倡导广泛的社会参与性。不仅仅是公众，其他利害关系方都应当被立法考虑，并将各自的利益展现在“桌面”上进行讨论。如德国《建设法典》不仅规定了详细的公众参与程序，还规定其他公共机构、相邻城区及其公共机构以及其他利害关系方都有权参加听证程序，在立法前，各方利益被充分讨论，达成彼此间的相互协调。
弱化审批程序。在许多国家，审定与其说是一项权力，不如说是一个程序。根据城市规划核心法，只有法定的建设控制引导性层面的规划，才能作为审定的唯一法定依据。也就是说，申请者和审定者在法定引导控制性规划面前是平等的，法定规划对申请者和审批者具有同样的法律约束力。如果城市建设项目申请符合法定规划要求，审定员不得随意否定申请。1991年德国规划法修订后，更加强了法定城市规划的权威性，如果建设申请符合要求，审批者必须给予审定通过，否则，申请者有权按照规划法要求赔偿。20世纪末，西班牙和意大利还针对规划法中规定的漫长编制和审批法定程序进行强烈批判，尤其对城市总体规划，要求有更多的弹性。
注重立法的可操作性和程序性。德国《建设法典》对开发中的补偿赔偿都做出了具体详细的规定，规定了补偿的原则、补偿的受益者和承担者、权利损失的补偿、其他财产损失的补偿、债的继承以及补偿的形式等。值得一提的是，土地征用补偿效果的好坏直接影响我国城镇化建设的步伐，甚至影响社会的和谐稳定。在农村土地征用补偿方面，我国与西方国家有很大不同，农民没有土地所有权，土地补偿的双方是国家和村民代表。当前，“村民代表”不能代表村民，是土地补偿结果不能得到村民广泛认可的主要程序原因。因此，像如此重大的、关系村民切身利益的事件，确保村民代表的合法性就尤为关键。要切实树立“没有正当程序，土地不得被征用”的观念，程序公平、正当、透明，公权力才能得到制约，做出的决定才能被较易接受。关于这一点，可以通过细化、科学化法律程序来实现。
发挥相对独立的监督机构的作用。尽量避免“谁监管、谁许可、谁查处”是监督制度设计的原则之一。英国中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉。其中，80%的申诉及复议采取书面报告的形式，更加快捷方便。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。在多数国家，法院还拥有最终的审查权。
强调环境保护。英国的《公共卫生法》、《环境卫生法》、《住宅与规划法》、“绿带政策”等，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理，缓解了“城市病”问题。德国《建设法典》明确提出城镇发展要遵守水、肥料、环境污染法律法规，并出台《联邦建设法》和《联邦建设促进法》，协调城市的规划布局，强调对生态环境和历史遗迹的保护。
关键词：公共政策；价值取向；城市规划
1．城市规划公共政策的价值取向
1.1公共政策的含义
对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述，可以大致归纳出五个基本方面：①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；②公共政策要形成一致的公共目标；⑧它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；④它的性质是一种准则、指南、策略、计划；⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。
1.2公共政策的价值取向
价值取向是判定政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的依据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。城市规划作为决策者对城市发展建设的重要手段，通过优化配置城市资源、有效平衡公共利益等对城市的复杂关系进行调整和协调，这一过程必须在确定政策选择和制定政策的一个价值排序基础上来进行。
1.2.1以人为本
科学发展观的根本在于人的全面发展，人在城市中处于主体地位，发挥着主要作用，城市规划公共政策的制定与实施应当把以人为本的价值取向贯穿于政策的各个方面和各个环节。在城市经济发展的基础上，不断提高人民物质文化生活水平和健康水平，不断创造人们平等发展、充分发挥主观能动性的社会环境，从而使城市规划公共政策成为推动人全面发展的动力，进而成为城市发展和社会进步的桥梁。
1.2.2社会公平
公平作为一种社会理想和原则，反映了人们对现实社会权利关系的理性追求。从多种价值中进行选择或排序不仅是一个技术上的判断问题，也包含着对道德因素评判的过程。要做好城市规划中公共利益的协调平衡，必须树立公开、公正、公平的协调理念，强化城市规划的政策性，兼顾社会弱势群体的利益，体现公共政策的道德要求。
