本文旨在从法律实务的角度对征求意见稿的要点信息进行解读。
一、资质与监管
（一）除网络游戏出版单位外，网络游戏运营单位也需取得《网络出版服务许可证》
本次征求意见稿延续新闻出版总署2009年通知的原则，明确要求网络游戏运营单位取得《网络出版服务许可证》，对于该项要求，网络游戏经营单位需要从如下方面对于运营合规性进行审慎核查并及早应对：
2.另外，征求意见稿第四十八条规定，“网络游戏出版经营单位不再具备行政许可的法定条件的，由出版主管部门责令限期改正；逾期仍未改正的，由原发证机关撤销行政许可”。由于在此之前缺少对网络游戏经营单位的《网络出版服务许可证》的办理指引，在新的办理条件的要求下，已经取得该证的经营单位也可能不再符合该行政许可的法定条件而需要“限期整改”，而“限期整改”的具体时限仍有待确定。
（二）对于同时从事网络游戏出版和经营活动的单位应当视自身情况及时办理《网络出版服务许可证》的变更
（三）网络游戏应在获得版号之日起1年内上线运营
本次征求意见稿第十二条第二款拟规定：“网络游戏出版和运营单位取得网络游戏批准文件后，应按批准文件要求，自批准文件签发之日起一年内组织游戏出版运营，超期不能出版运营的，应及时向属地省级出版主管部门书面说明理由。”
（四）网络游戏出版经营单位应按规定向所在地省级出版主管部门提交年度报告
该征求意见稿第四十七条规定，“网络游戏出版经营单位应按规定向所在地省级出版主管部门提交年度报告。书面报告内容包括本年度有关网络游戏管理政策法律执行情况、奖惩情况，网络游戏出版、运营的绩效情况，网络游戏币发放和交易的情况，内部管理情况等”。
（五）小结
综上所述，该征求意见稿在网络游戏出版经营的资质证照及许可/备案手续方面有诸多新规定，总结为如下：
二、运营活动规范
在规范运营活动方面，本次征求意见稿的新变化主要在于新增了禁止诱导性奖励、针对成年用户的充值限额及加强对未成年人保护的要求，其余规定主要是对以往规范性文件的整合、重述和细化。
（一）倡导理性游戏、理性消费、保护玩家权益
1.规范、引导理性游戏、理性消费
此外，怎样的交易价格和打赏金额会被视为“高价交易”和“高额打赏”，游戏内的“高价交易”呈现出何种形式和规模会被认为运营方存在“纵容行为”，这些重要概念的实际含义也有待监管部门的进一步解答。此外，本条禁止的是“高价交易”本身，还是禁止通过“炒作”等方式制造“高价”交易，如果是前者，是否会将交易需求变相引导至监管更难以触及的线下市场或滋生新的线上灰色市场？监管部门对这些问题的回应也会对措施的实际影响力起到决定性作用。
2.禁止“强制对战”
禁止“强制对战”的规则并非首次出现，2010年文化部发布的《网络游戏管理暂行办法》（现已废止）第十八条规定，“网络游戏经营单位应当遵守以下规定：（一）不得在网络游戏中设置未经网络游戏用户同意的强制对战。”2012年文化部印发的《文化市场日常检查规范（试行）》第二十六条规定，“对网络游戏经营单位进行日常检查，应当包括下列内容：……（十）检查网络游戏中是否设置未经网络游戏用户同意的强制对战。”征求意见稿第十七条将前述规则的表述修改为：“网络游戏出版经营单位不得在网络游戏中设置强制对战。”
显然，该条规定目的在于保护游戏用户的自主选择权，减少游戏用户为增强竞争力进行非理性消费。但是，与旧法相比，本条规定仅删除了“经游戏用户同意”的限定语。从语义上来说，强制意味着使用强迫的手段使他人服从，经游戏用户同意的对战不应再属于“强制”的范畴，本条与过往的规定相比似乎亦可理解为并无实质上的变化。究竟应如何理解“强制对战”，“经游戏用户同意的对战”是否可排除“禁止强制对战”的适用，均有待监管部门进一步界定标准。毕竟，理论上而言，SLG（模拟/策略类游戏）、FGT（格斗游戏）、TPS（第三人称射击游戏）、MOBA（多人在线战术竞技）、MMORPG（大型多人在线角色扮演游戏）游戏中存在的PVE、PVP、WVW玩法都有可能被视为强制对战，且MMORPG、MOBA游戏在游戏市场总收入占比较高（根据《2023年中国游戏产业报告》，角色扮演类在总收入中中占比最高，达29.55%，多人在线战术竞技类次之，占比17.01%），监管部门对本条规定的后续解读及执行将对以对战为主要玩法的游戏厂商造成较大影响。
3.限制“随机抽取”玩法
征求意见稿第二十七条关于限制“随机抽取”玩法的规定基本上沿用了此前规定中关于公布抽取概率、提供其他兑换方式的、禁止以随机抽取形式诱导玩家直接消费法定货币或游戏虚拟币规定。
2019年7月废除的《网络游戏管理暂行办法》和《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》均禁止以随机抽取方式诱导/要求用户直接投入法定货币或游戏虚拟币参与。行业实践中，因此前的监管规定并未明确禁止除了直接投入法定货币、游戏虚拟货币以外的方式参与随机抽取，因此大部分游戏的随机抽取玩法均以虚拟道具、积分等作为参与的媒介。
