[摘要]中国古代很早便推行社会性的普及法律知识的宣传教育活动，自先秦至明清，法律宣传形式多样，覆盖面广，代有特色，体现了古圣先贤以法治世、以法育民的智慧。有些经验对于当前的普法教育也有值得借鉴的历史意义，如立法贵在简明，便于官吏习法执法、百姓知法守法；首重官吏，次及百姓；法律宣传逐渐制度化、法律化、常态化。
[关键词]全民守法；法律宣传；普法；讲读律令
[中图分类号]D929[文献标识码]A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法律宣传问题。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“推进全民守法，必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法制宣传教育。要坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，由易到难、循序渐进，不断增强青少年的规则意识。要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”2017年10月18日，他在党的十九大报告中强调“提高全民族法治素养和道德素质”“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。
中国作为法制文明的古国，不仅在立法、司法上形成了特色鲜明、卓尔不群的法律传统，在法律宣传上也同样受到历代开明统治者和思想家的重视。在不同的历史条件下，形成了形式各异的法律宣传，体现了古圣先贤以法治世、以法育民的智慧。有些经验，对于当前的普法教育也有值得借鉴的历史意义。
一、中国古代法律宣传的发展阶段
（一）先秦时期的法律宣传
1.木铎传法、悬法象魏
《尚书·胤征》有以下记载：“每岁孟春，遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏，其或不恭，邦有常刑。”《左传·襄公十四年》对“木铎传法”作出解释：“故《夏书》曰：遒人以木铎徇于路。官师相规，工执艺事以谏。正月孟春，于是乎有之，谏失常也。天之爱民甚矣。岂其使一人肆于民上，以从其淫，而弃天地之性？必不然矣。”《周礼·秋官·小司寇》亦云：“正岁，帅其属而观刑象，令以木铎曰：不用法者，国用常刑。”郑玄注曰：“正岁，谓夏之正月。得四时之正，以出教令者，审也。古者将有新令，必奋木铎以警众，使明听也。木铎，木舌也。文事奋木铎，武事奋金铎。”丘浚在《大学衍义补》卷一百七“顺天时之令”中也说：“令之木铎，使有耳者所共闻，欲其入于耳而警于心。”
所谓象魏，是天子、诸侯宫门外的高大建筑，经常悬挂教令、法律之属的文书。除象魏外，还在“门闾”“都鄙”“邦国”悬挂刑象，唯恐地方官怠于此事，专门派出宣传法令的所谓“布宪之官”遍巡天下，内而方国，外而海隅。可见，古代统治者力图借刑象警戒百姓，使其不敢触犯法纪。
无论是木铎传法，还是悬法象魏，都是这一时期比较简单和直观的法律宣传形式。前者在于使百姓了解法律的内容，后者在于使百姓感到刑法之可畏。尽管形式简单、直观，但却说明统治者对于百姓知法的重视，而且令专官执掌其事。
2.铸刑书于鼎，公布成文法
春秋时期是社会大变动时期，周初的礼法文化已经失去了约束力，“礼崩乐坏”了。随着土地私有权的确立，新兴地主阶级的代言人力图打破传统的贵族垄断国家权力的旧体制，要求公布法律，维护自身的权利。这是向旧贵族发起的一次权力之争。