1.2.3统筹协调
坚持经济、社会的协调发展，是社会发展的基础和保证。城乡协调发展是以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，给城乡居民平等的发展机会，通过城市规划的公共政策手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，实现经济均衡、持续、协调发展。
1.2.4效率提升
效率问题实质上就是如何实现社会资源的有效配置。市场始终是资源配置的基础，公共政策的制定和实施以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。城市化进程的快慢和城市规模的大小必须因地制宜，城镇发展必须以效益增长作为核心，城镇发展必须把增长速度与结构合理、质量提高、效益显著相统一。
2．对现行城市规划政策的评价
2.1调控作用不明显
城市规划由于缺乏完善的法律体系支持，规划的干预缺乏力度。城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型的特点，缺乏公众监督，难免会影响政策的贯彻和执行，调控作用不明显。
2.2法制约束力不强
作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共政策，具有对政府和社会的双向约束作用。在我国经济体制转型时期，面对社会日益分化条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、体制的不健全，政府实施规划调控的行政权力的权威性不足。
2.3管理监督机制不完善
随着城市建设的发展，规划执法的要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，执法力量却越来越弱。同时，还缺乏有效、及时的监督机构，规划的监督检查部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性。
2.4规划决策的封闭性
城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政体系和技术支撑体系两方面构成的。规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门的操作过程，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体单向作用于决策对象，两者之间的互动较少，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平原则和作用。
3．公共政策下城市规划的调整方向
改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节、各方面的关系，在《城乡规划法》的指引下，按照依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济体制下规划应有的地位和作用。
3.1通过政策理顺各类规划之间的关系
改变各级各类规划缺乏层次性、针对性和不成系统的状况，确立层次分明、功能清晰的规划体系。首先，明确国民经济和社会发展规划纲要与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划以及其他同级专项规划间的关系。其次，明确上一级规划与下一级规划之间的关系。建立规划衔接协调机制，解决好规划衔接中的问题。衔接的重点是宏观经济调控目标、重大基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域，以及各级城镇体系规划、土地利用总体规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。
3.2通过政策引导促进城市规划公共利益的实现
3.3通过政策干预完善规划行政程序
城市规划必须完善行政执法程序，从规划的编制、审批到执行、监督等全过程要有一套完整的程序规范。在规划实施的一定阶段适时进行评估，及时调整和修订规划内容，更好地发挥规划应有的作用，提高规划编制的科学性。根据规划的不同功能和类型，建立责任明确、分类实施的规划实施机制。对关系全局的关键领域或重大建设工程，合理配置财政性资金、政策性金融等公共资源。并加强公众参与制，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法以及建设性意见的采纳。
关键词：城市规划管理问题对策
