关键词：党内法规；党内规范性文件；党规；概念体系
“概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”党内法规作为一门新兴学科，概念的统一与清晰是建立学术共同话语，进而构筑学科基本框架的基础。尤其对大陆法系而言，我们要求，也习惯于以一套界限清晰、层次分明、逻辑严密乃至表达精准的概念体系作为研究与实践的前提。目前看来，以“党规”、“党内法规”等为核心的党内法规概念体系尚显粗糙，概念使用颇多分歧，整体混沌状态远未结束。这在相当程度上阻碍了党内法规研究和实践向纵深发展的速度。构建相对完善的党内法规概念体系，是现阶段学界的重要任务之一。
一、党内法规概念体系：现状、问题与建立契机
依《汉语大词典》，“体系”指“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。”从标准含义看，“体系”描述的只是事物组成的客观集合，本身并不带有主观价值判断。但依当前流行的使用习惯，“体系”往往带有正向评价的色彩。其不仅仅指事物间存在联系，还意味着这种联系或多或少是清晰、有序、协调且符合某种规律的。由此，若将“党内法规”作为一个广义的研究领域或现象集合的话，可以说，其“概念体系”尚不成“体系”。本文着眼于此，主要试图描绘和构建一个具备价值判断的、“体系化”之后的“党内法规概念体系”，包括其中数个核心概念的精确含义，核心概念间相对合理而协调的关系，及概念体系本身较为清晰的边界。当然，某些时刻为表述方便，也难免使用客观意义上“党内法规概念体系”的用法，指党内法规领域现有的“概念们”。两者虽表述相同，但行文前后对照，应不至造成理解上的困难。
二、历史发展视角下的党内法规概念体系
——“党内法规”概念的含义演变
“党内法规”一词从最初出现到最终成为规范概念，经历了漫长而复杂的过程，其含义既一脉相承，也因认识的深化而不断发展。
（一）“党内法规”概念的产生与变迁
刘少奇同志也多次提到党内法规，但其使用的并非“党内法规”这一表述。1938年，刘少奇同志在党的六届六中全会上提出要“以此党规与党法教育同志。”1945年，其又在《关于修改党章的报告》中再次指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”
邓小平同志则较常使用“党规党法”的表述。他在1962年就指出：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”1978年《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中，邓小平同志又做出了“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”的著名论断。其后的十一届三中全会公报和1980年《关于党内政治生活的若干准则》，则基本沿用了“党规党法”的表述。
“党内法规”概念最初产生时，“党规”、“党内法规”、“党规党法”、“党的法规”四种表述共存于党的官方文件和重要文献中。从前后语境看，毛泽东同志使用“党规”、“党内法规”，首先是将其作为一种管党治党的“纪律”来看待，主要目的在于确保党内团结一致，避免出现各立山头的情况。刘少奇同志将“党规”和“党法”并列，从后续表述看，同样是取“规”和“法”的共同之处。可见，党的领导人当时不严格区分“法”、“规”和“纪”，更多是以国法（尤其是刑法）思维来类比党内法规，党内法规也较多以党纪形式体现。
值得注意的是，1938年六届六中全会时，毛泽东、刘少奇都使用的都是“党规”一词。但刘少奇同志后来转而使用“党的法规”，毛泽东同志也将自己的表述修改为“党内法规”。“党内”、“党的”两个定语的出现，证明两位领导人彼时已有区分“党规”与“国法”，即限定党内法规范围的意识。虽然当时的党内法规在思维理念、规范模式上与国法类似，许多党规实际上也发挥着国法的作用，但表述的改变显然是为了强调党规在适用范围上的特色。刘少奇同志甚至意识到，党内法规在行为规范外，还应包含党的组织规范、包含党的基本原则和主要规章制度等，同样彰显了领导人认识的进步。