正如历史的发展不以个人的意志为转移一样，曾经反对郑铸刑书的晋国，却于二十三年以后也不得不“铸刑鼎”，公布了“刑书”。《左传》昭公二十九年记载如下：“冬，晋赵鞅、荀寅帅师城汝滨，遂赋晋国一鼓铁，以铸刑鼎，著范宣子所为刑书焉。”晋铸刑鼎，公布成文法，也遭到孔子的非难，认为：“晋其亡乎，失其度矣。夫晋国将守唐叔之所受法度，以经纬其民，卿大夫以序守之，民以是能尊其贵，贵是以能守其业，贵贱不愆，所谓度也。……今弃是度也，而为刑鼎，民在鼎矣，何以尊贵？弃礼征书，故不尊贵。贵何业之守？民不奉上，则上失业。贵贱无序，何以为国。”(《春秋左传正义》昭公二十九年)孔子所说“民在鼎矣，何以尊贵”，同叔向“民之有辟，则不忌于上”如出一辙。孔子所谓的“度”就是贵贱之间各自享有不同的法定的权利义务，正因为如此，孔子把“失其度矣”提到了“何以为国”的高度，表现出斗争的激烈。尽管孔子进行了激烈的反对，但公布成文法已成为不可阻挡的时代潮流。
如果说郑铸刑书是子产进行改革的产物，那么晋铸刑鼎也不是偶然的。晋国在春秋时期，经济较为发达，改革也颇有成效，贵族的家族组织和宗法等级制度都遭受了不同程度的破坏，从而为法制改革提供了有利的客观条件。此外，为了控制新的社会秩序，压制敌对势力，以争取兼并战争的胜利，都需要公布成文法，以执法的程序化取代断罪量刑的随意性。
春秋时期，以公布成文法的形式宣传法律，具有以下的时代特点：其一，公布成文法是为了打破旧贵族垄断法律知识所造成的法律秘密状态的一场尖锐的权力斗争。其二，通过公布成文法，使百姓既了然法律的规范内容，也明确了何种行为触犯法律以及应受到的法律制裁，这种法律宣传较之“木铎传法”“悬法象魏”，无疑前进了一大步；其三，为防止百姓知法之后，为自身的权益而运用法律向当政者进行无休止的斗争，所谓“锥刀之末，将尽争之”，杀掉了“教民词讼”的邓析以示警戒。
3.提倡“法莫如显”，吏民皆知法
至战国时期，法家主张向全社会公布法律。如同韩非所说，“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。……故法莫如显，……是以明主言法，则境内卑贱莫不闻知也”。(《韩非子·难三》)“法者，宪令著于官府，赏罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也，此臣之所以师也”。(《韩非子·定法》)既然“法莫如显”而且布之于众，所以这样的法应该是既统一而又稳定的，务使吏民有所遵循。
商鞅变法时便力主法律宣传，以使民与官皆知法、执法、守法。史书说：“妇人婴儿皆言商君之法。”(《战国策·秦策一》)此处“婴儿”意为“小儿”。特别是“吏明知民知法令也，故不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官”(《商君书·定分》)，“于是法大用，秦人治”(《史记·秦本纪》)。这说明广泛的法律宣传是为政治法律改革服务的一项重要措施。
1975年，湖北云梦出土的秦墓竹简《语书》中说，“良吏明法律令”“恶吏不明法律令”，这不仅以明法律令作为区分良吏与恶吏的标准，而且也是对官吏明法、执法的一种督励。
（二）秦汉时期的法律宣传
1.秦统一后刻石记法
秦始皇在统一六国以后，废除六国法律，使“法令归于一”。为了强化专制主义的思想统治，他强调“以法为教，以吏为师”。并借巡行之机，以刻石记功的形式，宣传秦国的功业、法令，使民知之。如秦始皇二十八年（前219年）泰山刻石记法，广泛宣传法律的多样性与严密性：“皇帝临位，作制明法，臣下修饬。……治道运行，诸产得宜，皆有法式。”(《史记·秦始皇本纪》)同年于琅岈刻石：“端平法度，万物之纪……除疑定法，咸知所辟。……欣奉教，尽知法式。”(《史记·秦始皇本纪》)要求百姓知法，咸知所避。二十九年（前218年）芝罘刻石：“大圣作治，建定法度，显著纲纪……普施明法，经纬天下，永为仪则。”(《史记·秦始皇本纪》)三十七年（前210年）于会稽刻石：“秦圣临国，始定刑名，显陈旧章，初平法式，审别职任，以立恒常。”(《史记秦始皇本纪》)
