达州建设川东北区域中心城市研究

达州市社会科学界联合会达州市社会科学规划办公室主办

达州市发展和改革委员会

2021年7月

课题组成员

课题组组长：

刘琴达州市发展和改革委员会环资科副科长、中级经济师

课题组成员：

秦中荣万源市国防经济动员办公室主任、中级经济师

符华平达州市经济发展（万达开统筹发展）研究院院长

蒋佩伶中国铁路成都局集团有限公司达州供电段中级会计师

摘要

2020年1月，中央财经委员会第六次会议首次提出了“成渝地区双城经济圈”的概念，习近平总书记提出建立万达开川渝统筹发展示范区，是新时代推进西部大开发形成新格局、促进区域协调发展、引领西部地区高质量发展的重大战略举措。达州是万达开川渝统筹发展示范区的核心城市之一，也是发展腹地最大、发展潜力最大的城市，有条件发展成为川东北区域中心城市。本论文在剖析达州市发展基础与存在问题的基础上，与川东北其他4个地区进行了比较分析，然后分析了达州的优势与劣势、机遇与挑战，提出了达州建设川东北区域中心城市的思路与对策。

关键词：双城经济圈、新格局、协调发展、川东北、区域中心城市

达州市南接广安市，西邻南充市和巴中市，北与陕西省安康市接壤，到成都的直线距离300多公里，到重庆的直线距离200多公里。下辖通川区、达川区、宣汉县、开江县、大竹县、渠县、万源市2区4县1市，土地面积1.66万平方公里，2020年常住人口538万人。是四川省人口大市、农业大市、资源富市、工业重镇、交通枢纽和革命老区，也是四川巴渠文化的中心地带。

达州市地处大巴山南麓，属于秦巴山区，地形地貌以中低山、丘陵为主，经济发展处于四川省中低等水平，城市发展处于全省中上等水平。综合来看，达州市尚处于工业化中期阶段。

达州市东西绵延177.5公里，南北长223.8公里，地势东北高（大巴山区），西南低（盆地丘陵区），地形复杂，高差悬殊较大，最高处为海拔2458米的宣汉县鸡唱街道大团堡，最低处为海拔222米的渠县望溪乡天关村。大巴山横亘在万源市、宣汉县北部，明月山、铜锣山、华蓥山由北而南，纵卧达州市境内，将达州市分割为山区、丘陵、平坝三个部分，其中，山地占土地面积的70.7%，丘陵占28.1%，平坝占1.2%。北部山体切割剧烈，山势陡峭，形成中低山地貌单元；中南部较为平缓，形成平坝谷地地貌单元。境内主要河流有州河、巴河、渠江、任河4条，前河、中河、后河汇入州河，与巴河在渠县三汇镇汇入渠江，后汇入嘉陵江于重庆汇入长江；任河自东向西流入汉江，为汉江源头，于武汉汇入长江。

达州市经济发展水平不断提高，2020年GDP增速高达4.1%，比全国同期平均水平高2.2个百分点，但比四川省同期平均水平高0.3个百分点。2020年，达州市地区生产总值2117.8亿元，按可比价格计算比上年增长3.7%，经济总量和经济增速在四川省21个市（州）中均排名第七（如图1所示）。

图12010-2020年达州市地区生产总值及年增速

达州是人口大市，2020年常住人口为538万人，在四川省21个市（州）中始终位列第三，仅次于成都市和南充市。2010-2020年，达州市城镇化水平稳步提升，由32.7%提高至48.2%，年均提高1.55个百分点，比四川省同期快0.1个百分点，仍比四川省平均水平低6.7个百分点（如图1所示）。2020年，达州市城区常住人口达到130万人，少于成都、自贡、泸州、绵阳、南充、宜宾等城市，人口规模在四川省排名第七位。

图22010-2020年达州市常住人口及城镇化率

2020年，达州市人均地区生产总值达到36899元，按当年平均汇率计算为5777美元，处于工业化中期水平；产业结构为18.6:34:47.4，第一产业增加值占比小于20%但大于10%，第三产业增加值占比大于第二产业增加值占比47.4，大致处于工业化中后期水平；城镇化率为48.2%，低于50%，处于工业化初期水平；天然气、煤炭、钢铁、能源化工等能源原材料重化工业在工业中的比重较大，处于工业化中期水平（如表1所示）。综合判断，达州市正处于工业化中期阶段。

表1达州市所处工业化阶段对比判断

指标

工业化初期

工业化中期

工业化后期

达州市（2020年）

人均GDP

(2010年美元)

1654-3308

3308-6615

6615-12398

5777

产业结构

A>20％，且A

A<20％，I>S

A<10％，I

18.6:34:47.4

城市化水平

30-50%

50-60%

60-75%

47.4%

工业内部结构

从纺织、粮食加工等轻工业

以重化工业为中心

工业高加工度化

天然气、煤炭、钢铁、能源化工等能源原材料重化工业占比较大

达州市发展整体保持向好趋势，但与四川省和全国平均水平的发展差距仍较大，人口流出较多，产业发展质量不高、城乡发展不平衡等问题也较为突出。

达州市发展整体向好，经济增速保持在较高区间，但发展水平与四川省和全国平均水平仍存在较大差距。2020年，达州市人均地区生产总值为36898元，在四川省21个市（州）中排名处于中下，明显低于四川省55076元（8500美元）的平均水平，仅为全国平均水平的51.2%；城镇化水平为48.2%，比四川省和全国平均水平分别低6.7个百分点和1.5个百分点；第一产业增加值占比较高，高出四川省平均水平7.2个百分点，是全国平均水平的2倍多；居民人均可支配收入24797元，低于四川省26522元的平均水平，仅为全国平均水平32189元的77%（如表2所示，下同）。此外，达州市公共服务相对滞后，2019年每千人医疗卫生机构床位数6.25张，低于四川省和全国的平均水平。

表2达州市经济社会发展指标与四川省和全国对比

（2020年）

地区

人均地区生产总值

（元）

城镇化率

居民人均可支配收入（元）

每千人医疗卫生机构床位数（张）

达州市

36898

48.2%

24797

6.3

四川省

55076

54.9%

11.4∶36.2∶52.4

26522

6.9

全国

72000

49.7%

7.7∶37.8∶54.5

32189

6.5

达州市产业层次偏低的问题较为突出，产业发展仍以高耗能的工业结构为主，支柱产业为煤炭、钢铁、天然气、水泥、化工等资源能源型产业，高新技术制造业所占比重较小，产品结构单一，产业链条较短，产品附加值较低。2020年，达州市产业结构为18.6:34:47.4，与2010年相比，一、二产业占比均有下降，第三产业占比提高了20个百分点，但其中交通运输、批发零售、住宿餐饮等传统服务业所占比重较大，信息服务、商务服务、旅游等高附加值服务业所占比重较小；工业增加值463.5亿元，增长8.7%，传统工业占规模以上工业的比重占56%，工业企业规模较小，利用新技术的能力也较低；规模以上工业六大产业集群实现产值607亿元，增长16.5%，增加值增长9.7%，对全市规模以上工业增加值的增长贡献率为43.8%，拉动规模以上工业增加值增长4.6个百分点，但六大产业带动引擎效应下降，生物医药、天然气能源化工、农副食品加工、电子信息产业集群增速均有所放缓，新材料、智能装备制造、电子信息等尚未形成规模，对工业增长的拉动作用不大。达州市资源丰富，环境优美，交通条件优越，但依托自身资源环境条件、发挥区位交通优势的特色农业、旅游业、新材料、智能装备制造等产业尚未形成规模。

达州市城镇化水平较低，城乡发展不平衡、不充分的问题依然比较严重，城乡居民收入差距较大，城乡公共服务和基础设施公共服务不均等，无法满足居民对美好生活的需要。2020年，达州城镇化率仅为48.2%，意味着还有51.8%的农村人口从事着占经济产出18.6%的农业生产。2020年，达州市城镇居民人均可支配收入由23884元增至24797元，年均增长7.8%；农村居民人均可支配收入由10688元增至16876元，年均增长8.8%，总体上城镇居民的人均可支配收入和消费支出均为农村居民的2倍。达州市农业经济结构单一，农村经济活力不足，农业基础设施建设相对滞后，农业现代化水平较低，特别是以山地、丘陵为主的地形地貌一定程度上限制了现代农业机械作业。根据《达州市第三次全国农业普查》的结果，区县道路通行能力较差，直接联系不足，尽管达州市天然气能源资源丰富，但超过一半的农村仍未通天然气。