一、前言
城市规划管理作为一项改善人们生存空间和生活环境，促进城市经济社会可持续发展的行政管理工作，担负着城市规划建设的重任，但是随着现代化建设步伐的不断加快，一些新的问题不断出现。本文对我国当前城市规划管理中存在的问题进行初步探讨，并提出了一系列完善城市规划管理的有效对策。
二、城市规划管理中存在的问题
（一）城市规划管理缺乏完善的法制保障，导致规划缺位
（二）规划管理的实施手段相对缺乏
许多城市的规范执法主体的管理职能易被忽视，城市一体化规划管理模式尚未形成，导致城市规划协调统一难以落实。城市规划依法审批管理工作不到位，其施工工作也无法正常启动完成，加之城市规划管理经费投入不足，使得城市规划管理实施工作比较麻烦。
（三）城市规划管理缺乏公众监督
三、解决城市规划管理问题应采取的对策
（一）建立健全规划法律体系
运用法律手段，科学制定和实施城市规划政策，强化城市规划管理的综合协调职能，规范制定许可自由裁量权，将城市的土地利用、管理等多项活动纳入统一的城市规划管理中，保证城市协调发展。各级城市规划管理部门，要紧抓法制建设工作，规范有效的规划许可审批程序，保障城市规划科学、合理地实施。此外，在规划实施工作中，依照《城乡规划法》的规定，必须按照申请、审查、征询有关部门意见等必要环节来进行审批规划，切实制止各种审批越权和的行为发生，从而使城市规划管理工作向着更加科学化、法制化的方向发展。
（二）设计合理的规划许可审批程序和管理体制
合理的许可审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件之一，其能够保证城市规划管理工作遵循其城市发展客观规律，稳定、健康发展。其次，改革管理体制，可以进一步发挥城市规划管理重要作用，健全城市规划管理决策机制，可以有效地防止审批工作的随意性，从而切实制止各种不按法律规定进行审批的越职和的行为发生，严格有效地依据管理体制进行规划管理工作，能够为城市规划起到辅助作用，使其能够适应城市发展的需求，更好地为城市化建设服务。
（三）加强规划实施的监督力度
城市发展规划建设，决定了城市规划管理工作是一项持续的，长期的管理工作，要保证城市规划顺利实施，除了依照法律规范科学、合理的管理是不够的，还要将规划实施的监督检查工作作为规划管理中的一项重要内容去抓好。实际工作中，要及时发现并严肃处理各种违反城市规划的违法行为，督促提高城市规划行政管理的质量水平。建立有效的城市规划监督机制，依照法律法规对项目实施事前、事中监督管理，并及时进行反馈处理，减少由于违法规划带来的损失。在以前的规划管理实践中，很多地方缺乏基本的监督管理，内部监督大多形式化，特别是对主要领导干部的监督，所以为了实现其监督，通过上级政府派出城市规划监察人员，依据法律规定以及规划制度，对负责人进行有效监督，这样有利于层级间的监督审查，也进一步约束规范领导干部的行为，强化监督力度。最后，完善城市规划行政许可听证制度，有效防止决策的片面性，提高规划实施的合法性和合理性。
（四）建立规划委员会制度，健全规划决策机制
为了实现科学、有效的区域管治，建立城市规划委员会制度，由委员会成员共同决策或者参与规划事务，解决有些地区规划管理部门自由裁量权过大的问题，避免单方面听取主要决策者的意见，可以吸取多方面的建议，客观地对城市规划各方面工作进行监督管理，成员可以包括：专家、学者等，旨在对城市规划发展提出更有针对性的建议，协助地方政府及规划部门做好规划工作。
（五）提高规划管理行政人员的业务素质
城市规划管理工作对城市规划起着很重要的作用，对城市生活质量的提高、经济效益的增长以及整个城市的发展起着一定的辅助作用。其不仅需要有很好的管理才能，还要有一定的实操能力，将规划落到实处，进行有效实施，这就需要我们的工作人员具备较强的业务素质以及良好的道德水平，既能够协调、合理地规划好整个城市的规划建设，同时又要自觉遵守监督管理制度，让公众能够参与到城市规划工作中来，提供更多的意见或者建议，监督其工作内容，拓宽规划思路，从而更好地把握城市规划意图，为城市规划建设添砖加瓦。
总之，城市规划是城市建设和管理的基本依据，是保证城市土地合法利用及开发经营活动协调发展的前提和基础，我们必须依靠科学、合理的规划管理手段才能建设出适应现代化经济需求的城市区域。在城市管理工作中，要处理好经济发展和环境建设的辩证关系，保护城市生态建设，坚持以人为本、科学、客观的态度规划城市，以人性化的措施管理城市，营造一个生态和谐、美好的生活环境，确保城市经济发展与规划建设同步进行，为社会主义和谐社会的建设奠基坚实的基础。
参考文献：
[1]冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理.中国建筑工业出版社.2006