上述刻石表明了秦始皇的立法指导思想，阐明了作制明法的目的，以使臣下修饬，各知所行，同时也使天下臣民咸知所辟，尽知法式。而更为重要的是普示明法，经纬天下，亦即坚持以法治国的方略。通过刻石的方式宣传了立法准则和某些法律，不仅使之具有极大的权威，而且也是宣传法律的一种新的创造，表示秦国法制是皇帝亲自制定的，所谓“大圣作制”，是用来经纬天下、经久常行的规范。为了贯彻“以法为教，以吏为师”，李斯进一步提出，“今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工，士则学习法令辟禁。”(《史记·秦始皇本纪》)“若欲有学法令，以吏为师。”(《史记·秦始皇本纪》)说明士人学习法律，是受到官府控制的，须遵守“以吏为师”的原则。士人习法，也是推行法律宣传的一种措施。
2.两汉法律宣传的多样性
西汉政权的稳定，法文化的发展，使得法律宣传也趋向多样。
其一，汉初约法三章的法律宣传形式。
由于秦末酷刑虐民成为农民起义的重要诱因，因此，汉初以蠲除苛法严刑，取得百姓的拥护。早在汉高祖初入咸阳时，为了扩大政治影响，以利于夺取政权，便在灞上当众宣布：“与父老约法三章耳：杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。”(《汉书·高帝纪》)约法三章的基本精神是删繁就简、去苛从宽，以保护民众的人身安全和私有财产权。这在当时的历史背景下无疑是顺应人心之举，使得苦秦法久矣的“兆民大说”(《汉书·刑法志》)，尽管这是一种策略性的措施，但却对汉高祖战胜项羽、统一全国产生了极有利的影响。
其二，汉初通过将法律书之于匾的形式，宣传法律，使民知之。
据《敦煌汉简》记载：“写移檄到，具写檄扁传输亭隧高显处，令吏卒明。”[1]“知令，重写令，移书到，各明白大扁书市里、官所、寺舍、门亭、燧堠中，令吏民卒尽讼知之，且遣鄣吏循行问吏卒，凡知令者案论，尉丞令以下毋忽，如律令，敢告卒人。”[2]“十一月丙戌宣德将军张掖大守苞长史丞旗告督邮掾□□□□□□都尉官□写移书到扁书乡亭市里显见处，令民尽知之，商□起察有毋四时言，如治所书律令。”[3]可见，广泛悬于各衙门高处的法律匾书，与先秦悬于象魏的形象不同。后者是用刑之象，前者是法律规范的内容，是汉代法律宣传的新的形式。其中，“令吏民卒尽讼知之，且遣鄣吏循行问吏卒，凡知令者案论，尉丞令以下毋忽，如律令”，已经是以法律宣传的效果作为考课官吏的一种新的举措。
其三，西汉时期纲常道德入律，使法律宣传与道德教化相统一。
汉朝建立以后,在新的历史条件下形成了政治、经济、文化大一统的王朝。随着国家的巩固、疆域的扩大，特别是适应社会发展的需要，统治者在治国的指导思想上由“黄老之学”转向“独尊儒术”。在董仲舒“大德小刑”学说的影响下，汉朝开始实行“霸王道杂之”“外儒内法”的治国方略。所谓“外儒内法”，就是以儒家所倡导的伦理道德为外饰，以法家治世之具莫重于法的法治思想为内涵。由于道德规范入律，使道德法律化，以致执行某些法律与执行道德相统一，既适应了中华民族的传统意识与心理状态，又减少了推行法律的阻力，因此汉代的法律宣传是法律和道德并举，法律不仅是刑人的严酷手段，而且寓刑于教，蕴含道德教化于其中。汉代“德主刑辅”的方略之所以稳定地实施，并且长久地影响于后世，是和道德的法律化分不开的，不仅增加了推行法律宣传的官吏的主动性，百姓也从中体验到法律的目的主要在于惩恶劝善，从而减少了某种消极抵制的心理。
其四，提倡私家注律，使法律宣传深化。
（三）为上执法是唐代最有效的法律宣传
