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2024.03.02湖北
作者信息
宋尚彬（上海财经大学公共经济与管理学院）
郭健（山东财经大学财政税务学院）
一、地方税源建设现状分析
（一）地方税源规模
地方税源规模最终反映为地方税收收入规模，因此，本文考察了2008—2021年地方税收收入规模现状。从图1可见，地方税收收入绝对规模呈现增长态势，但增长率以下降趋势为主。地方税收收入占全国税收收入的比重逐渐上升，2016年达到最高点之后开始下降。地方税收收入变动源于税源变化。从图1可见，我国国内生产总值（GDP）规模不断增加，但其增长率总体呈现下降态势，说明税源规模增速在下滑，一定程度上可能会影响地方税收收入的增速。从相对规模看，2015年以前地方税收收入增速明显超过GDP增速，之后绝大多数年份地方税收收入增速小于GDP增速。总结而言，近年来受经济增速下滑、疫情影响，叠加大规模减税降费和取消地方主体税种等税制改革，虽然地方税收收入规模不断扩大，但收入增长率基本呈现下降态势，地方税收收入在全国税收收入中的比重有所减少。
此外，本文从重点税源企业角度考察地方税源变化情况。从图2可见，2009—2021年我国重点税源企业户数呈现波动上升趋势，但增长幅度较小，2021年约为10.74万户。重点税源企业营业收入不断增加，变动趋势与地方税收收入基本保持一致，为地方税收收入奠定了广阔的税源基础。重点税源企业营业收入利润率呈现逐年下降态势，说明重点税源企业的盈利能力有所降低。得益于营业收入的快速增长，在营业收入利润率逐年降低的情况下，重点税源企业利润增长仍然较为明显。尤其是2015年以后，虽然重点税源企业户数没有明显增长，但其利润总体保持增长态势。综合看，地方税源规模不断扩张，但增速有所放缓。
（二）地方税源结构
1.地方税收税种结构
2.地方税源产业结构
3.地方税源地区结构
（三）地方税源的征管
二、新形势下地方税源建设的困境
（一）减税降费背景下地方税源建设面临挑战
自2008年以来，我国减税降费大致经历结构性减税、大规模普惠性减税降费和组合式减税降费三个阶段（庞凤喜等，2022）。减税降费从税源存量和增量两方面给地方税源建设带来挑战。
1.在税源存量上，减税降费直接缩减了地方政府课税税源，使地方税收收入减少
减税降费政策一般会以降低税（费）率、缩减税（费）基、退税（费）、缓税（费）等形式实施，减税降费力度的持续增大会将大量企业、个人等纳税人纳入减税降费范围，导致原先需要缴纳税费的纳税人无须缴纳，或以更小的基数缴纳税费，造成纳税人范围变小或纳税人税基变窄等，从而使地方政府课税税源减少。比如：从2018年10月1日开始，个人取得的工资适用5000元/月的基本减除费用和新的税率表；从2019年1月1日起，新个人所得税法全面实施，纳税人子女教育、赡养老人等支出均可按规定税前扣除。两步税改因素叠加，累计有9900万人的工薪所得无须再缴个人所得税，个人所得税减税使纳税人范围变小。再如，对满足年度应纳税所得额不超过300万元等条件的小型微利企业，减按25%计入应纳税所得额，使企业所得税税基变窄。
2.在税源增量上，减税降费将新兴市场主体排除在课税范围以外，未能形成有效地方税源
吸引、培育新兴市场主体是地方税源建设的重要手段。市场主体在初始成长阶段往往规模较小、盈利能力较弱，在减税降费背景下，随着小型微利企业所得税、小规模纳税人增值税等减税范围的持续扩大，地方政府培育的大量市场主体未能被列入课税范围，也就不能带来税收收入。据统计，2016—2022年我国以各种形式新增减税降费及退税缓税缓费超12.8万亿元。这是新形势下我国地方税收收入增速降低的重要原因之一。
（二）地方主体税种与税权缺失使地方缺少稳定税源
1.地方主体税种缺失导致地方政府缺乏稳定税源
2.地方税权缺失导致地方禀赋优势难以转化为有效税源
税权是包括税收立法权、税收管理权等在内的税收权力。在我国当前财税体制下，地方政府没有税收立法权，仅对少许税种（如资源税、城镇土地使用税）拥有确定征收标准（如在调整范围内确定税率、减税）的权力。地方税权的缺失不利于地方税源建设。一是各地方禀赋优势差异巨大，统一的征税对象和征收标准忽略了地区资源、经济发展、特色产业等的差异，容易造成税收收入潜力较大的税源适用低税率或者不属于征税对象的现象；二是地方税收收入主要用于为地方居民提供公共产品和服务，从受益原则看，只有当地方政府拥有税权时，才能充分调动地方政府的积极性，挖掘税源潜能，根据地域产业特色制定税收激励政策，而税权缺失也就意味着地方政府税源建设积极性的降低。
（三）数字经济发展导致地方税源流失并加剧税收收入与税源背离
1.数字经济税源更加隐蔽，税收征管难度加大，导致税源流失
2.数字经济发展导致税收收入与税源背离日益加剧，税收收入在地区之间的横向分配失衡更为严重
（四）产业结构转型使地方传统税源减少
1.产业结构转型带动的产业结构调整会导致地方税源减少
碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标下地方产业结构转型对传统行业税源带来冲击。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出：“到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。”为实现这一目标，我国要深化产业结构调整，加快推进产业绿色转型，并对不同产业实行分类施策，这些都将不同程度地对传统行业税源带来冲击。“双碳”目标要求严格落实钢铁、煤炭行业去产能政策，遏制属于高耗能高排放的钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等项目盲目发展。部分地区产业结构较为单一，经济发展长期严重依赖钢铁、煤炭等资源，此类地区新旧动能转换的条件薄弱，新兴税源一时难以兴起，去产能及对产能的控制易造成此类地区传统税源短期内大幅缩减。