达州市共有8个产业园区，其中，达州经济开发区、四川大竹经济技术开发区、四川渠县经济技术开发区、四川达州普光经济技术开发区、达州开江经济技术开发区、达州通川经济技术开发区都是省级经济技术开发区。除万源市外，达州市每个区县都设有省级经济技术开发区。2019年11月，达州经济开发区更名为达州高新技术产业园区，为省级高新技术产业园区。鉴于县级财政建设产业配套基础设施能力有限和县级政务服务水平不高以及区县间的发展竞争，达州市各产业园区很难快速形成产业集聚规模和产生经济集聚效应，从而造成经济集聚度不高。除达州高新技术产业园区和达州开江经济技术开发区外，达州市各产业园区建成面积占规划面积的比重都在50%以下，而达州开江经济技术开发区规划面积只有4.5平方公里。2020年，达州市所有省级产业园区的工业产值都在100-300亿元之间；通川区和达川区的地区生产总值均小于宣汉县、大竹县和渠县，合计仅占达州市地区生产总值的三成左右。

为综合分析达州建设川东北区域中心城市的优劣势条件，本部分对达州市及其相邻的南充、广安、广元、巴中四个市（区）进行比较，从区域面积、经济实力、人口规模、城乡发展、基础设施和旅游资源六个方面展开分析。

区域性中心城市发展需要拥有较大的经济腹地，否则很难做大做强。达州市土地面积16591平方公里，占四川省面积的3.4%，在周边地区中排名第1位，这为达州城市发展提供了相对广阔的发展腹地。

从经济总量来看，达州市并不是周边区域内经济总量较大的地区。2020年，达州市地区生产总值2118亿元，小于南充市（如表3所示，下同）。从财政收入来看，达州市也不是周边区域内财政收入最多的地区。2020年，达州市财政收入为112.33亿元，少于南充市。从固定资产投资和对外开放水平来看，达州市与周边地区相比也存在较大差距。2020年，达州市固定资产投资额为1654.20亿元，明显小于南充市；进出口总额为26.6亿元，排在南充市之后。

表32020年达州与周边市（区）经济指标对比

地区生产总值

（亿元）

财政收入

固定资产投资额

进出口总额

达州

2118

112.33

1654.2

26.6

南充

2401

133.9

2125.2

35.6

广安

1301.6

86

1478.3

14.22

广元

1008

96.2

837.1

2.5

巴中

766.9

48.4

1052.7

7.3

注：达州、南充、广元、三市的进出口总额按当年美元平均汇率折算。

无论是户籍人口，还是常住人口，达州市劳动力资源都是比较丰富的。2020年，达州市户籍人口为652万人，常住人口为538万人，少于南充市，在周边区域中排名第2位，明显多于川东其它地区（如图3所示，下同）。达州市常住人口占川东北五市常住人口总量的比重为27.9%。

图32020年达州与川东北人口规模对比

达州、万州、开州、南充等地区地域相连，地形地貌相似。相较而言，达州区位优势突出，交通条件较为优越。2019年，达州市公路里程达20226公里，在九市（区）中排名第五，其中，高速公路417公里，在五市中位列第2位，与排名第一南充仍有较大差距（如表4所示，下同）。达州市联通国家八纵八横铁路网，达成、达巴、达万、襄渝铁路贯通全市，包茂、达巴、达万、南大梁高速公路使境内形成了较为便捷的公路综合交通体系，但当前达州与周边市（区）的交通网络密度不足，也暂未联通国家高速铁路网，交通基础设施与周边互联互通水平有待进一步提高。

表4达州与周边市（区）基础设施指标对比

公路里程

（公里）

高速公路

20226

417

23100

574

13961

368

20033

392

18525

356

注：限于数据的可获得性，广安市高速公路为2018年数据。

达州市旅游资源丰富，文化底蕴深厚，拥有真佛山、賨人谷、巴山大峡谷、罗家坝遗址、列宁街、宕渠古城等自然山水和文化旅游资源。2020年，达州市旅游收入302.58亿元，比上年增长-7.8%，在周边市（区）中排名相对靠后，南充、广元二市的旅游综合收入位列前二（如图4所示，下同）。南充市拥有朱德故里、阆中古城景区两个国家AAAAA景区，国家AAAA景区6个，2020旅游收入785.23亿元；广元市有剑门关1个AAAAA景区，AAAA景区19个，AAA景区18个，2020年旅游收入503亿元。广安市旅游资源也较为丰富，A级景区达到24个，以国家5A级景区邓小平故里为主线，形成了独具特色的红色旅游资源，是全国12个“重点红色旅游区”和30条红色旅游精品线路之一，此外，乡村旅游发展较好，拥有全国休闲农业与乡村旅游示范县1个。可以看出，不论是自然风光还是红色旅游，周边市（区）与达州存在较强的竞争，特别是南充、广安、广元三市的旅游产业发展均已具备一定规模，旅游项目不断扩充，投资力度不断加大，而达州依托自身资源环境条件、发挥区位交通优势的特色旅游产业尚未形成。

图42020年达州与周边市（区）旅游总收入对比

达州区位条件优越，优势资源丰富，但也存在各种影响城市发展的不利条件。达州的发展在享有若干重大发展机遇的同时，也面临着诸多挑战。只有充分发挥本地优势，将比较优势转化为竞争优势，全面辨证地分析劣势，正视和直面区域发展的挑战，才能实现达州建设川东北区域中心城市的目标。

达州地处川渝陕三省市交界区域中心位置，是国家重大交通干线的交汇点，也是全国重要的资源能源基地，自然文化旅游资源丰富多彩，经济发展腹地相对广阔。

达州区位优势突出。第一，达州地处川渝陕三省市交界地区的几何中心，具备衔接引领川东北区域的独特区位，对于促进西部开放发展具有重要作用；第二，达州位于丝绸之路和长江经济带腹心区域，全国“两横三纵”城镇战略格局中长江通道横轴和包昆通道纵轴的覆盖区域，是四川东向融入长三角和长江中游城市群、北向连通丝绸之路经济带和京津冀协同发展的战略支点，具备在西部地区承东启西、连接南北的区位条件；第三，达州与成都和重庆空间距离较远，有较大的经济腹地，能与周边地区实现要素流通、资源共享、产业互动，形成优势互补、合作共赢的空间格局。

达州具有交通枢纽优势。达州运输方式齐全、发展基础较好，是全国179个公路运输主枢纽之一和四川省12个区域性次级枢纽之一，是国家“八纵八横”高铁网包（银）海通道、沿江通道的交汇点，也是四川省委定位的“四川东出北上综合交通枢纽”。截至2019年末，达州市境内公路总里程20226公里，其中高速公路417公里，完成公路货运周转量102.21亿吨公里，完成公路客运周转量28.29亿人公里。

凭借区位优势和交通运输基础条件，达州在四川省“四向八廊五枢纽”现代综合立体交通运输体系中地位比较突出，最有条件形成四川东向长江北走廊、北向川陕蒙走廊的综合性交通枢纽。达州拥有四川境内第二大火车站和西南地区第四大火车站，达州新机场建设在加快推进，将开通至全国各大中城市航线。达州共有通航河流9条，州河、渠江航运经嘉陵江直通长江，基本形成以渠江、州河、巴河等干支流形成的水运网络，覆盖达州市2区4县1市。达州推进“五向综合交通大通道”建设，在东西向依托成达万高铁连通长江中游城市群和长江三角洲城市群，南北向依托西达渝高铁连接重庆、昆明和京津冀地区，西北向依托达广城际快铁经兰州接入蓉欧国际快铁，建成后，达州将融入国家“八纵八横”高铁路网，成为全国高速铁路网的重要节点。