此次征求意见稿将上述规则表述为：“网络游戏出版经营单位在提供随机抽取服务时，应对抽取次数、概率作出合理设置，不得诱导网络游戏用户过度消费。同时应为用户提供虚拟道具兑换、使用网络游戏币直接购买等其他获得相同性能虚拟道具和增值服务的方式。”该规定同样禁止以随机抽取服务诱导游戏用户过度消费，与前述规定一脉相承，至少从目前的文本看并非属于新增的禁止性规定。
4.关于延长网络游戏用户的购买及交易记录的保存期限
征求意见稿第二十三条第四项、第二十四条第五项规定：保存网络游戏用户的购买记录、用户间的交易记录和账务记录等信息，不得少于单次交易发生之日起的2年。这一规定将此前《网络游戏虚拟货币监管和执法要点指引》规定的180天延长至了2年。我们理解，这一规定更多的是出于稳定市场交易秩序，保护交易安全方面的考量。
（二）对未成年人的保护措施进一步细化
征求意见稿第三十七条至第四十四条对防止未成年人沉迷进行了细化，明确了未成年人保护的落实主体（未成年人的监护人、出版主管部门、网络游戏出版经营单位和社会各界）并规定了相应的责任，并规定了“网络游戏直播不得出现未成年人打赏情况”等更严格的管理措施，对违反相应规定的处罚也制定了具体标准。征求意见稿相较于此前规定的更新具体总结如下[2]：
（三）规范“运营前测试”
征求意见稿第二十一条是对网络游戏上线前的测试环节的规范性要求。这一规则出台的背景是实操上存在一些运营单位由于获取版号困难，于是利用“游戏测试”的口径进行事实上的游戏运营。此次的征求意见稿对网络游戏运营单位对未取得版号的游戏进行的测试明确了以下限制：
第二十条并增设了手机等智能终端生产商预装网络游戏时须核验该网络游戏审批文件是否真实有效、信息标识是否标明的义务，不得预装未经批准或信息标识未标明的网络游戏。
实践中与网络游戏运营单位联运的企业往往包括应用市场、手机等智能硬件厂商等渠道商。根据过去的规定，无论是游戏主要运营商还是联合运营商均无需获得《网络出版服务许可证》。但征求意见稿第八条要求从事网络游戏运营也需获得《网络出版服务许可证》，且根据征求意见稿之定义部分，“为其他运营企业的网络游戏产品提供用户系统、收费系统、程序下载及宣传推广等服务，并参与网络游戏运营收益分成，属于联合运营行为，应承担相应责任”。结合第八条、第二十二条、第六十二条的规定，似乎可以做出应用市场、手机等智能硬件厂商等游戏联运商也需获得《网络出版服务许可证》的推论。但是，征求意见稿第二十条将手机等智能硬件厂商称为“智能终端生产经营单位”，而未提及其是否具有游戏联运主体的属性。究竟该如何理解这几条规定的内在联系，亦有待监管部门的释明。
（五）关于网络游戏币的发放和交易的细化规定
1.同一企业不得同时经营网络游戏币的发放和交易服务
2.游戏币交易必须以实名制数字人民币钱包进行
征求意见稿第二十四条第（二）项规定，应以实名制数字人民币钱包从事网络游戏币交易，不得向用户提供匿名数字人民币钱包交易服务。
数字人民币是人民银行发行的数字形式的法定货币。我国的游戏币交易市场庞大且活跃，该规定有利于数字人民币的推广，利好数字人民币的普及和发展。
3.网络游戏虚拟道具的使用限制
征求意见稿第二十六条第二款规定，“网络游戏出版经营单位不得将用户获得的网络游戏虚拟道具兑换成法定货币，向用户提供网络游戏虚拟道具兑换小额实物的，实物内容及价值应当符合国家有关法律法规的规定。”
（六）关于国产小程序网络游戏管理
2023年7月21日，工业和信息化部出台《关于开展移动互联网应用程序备案工作的通知》，要求小程序等的移动互联网应用程序应当依照《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《互联网信息服务管理办法》（国务院令第292号）等规定履行备案手续。本次征求意见稿第六十三条规定，“对无故事情节、玩法简单、无充值消费的国产小程序网络游戏的管理，由国家出版主管部门根据《出版管理条例》及本办法的原则另行规定”。进一步释放了对于小程序网络游戏进行监管的信号。
三、海外拓展与国际运营
1.国家鼓励精品原创游戏的发展和鼓励国际合作。征求意见稿第四十九条至第五十二条对游戏产业的保障与奖励措施进行了规定，结合2023年11月17日国家新闻出版署发布的《关于实施网络游戏精品出版工程的通知》（国新出发函〔2023〕230号），国家鼓励研发和推广具有创新价值、有利于身心健康、寓教于乐的网络游戏，并鼓励网络游戏出版经营单位开拓海外市场，提升中华文化国际影响力。
2.“走出去”，也需要遵守网络游戏内容的禁止性规定。征求意见稿第十六条第二款规定，“网络游戏出版经营单位在境外运营发行游戏，应自觉遵守网络游戏内容禁止性规定，坚守中华文化立场、遵循国际规则和文化传播规律，不得危害国家安全、损害国家荣誉和利益。”虽然该征求意见稿中未明确境外运营发行游戏出现禁止性内容的处罚方案，但是也显示出国家对在外国运营的中国游戏企业拟进行监管的强烈信号。