邓小平同志的讲话及当时官方文件多使用“党规党法”的提法，显然不是领导人对党规国法关系的认识出现了倒退。从邓小平同志论“党规党法”与“国法”关系的话语中可以看出，他对党规国法的区别有着清晰的认识，并试图进一步开始探索两者之间的相互作用——如果党的第一代领导人只是将党规与国法并列的话。在有清晰区分的情况下，邓小平同志仍然选择“党规党法”连用，背后的考虑值得思索。如今来看，党中央对沉痛历史教训反思，集中体现在对“人”与“法”、“党”与“政”关系的反思上，体现为对规范个人权力的法律和制度的希冀。邓小平同志说“国要有国法，党要有党规党法。”一方面已经区分了国法和党规，一方面也希望通过“党法”与“国法”在表述上的相似，彰显党规的关键性、紧迫性，尤其是强调党规的“制度”属性，强调党规与“法”一样，不能因领导人的改变而改变，避免新制定的党规再次陷入附随于领导人意志的状态。这个“法”字，本质上凸显的是党规的制度性与客观性。
从将党内法规等同于党纪，到意识到党内法规是内容丰富的规范体系；从不区分“规”与“法”，到意识到党规国法在适用范围上有所不同；从认为党内法规是管理党员和党组织的规范，到突出强调党内法规的制度属性及对个人权力的约束。“党内法规”概念产生阶段的含义变迁，奠定了这一概念的核心意蕴。
（二）“党内法规”概念的确定与发展
“党内法规”一词被正式确定源于1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称“暂行条例”）。条例作为党内“立法法”，正式以规范形式界定了党内法规概念。1992年党的十四大将“党内法规”正式写入党章，其也最终成为全党上下的统一表述。
党内法规的概念演变过程，体现出党对党内法规现象及其基本规律的认识不断加深。这些基本认识是建立和完善党内法规概念体系的基础。
三、学理探究视角下的党内法规概念体系
——“党内法规”、“党内规范性文件”的界定及关系
党内法规概念要能构成一个“体系”，除要求顺应其历史变迁的核心意蕴和变化趋势外，还要求领域内核心概念本身不存在重大争议，且相互之间层级清晰、协调衔接、逻辑严密。目前，对“党内法规”、“党内规范性文件”的争议主要来自于理论探讨，而对“党规”概念的争议则主要来自于实际使用。因此，本文将分开论述，本章仅就前两个概念尚存的重要争议及相互关系进行探讨。
（一）对“党内法规”表述的争议
“概念体系”不同于其它体系。概念本身是辅助认知的工具，因此，其表述应符合特定群体对词汇的一般认知而不至于发生歧义。“党内法规”本身的表述是否合适的问题，具体又可细分为“党内”一词是否合适及“法规”一词是否合适。后者目前已不成问题，但对前者学界仍有争议。有学者指出，按照汉语用语习惯，在使用某些有对应词汇的词语时，即使未专门点明，也承认其对应词汇存在。因此，“党内”法规的提法会让人误会还存在“党外”法规，不如改叫“党的法规”还有人认为，部分党内法规并不仅仅约束党员，还约束非党员，不仅仅调整党内事项，还调整党外事项，称其为“党内”法规不一定合适。
第一种质疑确有道理，但应进行更精细的分析。一方面，自1990年起，“党内法规”一词便已被规范确定，三十年来遍布各处，修改成本势必巨大。另一方面，某一词汇隐含的对应词并不是唯一的，其对应哪一个词汇，取决于其重读，即表意强调之处。换言之，词汇强调的语意不同，则“对应”词汇也不相同。例如，如果完全依照语词结构分析，党内法规可以读成“党内法规”、“党内法规”和“党内法规”，分别对应“非党内（国内、教内）法规”、“党外法规”和“党内非法规（制度、习惯）”。可见，概念表述是否会引发误会，不宜以孤立的词汇进行判断，而应将其置于具体的语境之中。目前来看，“党内法规”一词被使用时，或无明显强调之处，或强调其“法规”部分。前者如“完善的党内法规体系”、“党内法规制度体系建设”等，后者如“党内法规与国家法律”等。因此，对“党内法规”的表述会引发“党外法规”歧义的风险不必过高估计。
（二）党内法规临近属概念的确定
