评办法，采取专项调查、抽样调查、实地考核，以及委托科研机构、社会组织第三方评估等方式，定期开展工作绩效考核与评价。
（作者程国强系中国人民大学农业与农村发展学院“杰出学者”特聘教授，中央农办、农业农村部“乡村振兴专家咨询委员会”委员；马晓琛、肖雪灵单位系同济大学经济与管理学院；乡村发现转自：华中农业大学学报（社会科学版）2022年第6期）