表5达州市交通基础设施建设概况

类型

主要交通基础设施

机场

达州河市机场、达州百节机场（在建）

火车站

达州站、达州东站（只有会车功能）、达州南站（规划）

铁路

达成铁路、襄渝铁路、达万铁路、达巴铁路、成达万高铁（规划）

达渝高速公路、达陕高速公路、达万高速公路、达巴高速公路、

南大梁高速公路、万巴高速公路、达营高速公路（在建）、

达州绕城高速公路（在建）

城际快速通道

达州－宣汉快速通道、达州－开江快速通道（在建）、

达州－渠县快速通道（在建）

国道

210国道、318国道、347国道、542国道

航运

共有通航河流9条，分别是渠江、州河、巴河、前河、后河、中河、铁溪河、清溪河、林岗溪，形成以渠江、州河、巴河这主干流的水路运输网络，流域覆盖达州市2区4县1市

达州拥有资源优势。达州是全国重要的资源能源基地，是国家西气东输工程的起点，拥有全国第一大海相气田和全国第一大天然气化工产业园，获批创建全国唯一的“国家天然气综合开发利用示范区”，享有“中国气都”之美誉。达州矿产资源种类较多，以能源、非金属矿产为主，已发现各类矿产资源42种，可开发利用矿产资源28种，已开发利用21种。

达州市天然气、煤、钾盐、石膏、水泥用灰岩等资源优势突出。其中，天然气资源总量达3.8万亿立方米，探明储量7000亿立方米，年外输天然气100亿立方米以上，天然气净化附产硫磺400万吨，是亚洲最大的硫磺生产基地；锂钾资源储量丰富，富锂卤水经济价值超过3万亿元，富钾卤水储量3.39亿立方米，探明储量1.65亿立方米；钾盐资源丰富，现已探明资源储量近1500万立方米，主要集中分布于万源市、渠县；岩盐储量近2224万吨，优质水泥用灰岩储量34.47亿吨、石膏储量6055万吨；已查明资源储量5.66亿吨，居全省前列，石煤已探明储量7.63亿吨，保有储量5.80亿吨，炼焦用煤6.39亿吨，是四川省1/3主焦煤基地之一，主要分布在达川区、通川区、大竹县、宣汉县、渠县境内，截至2015年底共有煤矿采矿权132宗。

达州历史悠久，人杰地灵，历为州、郡、府、县所在地，至今已有1900多年的建城史。达州自然景色与人文风光秀美，拥有包括八台山、龙潭河、賨人谷、巴山大峡谷、罗家坝巴人文化遗址、宕渠古城等自然山水和人文文化等旅游资源，正在建设全国生态文化旅游目的地；红色文化旅游资源丰富，达州是川陕革命根据地的重要组成部分，是徐向前、李先念等无产阶级革命家奋战之地，孕育了无产阶级革命家王维舟和张爱萍、陈伯钧、向守志、魏传统等50多位共和国将军。达州作为全国巴文化的核心区，正在构建以中心城区巴文化创意交流中心、巴文化历史博物馆和宣汉罗家坝遗址、渠县城坝遗址的“一轴两翼”支撑格局，加快建设全国巴文化高地。

表6达州市旅游资源概况

旅游景点

旅游资源概述

巴山大峡谷

位于宣汉县境内，是国家AAAA级旅游景区、国家地质公园、省级自然保护区，是国家非物质文化遗产土家薅草锣鼓所在地。景区由百里峡、江口湖两部分组成，总面积为105平方公里。其中，百里峡景区范围65平方公里，海拔452米至2148米，峡长140公里，江口湖水域面积20平方公里。百里峡景区历史悠久，有秦末汉初樊哙屯兵驻扎留下的将军坪、跑马梁、拴马石、大通险道及石栈道等遗址，有张献忠、白莲教留下的青龙寨、大寨子等遗址。

八台山

地处万源市八台乡的东部，因地貌成层状梯级递降，有八层之多，故名八台山。主峰2348米，为川东第二高峰。八台山为大巴山石灰岩山地的一部分，融山景、峰景、崖景、生景、气景为一体，是四川省独一无二的石灰岩丘陵群景观。

真佛山

位于达川区城南30余公里的七里峡山脉中段的福善乡境内，国家AAAA级风景区，风景区内古庙、石塔、林海、秀峰、溶洞、湖水浑然一体。

賨人谷

地处渠县城东26公里，国家AAAA级旅游区、省级风景名胜区、省级森林公园，以奇山、秀水、幽洞、丽峡、飞瀑、湖泊、涌泉、怪石、古栈、茂林著称，被誉为川东“小九寨”。

罗家坝遗址

位于宣汉县普光镇进化村，是全国规模最大、年代最久远、规制等级最高的巴文化遗址，是距今5300年至4500年的新石器时期遗存，是全国重点文物保护单位，列入国家大遗址保护“十三五”专项规划名单，和成都金沙遗址、成都商业街古蜀大型船棺独木棺葬遗址一道，被称为“继三星堆遗址之后古巴蜀文化的三颗璀璨明珠”。

峨城山-观音山-五马归槽国家森林公园

位于宣汉县境内，幅员面积4621.27公顷，森林覆盖率高达95.02%，海拔330-1605米，空气负离子浓度在3000-7900个／立方厘米；PM2.5日均24微克/CM3。有着“川东林都，天然氧吧”的绝赞。由观音山景区、峨城竹海景区和五马归槽景区组成，景区有观音山的传说、神龙宫的传奇、宝盖寺的遗风、白莲教的义举、峨城庙楚汉争霸的刀光剑影、红军战场遗址等。

渠县城坝遗址

位于渠县土溪镇城坝村，又名宕渠城遗址，是賨人文化遗址，总面积约230万平方米。全国文物保护单位、“十三五”期间重要大遗址、省级文物保护单位。是西南地区发现的保存最好、内涵最丰富的汉晋县城遗址之一。

列宁主义街

位于距达川区63公里的石桥镇西南角，由东向西一字排开的四座仿木结构的石牌坊，分别是清嘉庆、同治、光绪年间为旌表、诰封、节孝而建造的。石牌坊古朴隽秀，重檐斗拱蔚为壮观。每坊额端均镂雕“五龙捧圣”。其间贯穿“八仙”、“桃园结义”、“三战吕布”、“二十四孝”等历史故事。把全长694米、210间街坊装点得古香古色。1933年10月，红军这里建立了苏维埃政权，在第二号牌坊刻上了光彩夺目的大字——列宁主义街。

神剑园

位于四川省达州市通川区罗江镇高石村，为纪念神剑将军张爱萍所建，主要由张爱萍故居、红军文化陈列馆两部分组成，为四川省级首批廉洁文化基地和国家3A级旅游景区，主要有川陕革命根据地战史馆、神剑馆，以及神剑广场、战史广场等

万源保卫战

战史陈列馆

位于四川省万源市红军公园（原驮山公园）内，是为了纪念中国工农红军第四方面军，在第二次国内革命战争时期，为保卫全国第二大苏区——川陕革命根据地，而进行的一场艰苦卓绝的重大战役并取得辉煌胜利的专题纪念馆，全国爱国主义教育基地、全国红色旅游经典景区，目前正实施迁建

达州市位于川渝陕三省交界地区，距离成渝两大都市的距离较远，很难接受到较强的辐射带动作用，国家区域发展战略与重大区域政策也很少波及，经济发展相对滞后，城市发展水平也不高。

川东北目前尚属于国家战略的空白地带，缺乏顶层政策设计和专项规划支持。2000年后，国家对西部地区的发展开始重视，但西部地区太大，政策效应不太明显。近年来，随着长江经济带、“一带一路”等重大国家战略相继实施，国家和各省均纷纷加大对重点区域的倾斜力度。达州市位于四川省东北部边界，是川渝陕三省市的交界地区，常常成为政策盲区。虽然《长江经济带发展规划纲要》提出要依托长江黄金水道，发挥成渝城市群中心城市的辐射作用，但对达州所处的川东北地区的战略支撑仍显不足，在发展战略中的地位相对弱化，对达州市的长远发展形成了较为明显的战略忽视和空间挤压。