唐初，太宗李世民和辅佐他的臣僚都亲身经历了隋末炀帝“宪章遐弃”(《隋书·刑法志》)，“不以官人违法为意”(《魏郑公谏录》卷三)以遭致转瞬覆亡的历史变局，因而深刻认识到为上执法的重要性。魏征曾经向太宗进言：“且法，国之权衡也，时之准绳也。权衡，所以定轻重，准绳，所以正曲直”，作为“万乘之主”，如果“任心弃法”，无异于“捨准绳以正曲直，弃权衡而定轻重”，“不亦惑哉？”(《贞观政要》卷五，《公平》)唐太宗也多次表示：“法者，非朕一人之法，乃天下之法”，不可以因私“挠法”(《贞观政要》卷五，《公平》)。可见，以明法作为“安民立政，莫此为先”(《旧唐书刑法志》)的治国之要，是唐初君臣的共识。
可见，为上执法是唐朝最有效的法律宣传，反之，为上不执法，其害无穷。隋文帝晚年，欲于六月杖杀人，大臣以秋冬行刑的故事谏阻，文帝自辩说：“六月虽曰生长，此时必有雷霆；我则天而行，有何不可！”(《资治通鉴》卷一百七十八，《隋纪二》隋文帝开皇十七年)遂杀之。由于隋文帝贵为万乘之君，竟然破坏了他参与制定的《开皇律》，其影响所至，“官人不以违法为意”，法制败坏，国家衰亡。
（四）读书读律是宋代特有的法律宣传形式
宋朝也是一个重视法制的朝代。宋初皇帝非常重视运用法律管理国家。太祖曾说：“王者禁人为非，莫先于法令。”[《宋大诏令集》卷二百，《刑法》（上），《改窃盗赃计钱诏》]太宗也反复告诫臣下：“法律之书，甚资政理，人臣若不知法，举动是过，苟能读之，益人知识。”[(宋)李攸：《宋朝事实》卷一六，《兵刑》]仁宗更将法制作为图治的首要条件，他说：“法制立，然后万事有经，而治道可必。”(《续资治通鉴长编》卷一四三，庆历三年九月)在上述尊法重法的思想影响下，后世也多“究心庶狱”“临轩虑囚”，重视法制建设。
太宗时期，在“经生明法，法吏通经”[《文献通考》卷三二，《选举考》(五)]的思想影响下，科举中创设“明法科”，使法律进入科考领域。太宗太平兴国八年（983年），又命“诸科始试律义”，以致习法成为入仕的敲门砖。神宗改制时，为了进一步改变“近世士大夫，多不习法”的学风，“又立新科明法，试律令、《刑统》大义、断案”(《宋史·选举志三》)。科举试法起着某种导向作用，激发了“士人”学法习律的积极性。一时之间，读书读律，蔚成风气，如同神宗时大臣彭汝砺所说：“异时士人未尝知法律也，及陛下以法令进之，而无不言法令。”[《历代名臣奏议》卷一一六，《风俗》(二)]苏轼在《戏子由》诗中说：“读书万卷不读律，致君尧舜知无术。”意在说明只有精通法律才能辅佐皇帝成为治国的明君。苏轼自己就是读书读律的实践者。嘉祐二年（1057年）苏轼参加科举考试，撰写的策论《刑赏忠厚之至论》受到主考官梅尧臣和欧阳修的赏识，拔擢为第二名。至礼部复试时，他再以《春秋对义》取为第一名。在他的做官经历中，也有纯然为司法官员的经历，如大理寺平事、知登闻鼓院等。
需要指出，宋朝相对宽松的政治环境，与读书读律的提倡，使得法律思想较为活跃，一些著名的法学著作相继问世。如，律学博士付霖撰写的《刑统赋》，将建隆四年颁布的《刑统》，以音韵的形式，编成通俗易懂便于记忆的律学读本，并亲自作注，该书对于读书读律的士子而言不啻为重要的律学参考书。金元时期仍有人为《刑统赋》作注，注本近十种之多。
仁宗时，曾任国子监直讲的孙奭撰著《律文音义》《律令释义》二书，说明当时国子监中对于教授法律的重视。