关键词：黑龙江省；生态城市；法律制度；完善对策
中图分类号：D912.6文献标识码：A
一、黑龙江省生态城市概述
黑龙江省生态城市应该向着健康、协调和可持续发展。它的本质在于对生态平衡的追求，单纯的经济发展、单纯的自然保护或单纯的社会和谐，并非生态城市发展的合理目标。
二、黑龙江省生态城市建设的法律问题及不足
（一）黑龙江省生态城市思想认识和生态法制观念的缺乏
一是思想认识的缺陷。过去几十年的经济建设一味的追求效率和高速，农业和工业建设的物质文明和精神文明已经不能顺应时代潮流，人们在思想意识上缺乏建设生态文明的使命感和责任感，有些行政机关对生态城市建设的工作取应付了事的态度，民众认为生态城市建设是政府的职责与老百姓没有任何关系，这种意识就会使整个社会现状距离和谐的生态社会较远，所以转变思想认识，将生态文明融入到科学发展观，，即生态文明突出生态的重要，强调尊重和保护环境，强调人类在改造自然的同时必须尊重和爱护自然，而不能随心所欲，为所欲为。
（二）黑龙江省生态城市建设法律问题的缺陷
立法上的缺陷，我国在宪法、行政法规和各部门的规章中对城市生态建设有所规定，但相较外国法律关于生态城市建设，我国的各部门法所涉及的就是较落后和低层次的规定，生态执法机构不健全、执法力度较弱、执法水平不高、执法监督机制不完善。黑龙江省生态工作执法机构比较零散，生态环保工作专项部门设立没有完全到位。在执法过程中，出现执法力度宽松不一，对一些经济发展有突出但环境影响大的违法企业放宽处罚力度；执法方式单一，仅限于行政处罚约束，很少用到奖励激励，并且缺少生态环保执法监督的专项制度。
三、国外生态城市建设的法律法规的借鉴及启示
美国生态城市建设立法概况。作为普通法法系国家，其综合性的环境成文法——《国家环境政策法》，较早体现了可持续发展思想，形成了命令控制、排污控制、技术强制和市场控制这四种模式。《国家环境政策法》还创造了环境影响评价制度，有效矫正了传统发展战略忽视环境利益和环境价值的弊端，符合经济与环境协调、持续发展的客观规律，取得了良好实效。单行立法方面，美国是世界上最早以立法推行污染预防的国家，并特别重视发展环境技术，其污染预防包括污染物的源头预防和消减、再循环利用以及必要的末端处理等环节。为保护城市环境、维护社会公正，强化“土地用途管制”的调控机制；二是对土地概念的新认识，城市规划的广域化和中央集权化，开发控制机制的改善与强化。城市规划成为实现经济成长、环境保护和社会公平的法制保障。
四、黑龙江省生态城市建设的法律法规的完善对策
（一）立法构建
建立黑龙江省生态城市建设条例和黑龙江省生态城市建设法律保护制度。建立健全的生态城市建设的法律法规，并将城市生态文明建设写入宪法。结合外国关于生态城市建设的经验和各个城市自身环境和基础条件，构建从城市森林绿地建设、城市水环境建设、城市生态建筑建设、城市公共交通的建设、生态城市经济产业文化产业建设黑龙江省生态城市建设条例。增大城市绿地建设规模，促进公园绿地等生态绿地的自然化，将有利于把尊重生态规律，促进绿色城市、绿色交通和绿色经济产业。从而构建与黑龙江省生态城市建设条例相符法律保护制度。随着生态城市理论与实践的不断深化，通过立法促进黑龙江省生态城市建设就成为生态城市建设的重要组成部分和强有力的制度保障必将立法精神融入整个法律体系中。
（二）加强执法能力的建设
一是要建立黑龙江省执法监督机制。要完善执法监督机构，加强执法监督力度和惩罚力度，提高执法效果。确保违反生态城市建设条例和法规的企业和个人受到约束，建立于惩罚相对应的奖励机制。二是要建立黑龙江省生态城市建设的责任问责制。在经济利益和生态城市建设相冲突是官员们为了政绩而选择经济利益大于一切，这就要追究行政官员的违法行为。确保为民做主，保障人们的生存利益。三是加强黑龙江省生态建设的行政管理机构和管理体制。建立健全行政执法机构，加强行政执法队伍，提高行政执法人员的素质；坚持依法行政，规范执法行为，依法打击违法犯罪行为，坚决改变“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，提高行政执法的权威。
（三）完善黑龙江省生态城市建设法律监督执行
一是建立黑龙江省生态城市建设执法检查监督机制保障生态法规和政策的有效遵守和实施。二是加强立法机关对生态法律实施的监督，加强检察机关、行政监察机关对生态省建设法律实施的监督。三是加强社会团体和公众对生态省建设法律实施的监督，形成社会团体和公众监督检查有关法律实施的机制和制度，从而完善公众对违法行为的知情权和提出建议权，更要利用媒体的舆论宣传监督作用，对违法行为给予曝光。
（四）加强黑龙江省生态城市建设的宣传，培养和增强黑龙江省生态城市建设的法制观念