达州与成都直线距离约330公里，与重庆渝中区直线距离约210公里，远离四川省行政与经济中心成都，很难接受成都的经济辐射，尽管与重庆距离较近，但与重庆存在行政区划分割，并且重庆正处于要素加速集聚的阶段，集聚效应大于扩散效应，导致达州在接受成渝两大都市辐射作用时不具区位优势。达州市交通便利，但铁路网络建设不足，尚未融入国家“八纵八横”高铁路网。目前达州市到成都每日有13趟动车（城际快车），平均耗时3小时，到重庆每日只有3趟城际快车，平均耗时2小时7分，与成渝两地的联系不够密切。可见，达州市经济规模与产业发展和成渝存在较大落差，在产业衔接、区域合作方面不够顺畅，加之铁路网络不完善，对达州市招商引资、区域合作、旅游产业发展都产生一定影响。

国家提出建设万达开川渝统筹发展示范区是达州千载难逢的重大机遇。长江经济带和西部陆海大通道建设的双重政策叠加，国家推动西部大开发形成新格局和重视省际交界地区发展，四川省强化向东开放、支持达万协同发展也都是达州发展应紧紧抓住的重要机遇。

图5成渝城市群综合交通网框架示意图

达州位于川渝交界地区，又地处长江经济带和西部陆海新通道的交汇中心，资源条件优越，发展空间广阔，东西向面临长江经济带的发展机遇，南北向面临丝绸之路经济带和西部陆海新通道建设机遇，是四川省东出北上、通江达海的核心地区.

图6长江经济带和西部陆海新通道地理位置示意图

2016年9月，国务院发布《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《纲要》）范围包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省市，形成“一轴两翼、三极多点”的空间格局，其中成渝城市群辐射带动周边地区发展的“三极”之一。《纲要》提出，发挥三大城市群以外地级城市的支撑作用，支持区域性中心城市的发展，带动区域经济发展。四川省委省政府也明确提出“支持建设达州-万州铁公水联运港，开辟经达州至万州港进入长江的货运出海新通道”。

西部陆海新通道位于我国西部地区腹地，对接“一带一路”、长江经济带发展、海南全面深化改革开放等国家战略。2019年8月，国家发展改革委印发《西部陆海新通道总体规划》，明确提出要“促进交通物流经济深度融合”、“提升综合交通枢纽功能”、建设“支撑西部地区参与国际经济合作的陆海贸易通道”，为达州建设区域性中心城市提供了强有力的政策支持。

达州市应紧抓双重叠加的重大历史机遇，做好与规划的衔接和协调，强化交通基础设施建设，加强西南、西北骨干通道衔接，延伸拓展辐射范围，成为陆海新通道的重要转乘区和联动中西部发展的桥头堡。

党的十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略，提出“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局”，并提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。国家实施区域协调发展战略，就是要把财政资金、产业项目和优惠政策向西部地区倾斜，尽可能抵消西部地区的区位劣势。

2018年11月18日，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布，提出要建立区域统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制和健全区域发展保障机制，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展，并特别指出要加强省际交界地区合作。

2020年5月17日，中共中央、国务院《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》发布，提出“加强西北地区与西南地区合作互动，促进成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开放开发的核心引擎。支持陕甘宁、川陕、左右江等革命老区和川渝、川滇黔、渝黔等跨省（自治区、直辖市）毗邻地区建立健全协同开放发展机制。加快推进重点区域一体化进程。”

达州市地处川东北，既属于西部地区，也属于省际交界地区，还是西南地区与西北地区合作互动、成渝城市群与关中平原城市群协同发展的前沿。达州市要积极争取这方面的财政资金、产业项目和优惠政策，与发达的东部地区加强产业合作和经济联系，塑造政策“高地”和成本“洼地”，与周边地区加强区域合作，吸引企业投资和产业集聚，加快提升经济社会发展水平，加快壮大中心城区的规模。

近年来，四川省委、省政府不断强化提升东向开放、敞开四川“东大门”，达州具有天然的区位优势，也具有广阔的发展空间。2018年，四川省委、省政府发布《关于实施“一干多支”发展战略推动全省区域协同发展的指导意见》，明确“支持达州建设东出北上综合交通枢纽和川东北区域中心城市，推动达州与万州协同发展”，提出要“大力发展川东北经济区”、“培育壮大区域中心城市”；四川省委十一届三次全会也明确提出“支持达州建设川东北区域中心城市”。目前，达万两地一体化发展不断加快，两地已签订《深化达万合作推动全方位协同发展行动计划实施方案》、《物流业协同发展合作协议》等系列合作协议，达万陆水联运体系建设等重大工作也取得积极进展。

达州市在紧紧抓住各种机遇加快发展的同时，也要想方设法迎接各方面的挑战，如周边地区的竞争、生态环境保护约束等挑战。

根据四川省委、省政府发布的《关于实施“一干多支”发展战略推动全省区域协同发展的指导意见》，“推动川东北经济区发展”，“培育壮大区域中心城市”是重要环节。川东北经济区包括南充、达州、广安、广元、巴中5市，这5市地缘相接，自然资源相似，经济实力和城市发展水平相当，均有条件建设东向北向出川综合交通枢纽和川渝陕甘结合部区域经济中心，特别是南充市，是达州建设川东北中心城市的有力竞争者。南充的经济发展水平和承载人口能力更具优势，自然风光与红色旅游资源更具规模。

达州为典型的资源型重工业城市，煤炭、钢铁、天然气、水泥、化工等资源能源型产业是达州的支柱行业，面临促进经济发展与生态环境保护双重压力，高耗能企业发展空间受限，面临的更多是压产限产。特别是达州市位于长江经济带上游，对生态环境保护的要求更加严格，如何平衡好经济发展与生态优先、绿色发展的关系，将生态优势转化为经济优势，是达州在提高经济发展水平、争创区域性中心城市中面临的重要挑战。

三、达州建设区域中心城市的短板

达州面临省内其余六个争创全省经济副中心备选市的强力竞争，经济实力较弱、城市功能不完善、空间布局分散、产业缺乏合力、创新能力不足、城市服务有待提升是制约达州加快建设区域中心的短板和不足。

（一）城市经济支撑较弱

对比其他区域中心城市，达州市经济总量和人均水平排名靠后，与周边地区关联不强，经济实力和辐射带动能力还显不足，存在城市自我服务与带动周边力不从心的问题，直接影响了达州区域中心城市建设的推进和万达开地区的协同发展。从经济实力看，达州市2020年的地区生产总值为2118亿元，在7个区域性中心城市中总量排第6位，与宜宾、南充的差距进一步扩大，优势并不明显。再观长三角地区，中心城市上海的经济总量占全区的四分之一以上。达州市经济实力较弱，制约了其集聚人口、发展要素和调动区内资源的能力，也制约了万达开统筹协同发展。推动达州建设区域中心城市，既要充分利用达州自然形成的区域中心地位，又要着力解决好其总体实力不够大、不够强的问题。

（二）城市功能有待加强

达州市地处内陆，虽然近年来通过立足西部大开发和内陆开放型经济目标保持较高的经济增长，但城市经济能级相对较低。城市首位度不高，经济、人口、科技创新、旅游等指标也不居于首位，三次产业结构矛盾突出，第一产业增加值占比较高，工业发展品质不高，天然气、煤炭、钢铁等能源化工在工业中的比重较大，城市开发正处于起步阶段，建筑业、房地产业、批零住餐业支撑和拉动不足，服务业发展水平与发达地区相比具有较大差距。因此，如何通过整合自身的区位优势和清洁能源化工、智能装备制造、电子信息、现代物流、文化旅游、生物医药等核心产业，导入金融、物流、科技研发等高品质产业资源，促进经济体系的完善，快速完善达州城市功能，提升达州经济能级是目前亟待解决的问题。