党内法规的“临近属概念”，即党内法规归根结底是什么。1990年“暂行条例”规定党内法规是“党内各类规章制度的总称”，2012年“制定条例”规定党内法规是“党内规章制度的总和”，2019年“新制定条例”则规定党内法规是“专门规章制度”。三个规定都认为党内法规本质上是一种特殊的“规章制度”，“党内法规”因此成为了“规章制度”的下位概念。有观点认为，这种界定“不能体现党内法规的法律品质”且“法律与制度浑然一体，不存在上下之分”。因而党内法规的临近属概念应是“行为规范”或者“规则体系”。
但从“党内法规”的概念演变过程来看，党内法规的发展历程，其实就是党内各项事务制度化的历程。“党内法规”概念的最终确定，也是建立在邓小平同志特别强调制度重要性的背景下。在党的许多文件中，“依规治党”与“制度治党”都会同时出现，这证明党内法规首先是制度的载体，是党的制度建设的最重要方式。因此，党内法规以“规章制度”作为其临近属概念，具备更高的历史沿革性和场域特色。当然，党内法规的“法律品质”的确是其最明显的特征，但“规章制度”的“规章”一词已可以容纳这一点。至于认为制度与法不存在上下位关系，则或多或少是法律人的视角和思维造成的误差。有持类似观点的学者在详细解释“制度”与“法规”的关系时不得不承认，只有未纳入法规的制度，却没有不是制度的法规，“制度的外延要大些”。可见，将“规章制度”作为党内法规的临近属概念更加适宜。
（三）“党内规范性文件”的扩容及其与“党内法规”的关系
党内法规“广义说”之所以存在，是因为在“新制定条例”和“新备案审查规定”出台前，依据2012年的“制定条例”和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称“备案规定”），存在许多党内文件，虽有党内法规或规范性文件特征，但既无法纳入“党内法规”也无法纳入“党内规范性文件”。根据2012年“备案规定”的界定，只有“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件”才属于“党内规范性文件”。依此，无党内法规制定权的主体制定的可反复适用的文件，中央党内法规制定主体制定的不以七种名称命名的文件，或中纪委、中央工作机关、省市自治区党委制定的不属于“备案规定”列举情况的文件便无从归属。学界很早就注意到了这一问题，并试图通过创造“广义”党内法规概念来防止某些界定和探讨无法囊括全部党内规范的问题。后来也有学者试图将这些文件纳入“党内规范性文件”中，但因没有规范依据，只能是理论探讨。
解决这一问题的是2019年“新备案审查规定”的规定。“新备案审查规定”对“党内规范性文件”的概念做出重大修改。其第二条规定：“本规定所称规范性文件，指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。”这一定义较之前界定在范围上有明显扩张。新定义下，有党内法规制定权的主体制定的不属于狭义“党内法规”的文件，及没有党内法规制定权的主体制定的可反复适用的文件，在排除反向列举后都可以一并纳入“党内规范性文件”范围。“党内法规”概念与“党内规范性文件”概念的边界由此实现了清晰划分和无缝衔接。可以认为，在排除反向列举的前提下，党内规范中不属于党内法规的，便属于党内规范性文件。在这种情况下，党内法规“广义说”已经没有存在必要。狭义“党内法规”概念与新“党内法规范性文件”概念并列，共同构筑党内法规概念体系的格局已经呼之欲出。
四、实践运用视角下的党内法规概念体系
——对“党规”概念的理解与使用
（一）学界使用“党规”的混乱
在学界，“党规”一词通常在三种意义上被使用。其一，将“党规”作为“党内法规”的简称，从而达到某些修辞效果，目的通常在于简化命题表述，或使前后语句对仗工整。例如，学界普遍将党内法规与国家法律的关系称为“党规国法关系”。其二，将“党规”作为狭义的“党内法规”来理解。这一点从许多作者以《中国共产党党内法规制定条例》的规定来界定其所言的“党规”即可看出。其三，将“党规”理解为广义的党内法规、党内规范或党内规章制度。例如，学界研究“学科体系”建设等宏观问题时，所言的“党规”便多为广义上的党内法规。作为个例，柯华庆教授使用“党规”一词与学界和实务界的普遍用法不同。他将涉及党外主体的规章制度统称为“党导法规”，其它称为党内法规，两者合并后的上位概念称为“党规”。