一是要经过实践宣传和教育是促使黑龙江省的生态发法律制度得以实施的重要手段；生态法律制度的实施只有同全省人民的生态法意识和法制观念的培养和提高同步进行，要广泛、深入、持久地进行相应的生态法制宣传教育，使广大人民都学习、了解才能促进生态法的全面实施，促进黑龙江省生态城市建设的深入发展。二是要完善和利用公民的环境权和环境公益讼诉制度，融入建设黑龙江省的生态城市中来，公民有了环境权就可以更好地对自身遭到环境污染得以维权，这样任何个人都可以对环境污染者提起不得违反生态环境建设的诉讼制度。
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【关键词】土地资源可持续利用法律体系
我国土地资源利用现状不容乐观
土地资源可持续发展理论的提出背景
1990年在印度新德里召开的第一次“国际土地持续利用系统研讨会”上，提出了土地可持续利用的思想，自此之后，1991年在泰国、1993年在加拿大举行了土地可持续利用的研讨会，许多参加会议的专家学者从自然、环境、社会等各方面对土地可持续利用的评价指标进行了探讨。1993年，联合国粮农组织颁行了《可持续土地利用管理评价大纲》，提出了土地可持续利用的评价标准，自此，土地资源可持续发展的理论得到了健全和丰富。
长期以来，国内对土地资源可持续发展理论的研究主要是以进行理论性的探讨为主。国内学者普遍认为，所谓的土地资源可持续利用，也就是土地资源不断地被高效益的利用，首先是要从总量一定的土地资源当中尽可能地创造出相应的工业、农业效益，其次是要尽量地延长土地的持续利用周期，不让土地资源荒废、中断甚至变成不可利用的土地。土地资源的可持续利用也就是要让土地资源更好和更加有效地利用。除了对土地的可持续发展理论进行探讨之外，在上世纪90年代，我国有不少人对土地资源可持续发展利用的法律问题进行了探讨，对于我国当时土地资源的可持续利用法律制度的现状、存在问题进行了总结。国务院于1994年制定了《中国21世纪议程》，在该议程的第十四章对我国土地资源的保护和可持续利用问题做出了规定，该议程指出，对土地资源的开发利用要选择具有中国特色的可持续发展战略，实现土地资源的可持续增长，这是我国的官方文献对土地资源可持续开发利用提出的明确主张。
自此之后，我国众多学者和实务界人士对如何实现我国土地资源的可持续发展进行了讨论和研究，提出了许多具体的对策措施，目前在一定程度上得到公认的做法和思路是：加强组织领导，进一步强化宣传引导，促进土地资源的可持续利用；要认真开展好计划生育政策，将人口控制在一定的规模，着力缓解“人地矛盾”；对建设用地进行严格限制，切实保护耕地，守住耕地红线；切实加强基本农田水利建设，提高耕地的生产能力；不断对土地资源的布局进行调整，优化土地利用结构；切实开展好土地整治工作，改善生态自然环境。
我国目前的土地管理法律体系和存在的问题
健全完善法律体系提升土地资源可持续利用水平
健全完善可持续利用的土地利用总体规划法律体系。针对目前我国土地利用规划当中存在的问题，要通过健全和完善法律法规，切实提高土地利用总体规划的权威性，将土地总体规划作为对土地资源利用进行规范、调控和引导的重要手段，将土地利用总体规划作为开展土地利用的依据，对土地利用总体规划要科学合理地进行，一旦制定之后便不能轻易改变，不应地方行政长官的意图而随意更改，对于严重违反土地管理法规改变土地利用总体规划的领导坚决严肃处理。加强土地总体规划方法体系的建设和完善，以新的方法和技术提升规划的质量和水平，使土地利用总体规划具有超前性、科学性和可操作性。要将土地利用总体规划作为比城镇建设规划更重要的规划，不因城镇建设规划而影响土地利用整体规划，使两者之间摆正其位置，实现两者之间的协调。
健全完善可持续利用的农村耕地保护法律体系。农村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民众利益的事情偶有发生，为此，我们要进一步健全完善可持续利用的农村耕地保护法律体系。要切实加强耕地保护意识，通过立法的形式要求在学校和广大农村大力宣传保护耕地的法律法规，形成有利于保护耕地的社会舆论氛围。对农村耕地的保护要实施综合治理，减轻农民负担，加大对农业的支持力度，使农民愿意改善耕地的质量和效益。对于农村承包地的使用权流转要慎重地通过法律予以规制，对于符合条件的土地承包经营权可以依法流转，以便更好地实现土地的利用效益。完善土地质量保障机制，在法律中明确承包户对改善土地质量的义务以及不履行义务所应承担的责任，提高耕地质量。强化对耕地保护的监督管理，对于违反法律法规规定的政府官员、土地使用者、承包户进行严肃处理。
【作者分别为吉林大学土地资源管理专业硕士研究生，吉林大学地球科学学院教授】
【注释】
①周怀龙：“我国耕地质量建设与管理成效明显”，《中国国土资源报》，2012年8月3日。