（三）城市空间布局分散

达州市辖2区4县1市，且地形复杂，土地资源不足，城镇建设用地拓展受限，主要集中在面积不足100平方公里的中心城区，而同期南充、宜宾、泸州中心城区面积均在120平方公里以上，绵阳更是高达150平方公里。达州中心城区人口密度过大，城市发展空间局促，宣汉、开江、大竹也显现出加强与渝东北地区合作发展的趋势，建制镇、乡集镇、村庄数量多而规模小，比较分散，有待整合。按照达州主城“双300”战略，达州城市空间南拓是必然趋势。随着高铁站、新机场的建设的推进，主要交通干线对建设用地的分割，也不利于产业的集中布局。由于空间布局过于分散，导致城市基础设施不全，配套服务滞后，城市功能型场馆还很欠缺；城区道路密度不高，交通拥堵问题还比较突出，产城融合程度不高；精细化管理水平有待提升，城市的外向度和吸引力不强。

（四）产业链条较短

受园区分散、起步较晚等因素影响，达州市的产业发展没有形成合力，也没有形成主导优势产业链和产业集聚态势。目前，达州市工业还以化学原料和化学制品制造、非金属矿物制品、黑色金属冶炼加工等为支撑，产业链整体优势不明显。能源化工、机械等传统产业占比过大，产品初级单一，附加值不高，天然气资源优势转换不足，钾锂资源尚未进入实质性开发阶段，电子信息、新材料等其他新兴产业发展较为缓慢。尽管达州高新区已入驻一大批企业，但各企业间联系较少，配套服务发展滞后，缺乏集聚效应。对文化资源的挖掘和利用还有待提高，旅游景点过于分散，规模小、层次低，历史文化、自然生态资源缺乏整体规划，农业游、乡村游、休闲游缺乏统筹。总之，目前达州还处于从“抓大项目”向链式发展的过渡阶段，距离产业高端化、集群化、生态化的要求还有一定差距。

（五）创新驱动能力不足

（六）城市服务能力有待提升

目前，达州市城乡居民收入处于较低水平状态，城镇化水平低于全国、全省平均水平，城市经济实力较弱，辐射带动作用不强，城乡基础设施建设一体化水平较低，城乡居民与城镇职工在医疗保险和社会保障标准上存在较大差距，教育、医疗等优质资源供给不足，社会保障与就业、住房保障等支出比例有待提高，城镇化严重滞后于工业化，农业劳动力转移滞后于城镇化，信息化与工业化融合程度不高，农业现代化水平亟待提升。

四、达州建设川东北区域中心城市的总体思路

达州建设川东北区域中心城市，不仅要充分发挥自身资源能源、人口、空间、产业等方面的优势，化解劣势，抓住机遇，迎接挑战，而且要克服自身存在的问题，形成加快发展、壮大经济实力和城市规模的合力。

（一）功能定位

达州城市发展定位要立足于川渝陕三省市交界地区、四川省、西部地区和全国等多个层面。

1.四川省域副中心城市

达州运输方式齐全，发展基础较好，为四川东向长江北走廊、北向川陕蒙走廊的门户，在全省“四向八廊五枢纽”现代综合立体交通运输体系中地位尤为突出，可与万州协同发展陆水联运，连通长江中游城市群和长三角地区，成为全省东向陆水联运大通道的门户枢纽。作为国家“八纵八横”高铁网包（银）海通道、沿江通道的交汇点，达州是全国高速铁路网的重要节点。达州市的经济体量和城区人口规模在川东北地区都仅次于南充市，已形成以能源化工、新材料、农产品加工、现代建筑业、智能装备制造、电子信息为主导的“6+3”重点产业体系。达州要充分区位、交通、产业、劳动力、土地等方面的优势，加快补齐短板，抢抓国家推进成渝地区双城经济圈建设、国家重大交通干线建设过境等重大机遇，迎接周边地区竞争的挑战，重点加强与万州的多方位合作，拓展发展腹地和市场潜力，加快壮大经济综合实力和城市人口规模，完善城市功能，建成四川省东出北上综合交通枢纽和川东北地区通江达海对外开放的门户城市，争创四川省域副中心城市。

2.川渝陕三省市交界区域中心城市

相对于一般城市而言，中心城市是指在经济上具有十分重要的地位和具有强大的吸引力、辐射力和综合服务能力的城市。区域性中心城市是指一定区域范围内居于经济社会中心地位的城市，是区域中经济发达、功能完善、能够渗透和辐射带动周边地区经济社会的城市。区域性中心城市有以下三个方面的主要特征：一是经济较为发达，经济综合实力是区域中所有城市中最强的；二是首位度较高，人口规模要明显大于区域中其它城市；三是城市功能完善，商贸、教育、医疗、文化、交通等功能不仅服务本市居民的生产和生活，还对周边地区发挥服务功能，对人口和人才具有较强的吸引力，是区域人口、物质、技术、资金、信息等经济要素流动的中心和枢纽。

达州地处四川、重庆、陕西三省市交界区域，周边100公里范围内没有实力和规模更大的城市，发展腹地较大，交通条件便利，已形成较强的经济综合实力和较大的人口规模，城市功能较为完善，有条件建设川渝陕交界区域中心城市。未来，应继续增强经济综合实力。要以改革创新为动力，以提高经济效率为保证，着力推进产业、科技、文化等不同领域的体制机制创新，优化产业结构和空间布局，推动制造业与服务业协同发展，加快产业集聚。应随着产业的发展，加快扩大人口规模。要深化户籍制度改革，全面放开城区落户限制，鼓励就业稳定、有意愿的市内外农业转移人口举家落户，出台优惠政策吸引全国大学生和高端人才就业、创业和落户。要不断完善城市功能。进一步推进对外交通建设，构建高效合理的网络体系，不断拓展区域性中心城市的发展腹地，进一步加大对教育、医疗、文化、商贸等城市功能建设的投入力度，提升城市品质和城市管理水平。

3.西部地区重要能源重化工和现代制造业基地

达州是全国三大气田之一和川气东输工程的起点，是国家重要的能源资源战略基地。达州市天然气资源总量3.8万亿立方米，探明储量7000亿立方米，年对外输气100亿立方米以上，天然气净化附产硫磺400万吨，是亚洲最大的硫磺生产基地。达州市还是四川省1/3主焦煤基地之一，已查明资源储量5.66亿吨；已探明钾盐储量近1500万立方米、岩盐储量近2224万吨，优质水泥用灰岩储量34.47亿吨、石膏储量6055万吨，开发利用价值巨大。已形成以天然气能源化工、农产品精深加工、智能装备制造、电子信息、新材料、生物医药六大产业集群，建立了高新技术开发区、通川经济开发区、普光经济开发区等产业集聚区。

达州要依托资源能源优势，聚焦天然气能源化工、农产品精深加工、智能装备制造、电子信息、新材料、生物医药六大主导产业，积极支持龙头企业发展，着力实施重点项目推进工程、龙头企业带动工程、创新型企业孵化工程、创新能力提升工程、新技术转化工程和传统产业改造提升工程，构建特色优势突出、富有竞争力的现代制造产业体系，加快拓展产业链条，做大做强产业集群，建设西部地区重要的能源重化工和现代制造产业基地。

4.全国产城融合发展示范区

产城融合是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业和发展产业，以产业为保障，推动城市更新和完善服务，产业、城市、人口、生态之间相互依托，和谐共生。产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路。城市没有产业支撑，即便再奢华，也只是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。产城融合要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产兴城，以城促产”。产城融合发展不仅有利于产业可持续发展和转型升级，而且有利于人口集聚，做大做强城市规模。

推动达州城区与达州高新区、达州通川经济开发区相向发展，推动宣汉城区与普光经济开发区相向发展，强化商贸、居住、教育、医疗等功能对经济开发区的服务，建设组团式城市，强化城市功能配套建设，积极探索产城融合发展新路径、新模式，为全国其它地区提供示范。