更多情况下，“党规”一词可以同时解读出多种含义，承载以上多种用法，不同人难免产生不同理解。例如，宋功德教授的名著《党规之治》的书名中的“党规”，便可以同时解读出以上两种甚至三种意蕴。更严重的问题在于，学界偏好于在抽象层面使用“党规”一词，对自己论述中所言的“党规”范围往往不加解释，行文中“党规”的含义也变动不居，极易造成理解上的混乱。例如，在“党规国法关系”的研究中，同一篇文献的“党规”时而应作广义理解，时而应作狭义理解，部分结论甚至仅适用于“党纪”的情况并不少见。
（二）官方文件中“党规”含义的模糊
党的重要文件历来是党内法规研究的重要参照和指引。部分官方文件使用“党规”一词时含义模糊，对学界的认知产生了干扰。例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”各级党组织和广大党员干部显然要遵守党的所有规章制度，所以“按照党规党纪以更高标准严格要求自己”中的“党规”，自然是指广义的党内规章制度或党内规范。“党规”此时几乎可以完全包含“党纪”。王伟国研究员也认为：“在党规党纪的组合中，党纪是最具有规范性和约束力的党规，是党规制度体系的关键部分。”但从“党规党纪严于国家法律”一句看，其中的“党规”无论是狭义的“党内法规”还是广义的“党内规范”，在逻辑上都难以自洽。因为党内法规包括党组织产生、组成、职权职责和党的领导的体制机制等规范，这些规范很难与国法在“严于”的层面上进行比较。这便产生了“党规党纪”并用时，因规则属性不同而出现的矛盾。
再如，2016年1月，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“各级纪委要全面履行党章赋予的职责，带头尊崇党章，把维护党章和其他党内法规作为首要任务，加强对遵守党章、执行党纪情况的监督检查，严肃查处违反党章党规党纪的行为。”在这一论述中，“党规”与“党内法规”同时出现，是证明其含义相同（后者是前者的简称），还是恰恰说明其含义不同？此处“党章党规党纪”并用，“党规”应指党章党纪之外的党内规章制度，还是包含了党章党纪的党内规范？这便产生了“党章党规党纪”并用时，“党规”范围无法确定而出现的模糊。
（三）“党规”用法和范围的调整
“党规”的使用现状，决定了目前很难给“党规”下一个明确的、能够适用于所有情形而没有矛盾的定义。但学界可以从完善整个概念体系的角度就“党规”一词的用法形成共同的标准和规则。对官方文件的理解也可在总结各类命题共同点的基础上形成一定的倾向和共识
学界层面，应摒弃以“党规”作为“党内法规”简称的用法。原因有三：首先，从官方文件的表述看，“党规”在各类命题和语境中的含义都与标准的“党内法规”概念有出入，“党规”与“党内法规”的范围呈现交叉状态。这样的两个概念不宜以其中一个作为另一个的简称。其次，以“党规”作简称，所指代的“党内法规”是广义还是狭义无从判断，会造成理解的误差。最后也是最重要的，以“党规”作为“党内法规”的简称，会造成许多学术命题不准确。例如，学界耳熟能详的“党规严于国法、国法高于党规”，在严格意义上都是值得商榷、甚至是错误的。以“党规”一词的抽象性、模糊性为遮盖，许多“囫囵”的命题和结论得以成立，学界研究的深入性和精细度由此大打折扣，造成了浅尝辄止和浮于表面的问题。
以2019年“新制定条例”和“新备案审查规定”的出台为契机，学界可考虑统一从“党内规范”的含义上使用“党规”一词，以其指代所有党内法规和规范性文件的内容，用法相当于法学界对“法”这一词汇的使用。“党内法规”一词则相应抛弃其广义用法，仅指狭义的，即“新制定条例”明文规定的党内法规概念。以此，“党内规范”或“党规”在学术意义上成为“党内法规”和“党内规范性文件”的上位概念，范围为两者的集合。