由于宋朝重视司法，有时一个普通的案件如阿云杀夫之狱，竟引起君臣共议。在律学著作中，也出现了案例汇编之书，如桂万荣纂辑《棠阴比事》，特别是宋慈编纂的《洗冤集录》，是中国古代最著名的司法勘验的著作，它的出版引起了世界的重视，竞相翻译。甚至以讲求理气之学与天理人欲之辨的理学家们，也研求法律之学。著名的理学家陈襄在《和郑闳中仙居十一首》诗中说他常以法律之书不离左右，所谓：“法律行随手，诗书坐满箱。”特别是朱熹在《论治道》文中根据地方官的施政经验，比较切实地阐述了他对法律的认识。首先，他论证了执法之吏的重要性：“大抵立法必有弊，未有无弊之法，其要只在得人。若是其人，则法虽不善，亦占分数多了。若非其人，则有善法，亦何益于事。”(《朱子语类》卷一百八，《论治道》)其次，他面对现实，反对行古之法，他说：“居今之世，若欲尽除今法，行古之政，则未见其利，而徒有烦扰之弊。……要之因祖宗之法而精择其人，亦足以治。”(《朱子语类》卷一百八，《论治道》)其次，他强调法令颁布之后，对于违法者自当给予刑罚：“号令既明，刑罚亦不可弛。苟不用刑罚，则号令徒卦墙壁尔。”(《朱子语类》卷一百八，《论治道)
以上可见，读书读律蔚然成风，是两宋时期法律宣传的特殊形式。尽管涉及的方面限于士人，但科举入仕之后，有法在胸，可以从容应对各种案件，显示了读书读律的作用，也开启了明清时期“讲读律令”法律宣传的先河。
（五）明朝法律宣传的创举——讲读律令
明太祖朱元璋虽出身于平民，却十分注意总结国家统治的历史经验，尤其是他亲历了元末政治腐败，法纪荡然，招致农民大起义的剧变，使他清醒地认识到整饬法制的重要性。他说：“元氏昏乱，纪纲不立，主荒臣专，威福下移，由是法度不行，人心涣散，遂至天下骚乱”，“卒至于亡”(《明太祖实录》卷一四)。由此，他强调：“夫法度者，朝廷所以治天下也。”(《明太祖实录》卷一一六)
为了避免元末“条格烦冗，吏得夤缘出入为奸，所以其害不胜”(《明太祖实录》卷二七)的弊病，还在吴元年十月，李善长等议拟律令时，朱元璋便指出法贵简当，应以易为人知为要。他说：“法贵简当，使人易晓，若条绪繁多，或一事两端，可轻可重，吏得因缘为奸，非法意也。夫网密则水无大鱼，法密则国无全民，卿等悉心参究，日具刑名条目以上，吾亲酌议焉。”[《明史·刑法志（一）》]吴元年十二月，《大明令》完成时，朱元璋惟恐“小民不能周知，命大理卿周桢取所定律令，自礼乐、制度、钱粮、选法之外，凡民间所行事宜，类聚成编，训释其义，颁之郡县，名曰《律令直解》。太祖览其书而喜曰：‘吾民可以寡过矣。’”（《明史·刑法志（一）》）这是明初法律宣传的一种形式。洪武元年公布《大明令》时，他再次指出：“……古者律令至简，后世渐以繁多，甚至有不能通其义者，何以使人知法意而不犯哉？民既难知，是启吏之奸而陷民于法，朕甚闵之。今所定律令，芟繁就简，使之归一，直言其事，庶几人人易知而难犯。”[（明）丘浚：《大学衍义补》卷一百三，《定律令之制》（下）]
以上可见，明太祖朱元璋的出身经历决定了他务求立法简约，以使百姓易知。
为了防止条绪繁多，一事两端，于可轻可重之间便于奸吏行私，凡“比例之繁，奸吏可资为出入者，咸痛革之”。[4]吴元年十二月制定的《大明律令》，“凡为令一百四十五条，律二百八十五条”(《明史刑法志（一）》)，较之唐宋律确为简当易知。统一的明朝建立以后，几次修订《大明律》，也都注意贯彻简当的思想，如同《明史刑法志》所说：“大抵明律视唐简覈”。
朱元璋除提出“法贵简当”外，还重视“明刑弼教，以礼导民”。明刑弼教是中国由来已久的传统法律思想，也是朱元璋以法治国的理论基础，在他手订的《大诰》中反复强调明刑弼教的重要性。明刑弼教重在明刑，以刑辅教。为了明刑，朱元璋不仅重视立法，尤其重视吏民知法，通过法律宣传，整饬纲纪，预防犯罪。《明通纪》有以下记载：“吴元年十一月命中书省详定律令。先是上以唐宋以来，皆有成律断狱，惟元不仿古制取一时所行之事为条格，胥吏易为奸弊。自平武昌以来，即议定律，至是台谏已立，各道按察司将巡历郡县，欲颁成法，俾内外遵守。”[5]