（二）发展思路

达州建设川东北区域中心城市，一要增强经济综合实力，二要壮大城市规模，三要完善城市功能，四要加强生态环境保护。

1.集聚产业，增强实力

2.集中人口，壮大规模

人口不但是城市产业发展需要的劳动力和人才的蓄水池，也是工业品和农产品的消费市场，是服务业发展的基础。一个城市，在区域城市体系中属于哪一个层级，跟其人口规模之间有着必然的联系。人口规模的大小直接决定了一个城市在区域中的功能和作用。达州建设川东北区域中心城市，需要尽快壮大人口规模，成为川渝陕结合部人口规模最大的城市，形成较高的城市首位度。全面放宽城区落户条件限制，只要是有稳定的就业，且有落户意愿的市内外大学生、科技型人才、管理型人才和农业转移人口，不仅允许他们自己落户，而且允许他们的家人落户。通过就业引导、子女就学、人才调动等政策和措施，鼓励和引导全市人口向市区集聚。强化产城融合发展，达州中心城区要依托产业园区发展集聚人口，加快产业园区的居住、生活、医疗、教育等配套基础设施建设，形成新的城市组团。大幅度提升中心城区与宣汉县城之间的交通基础设施连通性，强化中心城区与宣汉县城之间的公共服务对接，把宣汉县城纳入达州城市发展框架，加快壮大城市人口规模。建议宣汉撤县改区，或另择新址规划建设新的宣汉县城。

3.完善功能，提升品位

城市功能越完备，中心城市的层级越高。达州建设川东北区域中心城市，不仅要完善城市功能，而且要提升城市功能的品位。推进对外交通基础设施建设，完善对外交通网络体系，提升城市交通功能。加大对市政基础设施建设的投入力度，集聚一批具有区域影响力的金融、保险、科研、教育、医疗、卫生、文化、体育、商贸等机构和企业，承载和发挥教育、医疗、卫生、文化、体育、商贸、科研等服务中心功能和作用。深化“放管服”改革，打造便利化、法治化、国际化营商环境，充分发挥市场对资源要素配置的决定性作用，更好发挥政府作用，合理引导企业和社会组织参与到城市功能建设中来。创新城市管理理念，建立健全符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，创建精干、懂法、高效的城市管理队伍，着力提高城市管理水平。

4.生态优先，绿色发展

习近平总书记提出，长江经济带建设不搞大开发，共抓大保护。生态优先，绿色发展。生态环境不仅是城市发展的基底，而且是城市可持续发展的保障。达州建设川东北区域中心城市，必须贯彻落实新发展理念，统筹好经济发展与生态环境保护之间的关系，走生态优先、绿色发展的高质量发展新路子。产业项目建设要特别考虑对生态环境的影响，做好生态环境影响评估，坚决杜绝高污染、高排放项目建设。拓展城市发展空间，要统筹考虑工商用地、居住用地和生态用地的空间布局，合理增加生态建设用地面积，强化城市绿色发展。强化生态红线管控，加强资源环境保护，集约利用土地资源，加快推进土地综合整治。加强生活垃圾、污水、废气排放治理，提倡水的循环利用、中水回用和雨水利用，提升资源集约高效利用和循环利用水平。开展生态修复工程和水土保持工程，统筹推进山水林田湖草系统治理，严格控制农业面源污染，开展农村环境综合整治，开展重点河段河道整治，推进传统工业绿色化技术改造，降低工业发展对生态环境的损害。

（三）发展目标

根据达州市的发展潜力及各方面发展条件，合理预测到2035年和2050年的城市规模和经济实力，并提出达州区域中心城市的目标（如表7所示）。

1.建成区面积

预测到2035年，达州城市建成区面积300平方公里左右；预测到2050年，达州城市建成区面积达到500平方公里左右。

2.人口规模

预测到2035年，达州城市的人口规模达到300万人左右；预测到2050年，达州城市人口规模将达到500万人左右。

3.经济体量

预测到2035年，达州市经济综合实力显著增强，地区生产总值达到7000亿元，年均增速8%左右，人均地区生产总值达到10万元左右。

表7达州市的城市规模和经济实力预测

2020年

预测2035年

预测2050年

建成区面积（平方公里）

100.30

300

500

城市人口规模（万人）

90.84

市域地区生产总值（亿元）

7000

-

市域人均地区生产总值（万元）

2.96

10

五、达州建设川东北区域中心城市的路径选择

达州建设川东北区域中心城市，要在交通运输和商贸物流、现代制造业、教育医疗、旅游、大数据和应急防控、对外开放等领域加强功能建设，强化支撑功能。

（一）建设川渝陕交界区域交通运输和商贸物流中心

坚持通道建设与枢纽建设并重，以东向连通长三角、北向连通京津冀的高速大通道和东向通江达海货运新通道为重点，以达州为中心建设五向综合运输大通道，构建“陆水空”立体综合枢纽体系，重点面向川渝陕交界区域市场，打造川渝陕交界区域交通运输和商贸物流中心。

（二）建设川渝陕交界区域先进制造业中心

落实省委省政府构建“5+1”现代产业体系重大部署，聚焦天然气能源化工、智能装备制造、农产品深加工、电子信息、新材料五大主导产业，以五大主导产业为引领，构建特色优势突出、综合竞争力强的先进制造业体系，打造川渝陕交界区域先进制造业中心。

大力推动生物医药产业发展。实施中药材规范化种植、加工、生产、流通、使用全产业链开发，培育达州地道中药材大品种。依托达州医药食品加工业集中区，大力建设现代医药集聚发展区，打造秦巴地区地道中药材加工基地。加强与全国高等院校、中医药科研院所合作，共建中药材研发中心，加强第三方检验检测平台、科技创新平台及孵化平台建设，大力开展中药饮片、提取物、中药创新药物、中成药大品种和传统经典制剂二次开发等研究，积极开发拥有自主知识产权的技术和产品，全面提升达州中药研发能力和生产水平，打造达州药企品牌。

（三）建设川渝陕交界区域教育医疗中心

以“学在达州”“医在达州”为导向，构建“基础全覆盖、高端有亮点”的教育体系和优质高效的医疗服务体系，全面提升教育医疗水平。

建设川渝陕交界区域教育中心。以“学在达州”为导向，实施名校名师培育工程、学前教育保障工程、基础教育提质工程、职业教育突破工程、高等教育创优工程和信息化建设推进工程，构建“基础全覆盖、高端有亮点”的教育体系，培塑达州教育品牌。支持四川文理学院扩容转型，创建达州大学。突出职业教育发展，支持达州职业技术学院“双高”型高职院校建设，支持达州中医药职业学院、达州技师学院提质升级，筹建航空职业学院，选择合适的时机，推动达州职业技术学院与达州中医药职业学院、达州技师学院、达州航空职业学院合并办学，创建达州职业技术大学。深化完善职业教育联盟跨区域合作发展机制，建成西南职业教育中心和技能型人才培养基地。吸引和对接国内外高校在达设立分校、分院和研究机构，支持达州教育机构与国内外、省内外名牌大学的深度合作，使达州成为四川高等教育的新兴生长点。

建设川渝陕交界区域医疗中心。坚持“医在达州”为导向，构建优质高效的医疗卫生服务体系。加快推进华西达州医院、奥美德国际医院、华西妇儿医院建设，积极争取省人民医院、省骨科医院等优质医疗机构来达州设立分院。培育一批诊疗中心，将华西达州医院建成区域疑难重症救治中心，将达州中心医院建成区域医疗综合救治中心，将达州市中西结合医院建成区域中医医疗保健中心，将达州市妇女儿童医院建成区域妇幼保健服务中心。提升医学教育科研水平，鼓励和支持四川文理学院创办医学院系。推进县级医疗卫生机构创等达标，提升县域医疗救治服务水平。支持通川区元达联合医院、达州南方医院、达州骨科医院等民营医院提档升级，鼓励民营医院创建三级医院。积极支持特色医疗、健康管理、美容保健、中医药养生、健康养老、特殊护理等医疗康养服务机构发展，建设川渝陕交界区域医疗康养中心。

（四）建设川渝陕交界区域旅游集散中心

凸显巴人故里历史脉络，拓展巴山渠水生态格局，弘扬川陕苏区红色基因，推进文旅深度融合发展，打造川渝陕交界区域旅游集散中心。

建设川渝陕交界区域游客集散中心。加快建设智慧旅游综合服务平台，实现应急管理深度互联互通、共享共用，推动旅游产品网络化定制、旅游商品全渠道营销、旅游服务在线预售预订、旅游管理在线实时调度。依托火车站、长途汽车站和机场，加强旅游配套基础设施建设，重点建设客运调度中心、旅游服务中心、特色商务商业设施和旅游产业监测及应急指挥、安全监控设施。

