当前，“银发经济”暂时缺乏明确的定义，市场中的大多数研究也没有将其与其他关键词进行区分。因此，在政策出台后，现有研究通常面临增量信息不足的困境。本报告尝试从政策关键词的角度切入，理清各关键词之间的联系区别。在此基础上，根据盈利能力与政策支持力度的边际变化，将政策提及的银发经济领域划分为四象限，从而寻找具有投资价值的领域。
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银发经济的内涵？基于政策文本和出台背景的常用关键词区分
1.1宏观概念：老龄工作，老龄事业与老龄产业
随着后续各类用词的变化，老龄工作的范围也逐渐扩大。在后续的诸多政策文件中，老龄工作的范围逐渐覆盖老龄事业、老龄产业等领域，几乎涵盖所有涉及老年人的政府工作，成为覆盖面最广的关键词。
经过90年代的经济发展，中国特色社会主义市场经济体制逐渐建立，市场的作用逐渐增强，老龄事业逐渐被固定用于政府主导、非盈利性质的老年服务体系。2000年，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，提出对老年服务业要“坚持政府引导与社会兴办相结合”。2001年，在全国人大发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，将常见的“老龄事业”提法，改为了“老龄事业和产业”，实际突出了“事业”的兜底性、公益性、政府主导特征，并将非公益性、市场主导的老龄工作区分出来，形成“产业”概念。这一提法被沿用至今。在2021年国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中，也仍然在强调“老龄事业和产业协同发展”。
2006年，中国首次使用“老龄产业”的字样。“老龄产业”这一关键词相较其他关键词而言单独出现的频率不高，更多突出与“老龄事业”的差异互补性，主要指市场主导、具有盈利性质的老年用品和服务供给。随着社会主义市场经济体制的逐渐建立，市场的作用愈发增强。且随着老龄化程度的加深，原本以政府主导、兜底性、公益性的老龄事业逐渐不再能满足老年人需要。因此中国开始强调市场作用，提出了“老龄产业”的概念。
1.2中观概念：养老服务，养老产业与养老金融
2015年，中国首次使用“养老金融”字样。“养老金融”最初见于原保监会发布的《〈国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见〉知识读本》中，但并未给出明确的定义。到国家统计局发布《养老产业统计分类（2020）》，这一概念被明确了下来，主要包括各类为老年人退休后提供收入支持的保险和非保险类金融产品，以及养老机构发行的养老产业专项债券。这一概念，实际不包括由养老货物（如保健食品、拐杖等）生产商发行的各类融资工具，也不包括第零、一、二支柱养老金。
1.3新概念：定义不断扩大的银发经济
后来，政策文件再度出台，“银发经济”的定义不断扩大。2020年，中共中央发布《关于指定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。此时，银发经济的概念更加偏向于生产端，强调的是老年人在经济发展中作为劳动力的作用。在后续的政策中，这一内涵相对少见。
2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第四十五章第三节“完善养老服务体系”中，提到要“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。从政策文本看，此时的银发经济仍然被列为“养老服务体系”的一部分，或者被视为养老服务的补充并与其并列，重点强调“货物”类产品。
在2022年《全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情况的调研报告》中，提到当前中国“银发经济发展不充分”，其中包括“市场有效供给不足”“养老服务企业经营困难”两个问题。可以看到，此时银发经济的覆盖面进一步扩大，逐渐超出了养老服务的覆盖范围，并将其纳入自身。
1.4各关键词的含义确定及范围对比
通过图表，我们可以更好地理解各类关键词间的关系。如果以老龄工作的覆盖范围为最大，则各类关键词的相互关系大致如下图所示。养老金融的范围目前尚未统一，我们在这里选用中央经济工作会议及金融监管总局所使用的概念，而非统计局所使用的概念。
02
政策文件中“银发经济”的主要内涵及政策重心
2.1直接含有“银发经济”字样的政策文件一览
经过筛选，所有标题、全文或附件中带有“银发经济”字样的政策文件共计28篇，具体如表21所示。可以看到，当前中国所出台的这些政策中，仅2024年国务院办公厅发布的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（简称《意见》），直接包含“银发经济”字样。多数政策文件仅在内容中对“银发经济”有所提及，需要进行进一步处理。
可以看到，《意见》中的银发经济领域大致有三部分：第一是不以盈利为目的的民生事业。包括助餐、助老、社区便民、老年健康、养老照护、老年文体、农村养老六大类。第二是缺乏明确说明，但提出要提质增量的领域。我们认为主要为现有发展环境尚可的领域，可能包含非盈利的事业和盈利的产业两部分。第三是以盈利为目的，但发展水平仍然偏低的潜力产业。包括创新型老年用品、智慧养老项目、康复辅助器具、抗衰老项目、养老金融、旅游服务及适老化改造等。
同时，《意见》还对所提及的各类领域提出了支持性政策。对于所有领域而言，《意见》均明确提出了科技创新支持、用地用房支持、财政金融支持、人才队伍支持、数据要素支持等。对部分领域而言，《意见》还提出了一些转向支持，包括对助餐、照护等事业提供的专项补助；以及对创新型老年用品、智慧健康养老服务以及老年旅游服务提供的宣传支持等。
养老事业、社会保障由于本身的盈利性质偏弱，我们不再展开分析。
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政策支持力度象限划分及概念股筛选
位于第二象限内的领域，有盈利但政策支持力度偏弱，这可能是由两方面原因导致，或者盈利能力强导致政策扶持必要性偏弱，或者盈利能力弱但尚未引起政策重视，未来发展前景需要未来进一步分析。
3.2第一象限概念股：政策支持力度较强领域的上市公司
通过公司名匹配和手动筛选，去重后共获得概念股36只，其中A股33只，H股3只，另有1家正在走H股上市流程的公司。具体名单如下表所示。
3.3第二象限概念股：政策支持力度偏弱领域的上市公司
第二象限概念股，我们同样根据上市公司间接进行了筛选，具体结果如下。
1.政策文件关键词的内涵并非一成不变，而是随着社会环境、发展目标而不断变化。本报告中所列示的各关键词内涵，仅为报告发出时的最新内涵。所有政策文本分析，也是基于最新内涵进行的。如未来政策关键词内涵发生变化，可能影响报告结论的适用性。