附录I《网络出版服务许可证》所适用的准入标准、审核部门及审核流程
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网络游戏出版服务
网络游戏运营、网络游戏币发放和交易服务等网络游戏经营活动
许可准入标准
许可批准单位
国家出版主管部门
省级出版主管部门
许可审批过程
从事网络游戏出版活动，应向所在地省级出版主管部门提出申请，经审核同意后，报国家出版主管部门审批。
国家出版主管部门应当自受理申请之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。不批准的，应当说明理由。
从事网络游戏运营以及网络游戏币发放和交易服务等活动，应报所在地省级出版主管部门审批。
省级出版主管部门应当自受理申请之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。不批准的，应当说明理由。
省级出版主管部门应定期将许可证审批情况报告国家出版主管部门。国家出版主管部门应加强对省级出版主管部门的工作指导和监督，定期对许可证审批情况进行检查。
许可证申报材料
变更及公示
获得《网络出版服务许可证》网络游戏出版业务或网络游戏经营业务范围的网络游戏出版经营单位，变更许可登记事项、资本结构、最终实际控制人，合并或分立，设立分支机构的，应依据本办法第七条、第九条规定办理审批手续。
网络游戏出版经营单位应当按照批准的业务范围从事网络游戏出版经营活动。
网络游戏出版经营单位应在企业网站、产品客户端、用户服务中心等显著位置标示《网络出版服务许可证》信息。
附录II征求意见稿及现行有效的涉网络游戏的规定中对未成年人保护措施情形的汇总
具体措施
《国家新闻出版署关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》（国新出发〔2019〕34号）
《国家新闻出版署关于进一步严格管理切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》（国新出发〔2021〕14号）
《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》
未成年人保护的落实主体
积极引导家长、学校等社会各界力量履行未成年人监护守护责任，加强对未成年人健康合理使用网络游戏的教导，帮助未成年人树立正确的网络游戏消费观念和行为习惯。
积极引导家庭、学校等社会各方面营造有利于未成年人健康成长的良好环境，依法履行未成年人监护职责，加强未成年人网络素养教育，在未成年人使用网络游戏时督促其以真实身份验证，严格执行未成年人使用网络游戏时段时长规定，引导未成年人形成良好的网络使用习惯，防止未成年人沉迷网络游戏。
第三十七条【未成年人保护的落实主体】保护网络游戏未成年人用户，是未成年人的监护人、出版主管部门、网络游戏出版经营单位和社会各界共同的责任。
第四十三条【监护人责任】父母或者其他监护人应依法履行对未成年人的监护职责，引导未成年人健康合理使用网络游戏、进行有益身心健康的活动、养成良好的生活习惯、树立正确的网络游戏消费观念，预防和制止未成年人沉迷网络游戏，同时应提高自身网络素养，规范自身使用网络游戏的行为，加强对未成年人使用网络游戏行为的引导和监督。
第四十四条【社会各界责任】学校应根据未成年学生身心发展的特点，教育引导学生健康合理使用网络游戏，加强与未成年学生的父母或其他监护人的沟通配合，预防未成年学生沉迷网络游戏，发现未成年学生沉迷网络游戏的，应当及时告知其父母或者其他监护人，共同对未成年学生进行教育和引导。
学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等场所为未成年人提供的互联网上网服务设施，应当安装未成年人网络保护软件或者采取其他安全保护技术措施。互联网上网服务营业场所不得接纳未成年人。
消费要求
规范向未成年人提供付费服务。网络游戏企业须采取有效措施，限制未成年人使用与其民事行为能力不符的付费服务。网络游戏企业不得为未满8周岁的用户提供游戏付费服务。同一网络游戏企业所提供的游戏付费服务，8周岁以上未满16周岁的用户，单次充值金额不得超过50元人民币，每月充值金额累计不得超过200元人民币；16周岁以上未满18周岁的用户，单次充值金额不得超过100元人民币，每月充值金额累计不得超过400元人民币。
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法律责任
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