（五）建设川渝陕交界区域大数据和应急防控中心

顺应网络强国、数字中国发展大势，抢占信息枢纽建设先机，打造川渝陕交界区域大数据中心。强化区域大数据中心的应急调度功能，打造川渝陕交界区域应急防控中心。

建设川渝陕交界区域大数据中心。顺应移动互联时代产业发展的大格局、大趋势，以5G协同布局为引领，超前建设城市新一代信息基础设施，统筹行业数字化信息化建设与城市数字平台建设。高质量建设秦巴数字经济产业园、川渝合作示范园和西南数字化服务中心、秦巴互联网医疗中心、川东大数据中心、川东城乡公共信息服务中心“两园四中心”，依托已入驻的数字经济重点企业，突出智慧泛呼叫产业特色，带动打造集“专精特新”企业培育、技术研发运用、电子信息制造等为一体的数字产业集群。布局5G网络发展，推进试点应用，规划5G网络示范区，推动高可靠、低时延、广覆盖的5G网络共建共享。加强与重庆、成都、广安、巴中、南充等区域的信息交换共享，建设川渝陕交界区域数字平台。以川东灾备中心建设为突破，建设川渝陕交界区域金融数据中心、社保数据中心、医疗数据中心、旅游数据中心，形成若干具有优势特色的区域性数据服务中心。依托国家商贸服务型国家物流枢纽承载城市建设为契机，精准对接行业领域和用户终端，推进川渝陕交界区域基于直连的数据信息港建设。

建设川渝陕交界区域应急防控中心。依托区域大数据中心建设，充分发挥区域数据信息调度功能，建设川渝陕交界区域突发卫生事件应急防控指挥中心。依托重要物流园区，加强应急医疗物质集散储存配套基础设施建设，建设川渝陕交界区域应急医疗物质储备中心。完善和提升医学院和医护职业学院的教育培训功能，加强与国内外高水平医学院和医学科研院所的教育和科研，加快医护人才培养和储备。引领川渝陕交界区域医疗卫生体制改革，推动医疗卫生服务区域合作，建立健全突发事件卫生应急和传染病疫情信息共享、防控联动机制和应急处置协作机制。

（六）建设川渝陕交界区域内陆开放型经济高地

建设对接东部沿海省区、沟通东亚欧美的四川东向开放门户，成为全省“四向拓展、全域开放”立体全面开放格局的重要节点，打造川渝陕交界区域内陆开放型经济高地。

加强对外开放平台建设。依托“国家商贸服务型物流枢纽承载城市”建设，积极创建国家内陆铁路对外开放口岸，建设公路、航空及电子口岸，推进区域性口岸协作。积极拓展对外开放口岸建设领域，前瞻性谋划建设水果、肉类、粮食、木材等功能性口岸。全力争取设立综合保税区或保税物流中心（B型），创造条件争取获设出口加工区、保税港区。大力发展外向型经济，建设一批出口示范园区和国家级特色农产品出口基地，积极争取将达州纳入四川自贸试验区协同改革先行区。

推进开放合作。缔结一批国际友好合作城市，积极建设中外合作园区。与万州加强合作，争取将万州五桥机场144小时落地签证扩展至达州。加强与省内及沿海沿边省市口岸之间的合作，加强与沿江通道、西部陆海新通道、中欧班列西部通道进出境口岸的协同，全面推进跨部门、跨区域的通关一体化协作，融入全省、全国对外开放口岸体系，形成口岸功能互补。

积极融入西部对外开放通道。全面对接西部陆海新通道中线、东线，做强“达州－北部湾”国际铁海联运班列，打造西部陆海新通道重要节点。深度融入蓉欧、渝新欧中欧国际班列通道，建设“蓉欧+川渝陕结合部基地”、“渝新欧+川渝陕结合部基地”，成为中欧国际班列西部通道的重要集疏运节点。

（七）建设川渝陕交界区域人口最多的城市

在规划中践行新发展理念。规划引导产业创新发展，提高附加值，推动产业结构转型升级。规划引导城乡区域协调发展，优化产业和人口的空间布局，加强区域分工合作和城乡融合发展。规划引导经济绿色发展，提高城市绿化用地的比重，提高资源要素的利用效率，降低经济产出的单位能耗。规划引导城市开放发展，利用好内外部两个市场两种资源，融入国内国际经济双循环。规划引导共享发展，推进城市公共服务实现常住人口全覆盖，推进城市公共服务向城镇和农村居民延伸。

进一步放宽中心城区落户条件。一是中心城区落户仅需满足稳定就业和稳定住所两个硬性条件，全面取消其它不合理的落户限制，只要常住人口在中心城区就业月份核算满两年和有自有住房或租房就可以到当地户籍部门直接申请落户；二是专科及以上学历的人在中心城区可以申请先落户后就业；三是针对拥有本地户籍的外来人口，其子女投靠可以直接落户，并享有在父母其中一方就业地申请高中及以下入学接受教育的权利，不允许设置任何障碍。建议达州市人力资源和社会保障局提供无落户地个人户籍有偿保管服务。

实施城乡建设用地增减挂钩。探索实施达州市“人地挂钩”的建设用地指标调配方式，“地随人走”，人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就转移到哪里，从哪里迁出人口，哪里就相应减少建设用地面积，从而实现城乡土地要素的流动，促进新型城镇化加快推进。借鉴重庆市地票制度，构建达州市农村建设用地指标交易平台，合理引导人口向中心城区集中，壮大达州城市人口规模。

六、达州建设川东北区域中心城市的对策

围绕达州推进川东北区域中心城市建设，在行政管理体制改革、促进产业集聚发展、投融资体制机制创新、人才培养和引进、强化土地要素保障、加强区域合作、改善营商环境等方面提出相应的对策建议。

（一）推进行政管理体制改革

适时推进行政区划调整。围绕做大做强中心城市规模、增强中心城市辐射带动功能的战略要求，适时推进行政区划调整。推动宣汉县撤县设区，从市级层面优化宣汉县产业、人口、城镇和基础设施的空间布局，推动宣汉县城与达州中心城区融合互动、相向发展，逐步成为达州城市的一部分。将宣汉县邻近达州中心城区的乡镇，在产业发展、人口集中、基础设施建设等方面纳入达州中心城区管理，实现一体化规划，以便降低行政管理成本和提升区域资源整合优化配置能力。推动大竹县、渠江县、开江县撤县建市，提升财税管理权限，增强城市发展能力。

推进政府治理体系和治理能力现代化。按照“精简、统一、高效”的要求，优化、精简行政管理机构设置。围绕规范化、法治化、民主化、效率化和协调化的目标，不断完善政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理和党的建设六大体系，建立特色高效的政府治理体系，提升政府治理能力。建立健全决策、执行、监督相互协调又适度分离的行政运行机制，用机制再造流程、简事降费、强化监督、提高效能，实现科学决策、有力执行和有效监督。

（二）构筑产业发展平台

提升产业园区综合承载能力。鼓励和支持各类产业园区加大资金投入，加快补齐基础设施建设的短板，不断完善各类产业园区的基础设施建设，加快实现水通、电通、路通、气通、热通、信通、网络通和土地平整的“七通一平”，满足企业和项目入驻的基本需求。进一步优化各类产业园区的生活条件和环境，加强就医、子女入学、住房、健身、购物、娱乐等方面的配套设施建设，打造优质人才生活圈，增强各类产业园区对人才的吸引力，促进产城融合发展。鼓励和支持达州高新区、通川经开区等产业园区试点建设信息通、市场通、法规通、配套通、物流通、资金通、人才通、技术通、服务通和双创平台的“新九通一平”，打造产业园区投资环境升级版，进一步增强产业承载能力。以达州高新区为主体，整合通川经开区、四川达州普光经开区的产业资源，将其打造成为达州市推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的重要载体、产业平台和新的增长极。形成各具特色、功能互补、分工合作的产业格局。