至洪武五年（1372年）二月，鉴于“田野之民，不知禁令，往往误犯刑宪”，特“命有司于内外府州县及乡之里社皆立申明亭，凡境内之人民有犯者，书其过，名榜于亭上，使人有所惩戒”。洪武十五年（1382年）八月，就申明亭在实行中的弊病，再谕礼部：“天下郡邑申明亭，书记犯罪者姓名，昭示乡里，以劝善惩恶。今有司概以杂犯小罪书之，使善良一时过误为终身之累，虽欲改过自新，其路无由，尔等详议之。于是礼部议：自今犯十恶、奸盗、诈伪、干犯名义、有伤风俗及犯贼至徒者书于亭，其余杂犯公私过误，非干风化者，悉皆除之，以开良民自新之路……制曰可。”[6]申明亭制度是朱元璋首创的向百姓宣传法律，使之明礼仪、知廉耻、远罪过、惧刑罚的一种制度，也是明刑弼教的重要举措。《大明律刑律杂犯》规定：“凡拆毁申明亭房屋及毁板榜者，杖一百，流三千里。”除申明亭外，还有旌善亭、乡饮酒礼、祭厉、祭社稷等礼制，[7]也都是服务于明刑弼教、宣传法律的目的。
除此之外，朱元璋向官民全面进行法律宣教的最重要的措施，是宣讲洪武十八年至二十年手订的《大诰》四篇。其内容主要是以律外峻令、酷刑处罚官民过犯的案例，以及趋吉避凶之道的训戒。为了广泛宣传大诰的内容，以威慑官民，朱元璋要求“户户有此一本”“臣民熟观为戒”(《御制大诰颁行大诰》)。洪武三十一年（1398年），还将《大诰》三编颁之学宫，作为国子监学和科举考试的内容。而在乡里则由塾师教授《大诰》。每于乡村节日民众集会之处，有专人讲说《大诰》。“天下讲读大诰师生来朝者十九万三千四百余人，并赐钞遣还。”(《明太祖实录》卷二五三)洪武三十年，《大明律诰》成，朱元璋亲御午门，面谕群臣，昭示制作律诰的目的：“法在有司，民不周知，故命刑官取大诰条目，撮其要略，附载于律……刊布中外，令天下知所遵守。”（《明史·刑法志）
（六）清朝官吏试法与律学的发展
清朝建立以后，统治者重视法律宣传，务使官吏明法执法，百姓知法畏法。顺治十八年《巡方事宜》规定：“入境三日内，将御史出巡禁约及皇帝有关敕谕誊黄刊刻，每一司道发十张，每一府州县各发十张，遍示城乡绅士人民。如不刊刻、不遍示，经都察院举劾，即以违旨论处，凡事必须设法确访，不可只凭府、厅开报；不可纵容司、道、府、厅，而只参州、县；不可庇护大贪大恶，而只参劾老者、弱者。出巡御史若违反禁令者，许地方文武官员对该御史进行纠举，撤回治罪。”[11]
雍正三年（1725年）九月九日，他在御制《大清律集解》序中，借周礼所载“布刑于邦国都鄙，乃悬刑象之法于象魏，使万民聚而观之”的掌故，论证了“先王立法定制，将以明示朝野，俾官习之而能断，民知之而不犯，所由息争化俗，而致于刑措也”。为此，他要求《大清律集解》“刊布内外”以后，已居官位者也要“精思熟习，悉其聪明，以查小大之比”。已注名吏部将膺民社之责的士人，也要“讲明有素，则临民治事不假于幕客胥吏而判决有余”。特别提出：“自通都大邑至僻壤穷乡，所在州县仿周礼布宪读法之制，时为解说，令父老子弟递相告戒，知畏法而重自爱，如此则听断明于上，牒讼息于下，风俗可正，礼让可兴。”（《大清律例通考》卷首，《世宗宪皇帝御制〈大清律集解〉序）
乾隆五年《大清律例》成，也仿《大明律》将讲明律令列于“吏律公式”之中。规定如下：“凡国家律令，参酌事情轻重，定立罪名，颁行天下，永为遵守。百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务。每遇年终在内、在外，各从上司官考校。若有不能讲解、不晓律意者，官罚俸一月，吏笞四十。其百工技艺诸色人等，有能熟读讲解，通晓律意者，若犯过失及因人连累致罪，不问轻重并免一次。其事干谋反、叛逆不用此律。若官吏人等挟诈欺公，妄生异议，擅为更改，变乱成法（即律令）者，斩（监候）。”[12]
清律“讲读律令”条，首先针对内外百司官吏。至于“讲读律令”条中所谓“国家律令”是指“颁行天下，永为遵守”的《大清律例》而言。这部法典虽以刑法为核心内容，但也是按诸法合体编成的国家大法，涉及行政、民事、财经、刑法、诉讼、断狱、监狱等诸多方面，故而要求百司官吏“务要熟读，讲明律意，剖决事务”。