还需特别提到柯华庆教授的观点。党内法规的“内”字如何理解，涉及的问题很多，此处无法展开。但可以肯定的是，由于中国共产党的领导地位，党内法规绝不是、也不应是仅调整“党内事务”的规范。认为调整了党外事务就不宜叫做“党内法规”的观点，或多或少只是一种语言上的完美主义。2016年《关于加强党内法规制度建设的意见》确立的党内法规“1+4”制度体系中，本身也有“党的领导法规”一项。其虽与2012年“制定条例”规定的“党内法规”定义存在龃龉，但随着2019年“新制定条例”明确指出党内法规是“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施”的专门规章制度，两者的裂隙已经弥合。如今已没有必要创造“党导法规”这一概念，更不适合用“党规”作为两者的上位概念。
五、党内法规概念体系的自身边界
基本确定党内法规概念体系（行文至此，称“党规概念体系”可能更为合适）中的核心概念——“党内法规”、“党内规范性文件”、“党规”各自的范围和相互关系后，党规概念体系自身的边界也须加以界定。问题的本质在于，哪些文件属于“党规”范畴？那些不属于党规体系但又与之联系紧密的党内文件，与党内法规和党内规范性文件又是怎样的关系？
（一）哪些文件属于“党内规范”
中国共产党的文件类型众多，仅《党政机关公文处理工作条例》明文规定的公文类型便有15种，这些文件显然不能全部纳入“党内规范”中。符合哪些条件才属于“党内规范”，决定了党规概念体系自身的边界。
（二）两类党内重要文件与党内规范的关系
在众多的其它党内文件中，有两类文件虽无法纳入党内规范体系，但对党内规范影响巨大，其与党内规范的关系须单独探讨。
其一是党的全国代表大会通过的政治报告及党中央的决定、决议等。对于这类文件，一种观点认为，应当将这些文件纳入党内法规体系，成为党章之下与准则并列的党内法规层级。还有一种观点将这些文件称为“党的主张”，并认为其属于较高层级的规范性文件，是党规制度的重要渊源。第三种观点则从党的主张类文件与党内法规、国家法律的关系入手，认为党的主张可以与法律不一致，而且在不一致的情况下需要法律进行相应修改，而不是相反。当然，党的主张转化为国家法律时应依法进行，从而保证党在宪法法律内活动。
其二是党的领导人的重要讲话如何看待的问题。领导人重要讲话，包括党的领导人在某些重要会议上的讲话、关于某一方面问题的系列重要讲话、考察某地时的讲话等。（此处不包括以决定、决议、政治报告等呈现的讲话）“两学一做”活动将其称为“系列讲话”，并置于与“党章党规”并列的位置，作为“做合格党员”的基础，足见其重要性。但党内法规学界对其地位、作用，尤其是与党内规范的关系并无讨论。
领导人系列讲话显然不属于党内法规或党内规范性文件，但其在党内显而易见的重要地位，决定了其不可能不对党内规范产生影响。与“党的主张”相比，一方面，领导人重要讲话的内容和表述不是领导人的个人意志的体现，而是党中央对某些问题的共同看法和意见。因此，这些讲话与“党的主张”一样，同样可以对各级党组织、广大党员、国家机关等提出要求，对党和国家的发展提供指引，并势必对许多主体的行为产生重要影响。另一方面，两者的区别不容忽视。最大的区别在于，领导人系列讲话只能、也只应对党中央已经通过的重大方针政策、决定决议进行进一步的详细阐述，或在某些领域、某些问题上对党组织和党员提出更加精准、细致的要求。其不能承载那些超越宪法法律，因而会指引宪法法律修改的内容。至少，这些内容不能“首先”出现在领导人系列讲话中。
在中国共产党党内，由于领导人系列讲话代表着党中央的意志和决策，这些讲话在事实上可以、也应当成为相应党内法规、党内规范性文件出台的依据，或至少为其制定提供方向性指引。对已经出台的党内规范，领导人讲话对其实施过程也将产生重要的影响。违反系列讲话精神的言论和行为，势必违反党的政治纪律、组织纪律，因而可以通过党纪进行处分和追责。所以，领导人系列讲话事实上可以起到进一步阐释党内规范，并督促其被严格执行和有效遵守的作用。
质言之，党的主张类文件可以对外发生效力，对国家的宪法、法律产生直接的、规范层面的影响，领导人系列讲话的效力则宜限制在中国共产党党内。即使两者的精神一脉相承，甚至内容上相似，但若涉及宪法法律修改的内容时，也更适合以党的主张类文件（先行）加以阐述。这既符合党的主张类文件的重要地位，也与当前的政治实践相吻合。