探索经济区与行政区适度分离的新体制。组建开发区管委会，主要负责开发区行政管理、组织规划和提供优质、专业、周到的政务服务等事务。为了更好地推进开发区基础设施建设和产业发展，成立开发投资公司，主要负责开发区基础设施建设、招商引资、产业项目配套设施建设、运营管理等事务。开发投资公司是达州市国有企业，由开发区管委会领导，是开发区开发建设的融资平台。开发投资公司要充分发挥整合资源和调配资源的功能，把抓基础设施建设作为主要职责，以“园区+项目”集聚产业，以“基金+项目”引导产业，以“资本+股权”投资产业，以“资本+研发”提升产业，实现以园区集聚产业发展、以资本驱动产业发展。

（三）创新投融资体制机制

创新财政资金投入机制。落实公共财政对市政基础设施和产业配套基础设施建设的投入责任。调整财政资金扶持政策，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，通过贴息贷款、股权投资、信用担保等方式，重点支持战略性新兴产业项目建设、城镇建设、生态环保和民生项目建设。致力破解城区建设、产业发展的资金瓶颈，积极组建基础设施建设类和产业发展类引导基金，发挥政府引导金融资本、社会资金共同参与城市建设的功能。

鼓励和引导社会资本参与城市建设。为加快推进城市建设，除传统融资模式、基金投资模式外，探索基础设施领域PPP合作模式。积极推进政府与社会资本合作，拓宽政府新建投资项目融资渠道。允许投资公司参与土地收储和土地一级开发，用市场化手段加快产业园区开发建设。规范举债融资，严控举债资金用途，建立债务风险预警及化解机制，健全债务考核和问责机制，有效防范和化解债务风险。建立债务管理、债务成本控制、风险预警机制和偿债准备金制度。

（四）创新人才培养和引进机制

实施本地人才培养计划。开展应用技能型人才培育行动，瞄准人才紧缺领域重点开展应用技能职业培训。围绕教育、文化、医疗、卫生、科技等社会事业领域，着力培养一支满足城市能级提升发展需要的多层次专业技术人才队伍。围绕推进产业和经济高质量发展，着力培养一批具有创新开拓精神、市场管理能力和社会责任感的优秀企业家、高水平企业经营管理人才和专业化现代服务人才。

加强人才发展平台建设。依托重大项目建设和研发，汇聚产业发展需要的人才，加快构建人才网络体系。发展众创、众包、众扶、众筹等新型孵化模式，为产业创新创业人才成长提供工作空间、网络空间、社交空间和资源共享空间，发挥大众创业、万众创新和“互联网+”集众智、汇众力的乘数效应。加强产业人才需求预测，完善各类人才信息库，构建人才水平评价制度和信息发布平台。

推进干部人事制度改革。针对政府机构中专业性较强的领导岗位和学校、医院等事业单位的领导岗位，通过全球招聘选拔人才，并给予市场化待遇。在科研院所、行业组织和重点企事业单位，探索设立首席经济学家、首席科学家、首席顾问等职位，给予合理的工作经费和福利待遇，不求所在，但求所用。实施柔性引才引智计划，对经认定以项目合作、短期挂职等方式引才引智的企事业单位，按项目投入或人员报酬给予一定比例的经费补助。

（五）深化土地制度改革

实施城乡建设用地增减挂钩。落实原国土资源部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》的要求，将城乡建设用地增减挂钩节余指标优先用于中心城市建设，保障中心城市用地指标需求。综合考虑区域发展实际，搭建建设用地指标流转平台，加强对增减挂钩项目和节余指标流转的监管，规范节余指标流转交易，提高增减挂钩节余指标收益。充分考虑资源环境承载能力、农业转移人口落户、易地扶贫搬迁任务等因素，做好城乡建设用地增减挂钩专项规划与易地扶贫搬迁规划、土地利用总体规划调整完善方案等的衔接。

推进征地制度及土地出让制度改革。要从征地规模控制、占补平衡控制、安置补偿控制、土地用途控制等方面入手，规范和加强土地征用管理。推进土地出让制度改革，探索以租赁方式供应土地制度，探索实施基于不同租期的土地出让金制度。

深化集体建设用地改革。借鉴其它地区集体经营性建设用地直接入市改革的经验，遵循明确入市规模、优化项目布局、创新构建入市主体、完善收益分配机制和健全政策配套的思路，依托农村集体资产管理公司实施土地入市，引导产业集中布局，通过内部挖潜的方式满足产业发展的用地需求。进一步深化宅基地改革，加快形成“面积固定、超占有偿、节约有奖、退出补偿”的使用制度和农村宅基地“规划引领、总量管控、村民自治、民主监督”的管理制度，允许农村宅基地自愿有偿退出。支持和鼓励宅基地使用权置换城镇住房、土地承包经营权置换股权、集体资产收益分配权置换股权“三置换”，提高中心城镇集中度，推进土地适度规模经营，规范集体资产收益分配，鼓励和引导农民就近向镇区集中。

创新建设用地经营模式。探索采用BT、土地补偿、PPP等模式，积极引入社会资本，推动城区国有建设用地滚动开发。借鉴华夏幸福基业开发模式，积极引进战略投资者，承担市政基础设施建设、产业园区开发运营、公共事务管理等工作，强化土地一二级市场联动开发。创建集体资产管理公司，创新集体建设用地流转方式，鼓励集体建设用地集中、集约利用，推动集体建设用地保值增值。

（六）建立健全区域合作机制

建立多层次的区域合作协调机制。推动组建川渝陕交界区域合作领导小组，协调解决区域合作的重大问题。设立川渝陕交界区域合作办公室，具体推动区域合作的深化。重点推进达万交通基础设施协调对接和共建共享机制建设，强化达州四川东出开放门户功能。鼓励各种非政府的横向协调机构发展，支持组建区域性行业协会、商会等社会团体，发挥社会组织在制定区域行业发展规划、规范区域市场秩序和市场行为准则的作用。

建立次区域合作联合执法机制。构建次区域合作执法信息共享机制，建立信息月通报制度、信息通报直通渠道，完善信息发布。健全边界纠纷排查调处机制，依托基层推动工作联动，定期开展联合执法检查，推动矛盾纠纷联调。建立社会治安联防联控机制，在边界地区通过治安联防、乱点联打、犯罪联打、平安联创等手段，解决平安边界创建中出现的问题。

（七）营造法治化、便利化、国际化营商环境

深入推进行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，最大限度减少审批事项，简化审批程序，规范审批流程，降低收费标准。加强行政效能建设，提高行政办事效率，完善“一条龙”服务制度，实现企业和居民办事“只跑一次”。建设和完善网上政务大厅，实现审批事项网上全程办理，打造政务服务特别是审批服务“单一窗口”。

全面实施市场准入负面清单管理。制定市场准入负面清单，遵循“非禁即入”的理念，明确清单以外的行业、领域、业务等不得设置市场准入审批事项，国内各类市场主体皆可依法平等进入。组织开展“三个全面清理”工作，要求各部门、各县区要认真梳理正在运转的市场准入类审批事项，不在清单之内、设立依据效力层级不足的，一律取消。同时，在市场准入、审批许可、投资经营等方面，明确打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，清理在市场准入负面清单之外，对民营企业设置的不合理或歧视性准入措施。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，提高外资准入的开放度和透明度。实施外资企业依法承诺制、备案制和事后监管制，实现外商投资从项目审批、市场准入、工程建设到运营监管的全流程优化。

参考文献

1、创建万达开川渝统筹发展示范区建设方案

2、打造和田区域中心城市的战略构想[J].秦波.改革与开放.2015(21)

3、四川潜在经济副中心的经济辐射效应分析析[J].孙超英、张志林.成都行政学院学报.2019(03)

4、四川省高质量发展的理论框架和实证分析[J].徐爽、李自荣、陈耿宣。天府新论.2020（06）

5、打造和田区域中心城市的战略构想[J].秦波。城市聚焦.2015（21）。

6、以创建全省经济副中心为引领，加快建设全省区域中心城市——基于乐山市与省内其他六个区域中心城市的比较[J].王雨婷.中共乐山市委党校学报.2018(06)

7、临沂市构建鲁南苏北省际区域中心城市战略[J].李砚,石静.环球市场信息导报.2016(34)