乾隆初，吏部以内外官员各有本任承办事例，“律例条款繁多，难概责以通晓，奏请删除官员考校律例一条”，乾隆帝“不允”，谕曰：“诚以律例关系重要，非尽人所能通晓，讲读之功不可废也。”[13]
为适应官员讲读律令的需要，涌现出一批类似参考书之类的律学著作，如《大清律例提纲》《读律心得》《大清律例便览》等，此外，图表歌诀类的律学著作也应运而生。
在清朝律学家的队伍中，由州县官至封疆大吏是重要的组成部分。如康熙时州县官于琨撰《祥刑要览》、知县黄六鸿撰《福惠全书》。雍正时知县蓝鼎元撰《鹿州公案》、河南总督田文镜撰《州县事宜》。乾隆时江苏巡抚徐士林撰《守皖谳词》《巡漳谳词》、江苏巡抚吴坛撰《大清律例通考》。嘉庆时广东提刑按查使陈若林撰《大清律例重订统纂集成》、湖南布政司理问瞿中溶撰《洗冤录辩证》。道光时四川保宁府知府刘衡撰《读律心得》、州县官穆瀚撰《明刑管见录》。同治时湖广总督李翰章撰《大清律例汇集便览》。光绪时湖北州县官江峰撰《大清律例略记》等。他们从司法实践中体验到讲读律令的应用价值，因而纷纷撰写注律之说。一时之间，群书竞献，推动了律学的发展，也有助于法律知识的宣传。
从现存清代判词与档案资料中，可以看出对于案件的判决是依法和合法的，其中虽不乏出自幕友之手，但有些确为州县府道长官亲自拟定的。现存的明清官箴书中也多有关于读律的阐述，显然是对明清律中“讲读律令”条的回应。
由于《大清律例》是中国古代社会后期最完备的法典，涵盖面极为宽广，充分体现了国家的意志。因此要求内外百官都要熟读、讲明律意、剖决是非。尽管清代部院司各有专门的则例，对各部院司权责奖惩规定得十分具体，但仍要求百官在了解本部院则例的同时，须熟读《大清律例》，而且不限于司法之官。
乾隆时名幕，后任知县的汪辉祖，以其切身经验强调“律例不可不读”：“听讼不协情理，虽两造曲遵，毕竟是孽断，事茫无把握，以覆讯收场，安得不怠。原其故，只是不谙律例所致。官之读律，与幕不同。幕须全部熟贯，官则庶务纷乘势有不暇。凡律例之不关，听讼者原可任之幕友，若田宅、婚姻、钱债、贼盗、人命、斗殴、诉讼、诈伪、犯奸、杂犯、断狱诸条，非了然于心，则两造对簿猝难质诸幕友者，势必游移莫决，为讼师之所窥测。熟之可以因事傅例，讼端百变，不难立时折断，使讼师慑服。诳状自少，即获讼简刑清之益。每遇公余，留心一二条，不过数月可得其要。惮而不为，是谓安于自怠，甘于作孽矣。”[14]
嘉道时曾任州县官的刘衡提出读律在熟读诉讼、断狱两门：“或问律例浩繁，其要旨安在？有尤要而宜先读者乎？曰：有。伏查现行律例，系道光五年钦定刊颁，计四百三十有六门，凡一千七百六十有六条。言言酌情理之平，字字协中和之轨。而其要旨，敢以一言蔽之，曰：保全良民，禁制棍蠹诬扰而已。至诉讼门之十二条，断狱门之二十九条，则其尤要而宜先读者也……律例既熟，胆力以壮，乃能于收呈时，依据刑律诉讼门之十二条，分别准驳。于听断时，则体会设身处地四字，恪遵断狱门之二十九条，分判曲直，乃稍稍能禁制棍蠹之害民者。”[15]
此外，流行于民间的“日用类书”中也有介绍法律知识的内容，甚至在童蒙读本中也介绍一些简单的法律知识。例如，晚清刘树屏编撰、吴子城绘图的《澄衷蒙学堂字课图说》一书，对“斩”和“绞”等刑罚作了字面上的释义，还配图像，便于儿童识字和记忆。通过这样的法律宣传，鼓励百姓了解律例，避免犯罪。可见讲读律令之法带有敦促吏民习法、守法的普法性质。
二、中国古代法律宣传的史鉴价值
由于中国古代很早便推行社会性的普及法律知识的宣传教育活动，因此积累了丰富经验，有些也具有现实借鉴意义。
（一）立法贵在简明，便于官吏习法执法、百姓知法守法
只有官吏执法，才能实现法的功能；百姓知法，才能趋吉避凶，自觉守法。春秋时期，管仲在回答桓公问如何仿效“圣帝明王所为”时说：“法简而易行，刑审而不犯”（《管子·桓公问》）。唐玄宗时，晋陵尉杨相如从历代法律实施的成败得失中总结出“法贵简而能禁，刑宜轻而必行”的经验，并以此向玄宗建言，得到玄宗的赞赏。明末清初思想家王夫之对杨相如此说也加以肯定：“斯言也，……洵知治道之言乎！”[（清）王夫之：《读鉴通论》卷二十二]
可见，法简刑轻是古时治道之要，历代思想家与开明之君为使公布的法律简而能禁，便于遵守，都谆谆告诫立法者务要体恤此意。唐贞观初年，太宗鉴于隋末法令滋彰、人难尽悉，提出“简约易知”的立法原则，并且敕令长孙无忌、房玄龄等修律官，“斟酌今古，除烦去弊。”(《旧唐书刑法志》)根据太宗提出的立法原则修订的律、令、格确实较为简约。史载“玄龄等遂与法司定律五百条，分为十二卷……凡削烦去蠹，变重为轻者，不可胜纪。又定令一千五百九十条，为三十卷。贞观十一年正月，颁下之。又删武德、贞观已来敕格三千余件，定留七百条，以为格十八卷，留本司施行。”(《旧唐书·刑法志》)
（二）首重官吏，次及百姓
由于官是执法的主体，是主动者，民是尊法守法的被动者，历代从“明主治吏不治民”的传统观念出发，要求官吏把习法、执法作为法律宣传的首要目的，其次才是教民知法、远恶迁善。
如果说个人知法可以远离犯罪，免受无端的讼累牵连，而官吏执法面对的是不同的案件、不同的群体，一旦对法律的理解有误，执法失当，不仅损害当事人的利益，甚至影响社会的稳定。明清两代讲读律令法的实施，虽有补于官吏法律知识的缺失，但不可能使是所有官吏受惠，以致有些州县官不得不依靠幕友协助断案，因而使幕吏擅权成为官场一大弊政。
在确定官吏为法律宣传主要对象的同时，还要严于上官。只有上官严，居下位者才不敢疏忽，做到上行下效、上下一体。民虽是守法的被动者，但是民知法与官吏在法律的认知上处于相对平衡的状态，使二者不能以法相欺，或以法相抗。如同商鞅所说：“故天下之吏民，无不知法者，吏明知民知法令也。故吏不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官也。”(《商君书定分》)官习法而敬法，民知法而守法，不仅提高了法律的权威，也是衡量一个民族法律意识强弱的尺度。
（三）法律宣传逐渐制度化、法律化
总括上述，中国古代的法律宣传是由来已久的，而且由散漫趋向规范，由简单的直观认识发展到复杂的理性思维，表现了中华法制文明的多样性与创新性。但在专制主义的古代中国，法律宣传是受到严格控制的，教民词讼的讼师、讼棍是要受到打击的。社会上的《惊天雷》《萧曹遗笔》《刑台秦镜》之类的教民词讼之书，同样遭到封杀。于是在中国古代，一方面注意以法为教，使官明于法，民安于教，但又防止百姓运用所获得的法律知识作为武器向统治者争取权利，故而又百般限制，这种矛盾的状态是专制制度造成的。
习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上强调，“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”抚今追昔，只有百姓知法，上下守法，才能保障法律的作用得到有效发挥；只有官民法律意识不断增强，才能促进法治环境的稳定，推动全面依法治国方略的实施，从而推动国家治理体系与治理能力现代化。
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[13]（清）沈家本.历代刑法考·寄文存卷六·大清律例讲义序.北京：中华书局,1985:2231.
[14]（清）汪辉祖.学治说赘[A].官箴书集成编纂委员会[M].官箴书集成（第五册）.合肥：黄山书社,1997:311.
[15]（清）刘衡.蜀僚问答[A].官箴书集成编纂委员会.官箴书集成（第六册）[M].合肥：黄山书社,1997:149.